大学章程的象征意义及其改进——象征性治理的视角*1

郭书剑　王建华

(南京师范大学　教育科学学院，江苏　南京　210097)

大学章程的象征意义及其改进

——象征性治理的视角*1

郭书剑王建华

(南京师范大学教育科学学院，江苏南京210097)

摘要我国大学章程制定和实施中存在象征性治理问题，这使得大学章程仅具有象征意义，章程效力得不到有效发挥从而成为制度摆设，导致大学章程从源头上“失真”，在结果上“失效”。出现这一问题的原因在于我国大学章程的“事后性”以及难以规避的制度局限。面对象征性治理问题，应从增强大学章程实用性、健全大学章程程序规则、激发大学章程情感意义、建立大学章程监督机制等方面着手对章程制定和实施过程进行改进，以还原大学章程之真实价值，发挥其真正效力。

关键词大学章程；象征性治理；章程制定；章程实施

2011年11月28日《高等学校章程制定暂行办法》(以下简称《暂行办法》)出台，教育部明确了高校章程制定的原则和应有内容，要求全国各大高校启动大学章程制定或修订工作。各高校都将大学章程制定或修订工作纳入学校重大任务行列。目前若干所部属高校以及省属高校纷纷颁布了大学章程，这是在1995年《教育法》最早提及大学章程之后近20年的发展成果。但是目前颁布的大学章程无论是制定过程和还是在实施过程中都仅具有象征意义，章程效力得不到有效发挥从而成为制度摆设，无论是校内师生还是校外人员、组织对大学章程法律意义认识不清，甚至对于是否需要大学章程也持有不同看法。基于此普遍存在的问题，试提出大学章程象征性治理这一概念，从象征性视角考察现行大学章程。

一、象征性治理：一种普遍的治理模式

“治理”一词兴起并流行于上个世纪90年代的西方学术界，尤其是在经济学、政治学和管理学领域。国内对治理的研究愈来愈热，俞可平认为：“治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”[1]根据现有研究，治理的特质在于主体的多中心、方式的多元化，作为一种特殊的治理方式，象征性治理是建立在治理理论基础之上的，因此其处于“治理”的范畴之中、具有“治理”的一般特质。

目前，关于象征性治理的研究较少，对该概念的阐释仍存有较大的理论空间。有学者指出：“象征性治理是次于正式制度所欲实现的秩序的一种治理状态，是与主流意识所描述的理想治理状态存在一定落差的实际治理状态。”[2]24从政府治理角度出发，将象征性治理视为解释官僚体制下政府失灵的一个重要原因。有的研究试用信号理论作为分析工具对象征性治理及其生成机制做出解释，其仍然是在政府治理框架之内[3]。还有学者用象征性治理理论分析城市生态治理问题，认为：“象征性是指地方政府假装合作实际上并未合作。在实际执行中，这种情况包括口头上支持中央政策，或以书面形式表态，但没有按照中央政府的期望做任何事情。”[4]基于对已有研究的考察，笔者以为，象征性治理就是在主客观条件影响下治理与评价主体双方互动而形成的一种趋近于理想治理的方式及状态。其对事务的处理力度较低、成效较差，但因含有初始的治理理念和目标，在一定程度上对增进组织及治理活动的合理性具有积极意义。

第一，象征性治理是治理主体与评价主体双方共同作用的结果。在评估标准引导下，治理主体会为取得良好的评价而向标准看齐，积极通过大量的信息收集与分析以表明其重视治理工作、努力达到既定目标的治理态度和决心，即使信息是不完全的或无效的。出于这样的想法，治理行为会具有一定的象征色彩，实际效果大打折扣，成为“表面功夫”“做样子”，进行一个“形象工程”而已。另外，对于评价主体来说，治理决策本身的实际效果越来越难以评价，只能通过最直观、最浅显的数据、档案条目等作为评判的依据。评价主体认为更多的信息和资料可以表现治理行为与决策的科学性，即使这些信息资料只具有某种象征意义。

第二，象征性治理表示一种趋近于理想的治理方式和状态，因其内含有初始治理理念和终极治理目标。在以上的分析中，象征性治理被视为一种具有消极、负面意义的治理方式，但我们不可忽视象征性治理的积极意义。“如果把象征完全看成是坏的手段是不客观的。虽然在学术和思维领域，象征被视为变化无常的情绪性东西。但是，在行为世界里，象征也能够给人们带来好处，而且有时也是必要的东西。”[2]28如此说的理由在于象征性治理不是漫无目的、不遵循治理规律的行为，而是其本身内含有治理主体对治理对象的合理认识以及做出治理策略的主观意愿和情感且在一般治理规律的指导下，对治理对象进行未触及根本的表层化变革。

作为一种公共治理的方式，象征性治理广泛地存在于公共实务或具有公共性的治理过程中的，其存在的方式具有多重性，存在空间具有广泛性，但由于本身也具有隐蔽性因而很少被人明显地察觉到。首先，象征性治理存在于公共治理过程中，其表现方式不仅为治理行为或手段，也可以是一种治理状态或结果，这些方式隐蔽性较差；其次，隐蔽性较强的象征性治理存在于公共治理价值观中，以治理者头脑中的治理理念和意向为基础，进而通过治理目的作用于治理实践。这一种存在方式，我们可以理解为“当行为的目的可能不会实现或意欲不实现时，行为本身也就不具有实质功效，它只不过是某种观念、诉求的象征性表达。”[5]最后，象征性治理突破公共治理领域而渗透进各种制度层面之中，制度作为一种规范融入了制定者的某种价值倾向，意欲通过引导、教育、号召或强制对制度对象产生影响，因为制度也会用来表达某种象征性的承诺或姿态。

二、大学章程的象征意义：一种难以规避的存在

我国大学章程制定和实施具有“事后性”。依据我国《高等教育法》第二十七条可知，大学章程是大学成立的必备条件之一，没有大学章程是不能申请设立大学的。然而由于历史等因素，改革开放前大学是政府的附属机构，不是法人实体，也没有大学章程。目前大学已被法律赋予了独立法人资格，这就造成现实与历史的矛盾，大学章程与大学法人实体的脱节。《教育部关于实施<中华人民共和国高等教育法>若干问题的意见》中指出：“今后设立高等学校，必须向审批机关提交章程。在《高等教育法》施行前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行。”所以，本应“事”前制定的大学章程，现在要“事”后制定[6]。由于我国大学章程具有严重滞后性，大学组织模式固化、形成一套传统的管理方式，严重的路径依赖使大学不愿或不敢轻易变革既有的运行规则、放弃常用的管理手段。高校视大学章程为次要的可有可无的“候补队员”，它的基本价值仅仅在于记载、承认、肯定既定的学校秩序。

(一)象征性制定：大学章程失真

根据《暂行办法》的相关规定，大学章程制定主要经过讨论起草、审议、核准审批、颁布等环节，每个环节在过程中环环相扣，没有主次之分，共同决定着大学章程的科学性和合法性。但在实际操作中，由于受高校内外部条件等诸多因素的限制，以上步骤的履行着实不尽如人意。

第一，参与主体的不确定性。在科技发达时代的社会中，高校走出“象牙塔”积极投入到社会关系之中，因此大学组织管理包括有关大学章程的制定活动不应忽视来自各方的影响。大学章程的起草首先就应该明确章程制定与讨论主体，“制定主体是行使制定权的主体，无论是大学成立前还是成立后，制定主体应当由各方利益群体的代表组成”[7]。然而根据若干高校章程制定情况来看，大多高校未能组织广泛主体参与大学章程的起草，其主体具有相当的不确定性。在这种治理主体难以确定以及我国高校治理行政化的影响下，出现了“政治权力与行政权力在对学校运行与发展事务进行决策、执行中处于绝对支配地位。政治权力、行政权力主导化首先表现在其对高校教学科研等资源的最终分配权，大小事项的最终决定权。”[8]这样带来的结果便是“章程由一些行政人员起草，并不向各方征求意见，或者征求意见的范围较小，不能体现出学校各利益主体的意愿与诉求”[9]19。某种程度上是由于高校对章程制定工作重视不够，从而不太愿意拨出相应经费召集广大权利义务主体成立章程制定委员会；由于宣传力度不够，广大群体认为大学章程与己无关而缺乏参与兴趣。

第二，核准制度的形式主义。《暂行办法》规定：“地方政府举办的高等学校的章程由省级教育行政部门核准，其中本科以上高等学校的章程核准后，应当报教育部备案；教育部直属高等学校的章程由教育部核准；其他中央部门所属高校的章程，经主管部门同意，报教育部核准。”这表明我国大学章程的效力渊源在于教育部和省级教育行政部门对章程的核准与审批。“任何一部法律或法规的效力等级如何，取决于其制定它的机构和制定的程序，而不是取决于其规定的内容”[9]19。依此法理，大学章程法律效力受到大学章程制定机构和审批机构等级的影响。我国现行法律缺乏对于章程审批的明确规定，高校章程大多是由党代会、教代会等审议通过。教育主管部门由于与高校在信息上存在不对称，也无精力深入各个高校进行调研、进行实质审查，因此对章程审批也只能是进行书面审查、签发备案而已。此外，教育主管部门一般会成立高校章程核准委员会，但从委员会成员的构成来看，委员会无力全面审核大学章程。例如某省高校章程核准委员会共有23人，其中20人为教育厅领导及各处处长，高校原党委书记、校长仅仅3人，而对高校章程有研究的专家学者则无一人、与大学章程息息相关的大学教授亦无一人。在这样的人员结构下，高校章程核准则会徒有形式而无实质的审查，涉及学术与行政事务、高校与政府权力关系等核心内容极易受到歪曲和颠覆，“大学自治”“学术自由”的大学精神很难得到维护和发扬。

第三，大学章程的模糊性。大学章程制定的目的在于实施，实施的前提是理解章程内容和精神，如果章程文字表述模糊不清，重要概念不够清晰准确，人们会对章程理解困难或产生歧义从而使章程执行面临严重阻碍。大学章程作为高校的教育法律，应该符合法律制定的基本要求使内容表述具体明确。“‘表述明确’主要指法律文字表达清晰、准确，尽可能地排除在用词上的‘弹性’或‘可塑性’”[10]118。目前国内现有大学章程普遍存在表达笼统、语义伸缩幅度大、含糊不清、一词多义的问题。如《武汉大学章程》第三十七条规定：“学术委员会委员由各学院(系)和学校直属的科研机构推荐、选举产生，实行任期制”，然而关于任期时间和年限则没有具体说明，可见章程内容表述十分空洞和含糊。此外，有些大学章程普遍使用诸如“按照相关规定”“特殊情况”“其他情形”等模棱两可、指向不明的词句，大大增加了章程的模糊性和空泛性。

第四，章程关键内容缺失。高校按照国家章程制定办法相关规定制定章程，在宏观部分上不会遗漏主要内容，至于不可少的细节安排往往会被忽视或者一笔带过，使得章程关键内容缺失。“现代大学的权力结构中，学术权力和行政权力处于二元并存的状态。学术权力和行政权力的博弈、制衡、协调，是大学组织区别于其他社会组织的一大特点。”[11]学术权力与行政权力二者关系的处理与协调是高校内部治理的关键部分，因而要求在大学章程中有较为明确的规定，但很多高校章程中缺失这一内容。如《华东师范大学章程》第二十八条至三十条寥寥数语，仅仅说明了学术委员会的地位、性质、职责等，其内容仍然是高等教育法的粗略表述，而具体到委员会的组成、人员安排、人数规定等则没有任何阐明。此外，章程缺失申诉制度和争议调解制度等救济措施。“无救济则无权利”意味着：大学章程对大学成员的权利、自由规定得再完备、列举得再全面，如果在这些权利和自由受到侵犯之后，大学成员无法获得有效的来自法律方面救济的话，这些章程中的权利和自由都将成为一纸空文。《东南大学章程》中第二十三条：“学校依法建立听证、申诉等权利保护机制，保障教职工的合法权益”以及第二十八条：“学校建立学生听证、申诉等权利保护机制，保障学生的合法权益”中分别对教职工和学生的合法权益救济渠道作出简要规定，这在目前的章程中也是少见的。法律上，“用于权利保护的完备的救济渠道应包含三种：申诉制度、调解制度和诉讼制度。”[12]因此大学为了保护大学成员的权利，应该健全申诉制度和争议调解制度，在处理相关事务时尽可能由大学自行解决而不由法院干预。

(二)象征性实施：大学章程失效

为什么要制定大学章程？米俊魁认为：“大学章程不仅是大学自主管理、依法治校的法律基础，而且是大学举办者、管理者对大学监督和管理的需要。”[13]由此可见，大学章程不仅是设立高校所必备的法律条件，更是高校运行过程中实践的需要。制定大学章程是高校步入法治的基本要求，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又本应该是制定得良好的法律。”[14]因此，大学章程颁布后不能仅仅停留在纸面上，而是必须运用于高校治理和行为规范等实践活动中，章程应被所有大学成员服从和遵守。然而在实际情况中，“一些大学对章程实施认识不足，即便制定了大学章程，但是却被束之高阁，或者仅有小范围的人知晓……有很大一部分大学仅仅把制定章程当成是大学设置的必要条件，在往后的运行中却远未发挥大学管理的功能，未能使其成为大学学术自由、大学自治的法律保障。”[15]结果大学章程难以“落地”，章程成为高校“装饰性摆设”或评估高校业绩的数据“指标”，存在“失效”的可能。如此，这样的大学章程便是无用的，制定大学章程的有关活动是失败的。

第一，大学章程缺乏普及性。大学章程作为大学的基本法，在社会和学校内部应该得到广泛的普及和认同，这样才能确立大学章程的合法性，从而为其实施创设良好的制度和文化环境。目前虽然有许多大学章程被核准公布，但是大部分大学成员对其知之甚少，由此看来我国大学章程缺乏普遍的成员认同，章程普及性相当低，大学章程实施环境状况较差。究其原因，第一是因为高校对教育部门提出的大学章程建设要求持有误解。有些学校会认为这是一次大学章程建设“运动”，关注点在于如何在规定时间内完成上级交给的“任务”，没有开展广泛动员；有些学校把工作重点放在大学章程文本制定上面而忽视了章程的具体实施。第二是由于大学成员对章程缺乏理解和认识，认为大学章程有无或者科学合理与否与己无关，纵使学校进行相关宣传也不会去积极关注章程制定和实施情况。基于以上两方面原因，大学章程在校内普及情况差、影响度低，使得章程实施缺乏推进动力和群众基础。

第二，大学章程缺失承接性规章制度。在不同国家，宪法作为“母法”，是整个法律体系中“子法”的根据，“子法”为“母法”的实施提供十分具体、明确的、具有可操作性的规章制度。上位法为下位法提供基本方向和原则，下位法是上位法从理论走向实践的“阶梯”。大学章程之于高校犹如宪法之于国家，大学章程的实施可以类比于宪法的实施。大学章程作为高校开展各种事务的根本准则属于上位法概念，只能就大学的基本问题和重大事项做出规定，不可能涉及办学活动的具体问题。基于此，章程之下必须有不同具体规章制度予以承接，对章程涉及的原则性规定进行详细解读并提供可操作化条款项目，针对学校管理工作中具体的、局部的问题做出规定。目前许多大学已有的规章制度难以与新的大学章程相接轨，口径不一难以承接章程“落地”，问题在于大学内部规章制度缺乏统一性、存在内部矛盾，并且有些制度还与新章程相冲突、相抵触。这就致使新的大学章程处于孤立地位，无人问津，原则性条款无法在具体问题和情况下实施。在这方面做得比较好的是《上海外国语大学章程》，其第八十六条规定：“本章程是学校运行的基本规范。本章程生效之后，学校制定的规章制度不得与本章程相抵触。本章程生效之前制定的学校规章制度，与本章程不一致的，应遵照本章程有关内容予以修改或废止。”这样理顺了大学章程与内部规章制度的关系，赋予章程最高的权威与效力。

第三，大学章程缺少实施监督机制。对于大学章程执行和实施的监督问题，《暂行办法》规定：“高等学校应当指定专门机构监督章程的执行情况，依据章程审查学校内部规章制度、规范性文件，受理对违反章程的管理行为、办学活动的举报和投诉。”但是专门监督机构何在？高校如何指定专门监督机构？这些问题不能从现有法律中寻得答案，大学章程内容中也很少涉及大学章程实施监督问题。为解决这一问题，高校会采取两种方法：一种是在学校内部成立相关监督机构，赋予该机构一定的监督权，此举易出现“裁判监督自己”的失效监督；另一种是指定校外机构作为监督人，但由于国内缺少社会性的、较为独立的专门监督机构，大学便会求助于政府组织，这又会产生政府机构干预大学内部事务过多的问题。由此看来，大学对于监督人的选择困难重重，更不用说进行有效而有力的监督活动了。如果制度实施缺乏有效监督，那么制度就会变形；大学章程若没有正当合理的监督提供保障的话，我们谈论大学章程的实施就是“纸上谈兵”。

三、大学章程的象征性及其改进

当前我国大学章程制定工作取得了一定进展和明显成绩，这在我国大学法治事业中是具有积极意义的。但是很多高校管理者没有进一步执行落实章程的计划甚至是想法，认为只要推出大学章程就算是完成近期任务，这是典型的象征性治理的表现。管理者往往认为“有总比没有好得多，至于之后的事情等以后再说”，概括起来就是“聊胜于无”的思维。颁发大学章程仅是为了彰显我国大学制度建设之完备，却不是“为了实施而制定制度”。“有总比没有好”看似合情合理，但对于制度实施来说却是一个“借口”，使无数制度难以逃脱成为“空头支票”的“厄运”。为了扭转大学章程在大学治理过程中的“象征性”，可从以下几个方面着手改进。

(一)通过后续的修改，增强大学章程实用性

发挥大学章程的实用性应是高校制定章程的初始动机和最终目的。大学章程是一种“类法律”，规定大学组织活动方式和基本原则、调节大学内外相关利益主体间关系，本应具有较大实用性。因为，“能具体运行于实践的法律才是有用的法律，而制定有用的法律才是立法的真正目的。”[10]125西方的教育类法律构建更多的是从教育问题入手，以解决问题为出发点和最终目的。“律以致用”是教育法治实用精神的基本要求和主要体现。对照我国大学章程，现在出现的象征性治理迹象是由于我国教育法律缺乏实用主义精神，制定的大学章程不是用于实践只是用于标榜学校体制之完善。推进大学治理能力现代化就是要完善高校内部权力配置机制，因此要合理配置高校政治权力、行政权力、学术权力及师生民主管理权力，突显高校学术权力主导作用、建立权力制约与有效协作的内部权力配置原则[16]。然而大学章程现在偏离原始动机和目的，不能充分运用于解决高校内部出现的诸如行政权力与学术权力、管理者与师生团体、校院系之间的矛盾与冲突，也不能处理学校外部出现的有关于学校举办者与管理者、企业与学校、校友与母校以及其他社会组织与高校之间的复杂问题。“制度如果只体现于口头名称和物理客体中，就是‘死的’，除非所有这些表象在实际的人类行为中被不断地‘唤醒’，才不会丧失主体的实在性。”[17]57为将大学章程从口头语言中、从文本的物理客体中解放出来，必须在实用主义精神指导下于大学治理过程中通过积极使用制度规则处理现实问题来不断“唤醒”大学章程，充分发挥章程的实在性。

(二)进一步健全大学章程程序规则

目前大学章程缺乏程序性，重大事务不知如何实施，为此要健全大学章程程序规则。约翰·罗尔斯在其《正义论》中写道：“如果法无明文规定不为罪的准则，比方说，由于模糊的、不精确的法规而受到侵犯的话，那么我们能够自由地去做的事情就同样是模糊的、不精确的。我们的自由的界限便是不确定的。在这种情况下，人们对行使自由就会产生一种合理的担心，从而导致对自由的限制。”[18]为克服我国大学章程文本的模糊性和不确定性这种情况，需要采用程序规则填补章程字里行间的空白，化模糊为具体。因此，健全大学章程中程序性规则或条款，能够以“看得见的方式”实现大学章程所包含的公平与正义、自由与秩序、自治与他治的结合。大学章程中所涉及的重大事项必须程序化，如大学校长的产生与任命、学术委员会的选举与运行、教职工代表大会与院校管理组织的组成与议事活动、师生权益的保护与救济、大学章程的修改等事务要有明确翔实的程序予以规制。其中关于学术委员会的组成、职权与运行规则在大学章程中应占有重要部分，因为这将直接体现一所大学的学术自治程度。在众多大学章程中，《清华大学章程》与此相关规定令人耳目一新。其第二十七条规定：“学术委员会由学校教授代表组成，成员包括各院系等教学研究机构按教授比例推荐选举的委员、校长直接聘任的委员(不超过委员总人数的十分之一)和职务委员(两名)。校长不担任学术委员会委员。委员实行任期制，任期一般为五年，连续任职一般不超过两届。”

(三)激发大学章程情感意义

大学章程要克服象征性治理之弊，需要调动大学相关利益群体对大学治理的积极性，激发大学章程赋予大学人的情感意义。制度理论认为，制度是一种观念，是制度创生者在组织建设中所体现的理性目标和价值追求。可以说大学章程是大学人价值观念的集中体现，凝聚了大学相关群体大学治理权利与义务并且这种权利义务又伴随着畏惧、内疚感，或者清白无愧、高尚、廉正、坚定等情感意义。大学章程从纸面走向现实，要激发大学人与制度相联系的情感，在积极情感驱动下大学人能够产生对大学章程的强烈认同，理解章程进步意义从而愿意执行相关条款并恪守章程规则；而大学人对消极的情感的厌恶迫使其对照章程调整自己行为和态度，不做出有损于自己或整个组织利益的行为。此外，“制度似乎外在于人的行为而独立存在，但实际上都需要通过个人的互动才能形成并得以维持，然后才能作为一种思维与行动习惯而存在”[17]14。因此，大学章程作为一种大学制度，只有通过大学内外人员或组织进行充分的互动才能发挥应有效用并得到长期维持。行为互动对大学章程的有效实施是非常重要的，因为人的行为选择是与他人行为不断博弈的结果，此行为会根据彼行为进行调节以达到利益的边际效用最大化。以上这些都需要大学管理者加大宣传力度，通过多种方式向预期受众推广和普及大学章程，营造良好的章程实施环境。

(四)建立大学章程监督机制

在大学推行制度建设必须符合大学的根本性质，“如果大学组织类型、组织目标、组织性质、组织环境等没有弄清，大学组织没有发生根本的变化，单纯的制度设计如何可能实现？”[19]大学作为一种区别于政府、企业的特殊组织，亦有其独特的组织性质：高等教育组织内部的无序远甚于有序，人员、机构间联系松散，可以说是一种“有组织的无序状态”。在这种形式下，大学组织中没有一个强有力集权式的机构，因此作为大学制度重要组成部分的大学章程及下位规章制度在实施过程中不如法律具有强制性。“一个稳定的规则系统，不管它是正式的还是非正式的，如果得到了监督和奖惩权利的支持……那么就是一种流行的、起支配作用的制度。”[17]63为此，大学章程的效力要得到充分发挥，必须建立配套的监督机构和严格的监督机制。“美国地方高校的最高决策机构是董事会或理事会，其成员来自广泛的社会阶层，从学生到教员，从校内到校外，几乎包含了各方利益的代表。”[20]从美国高校董事会成员组成来看，董事会既是最高决策机构又可以被视为高校内部的最高监督机构，结合大学治理来说，导致力量平衡的关键包括三个核心问题：“一是平衡大学与政府、市场、社会的利益关系，二是平衡学术与政治、经济、法律的价值关系，三是平衡大学内部各种力量(特别是行政系统与学术系统)的权力关系。”[21]为此，大学章程监督机构的主体应该包括政府部门(教育行政部门)、大学相关企业(校企合作组织)以及相关社会人员(校友、捐赠者、社会团体等)，这是章程监督的外部主体构成；从内部监督出发，监督主体不仅要由学校行政人员组成，更要包括以学术委员会为主导的、以教职工代表大会与学生自治组织为基础的学术系统。制定严格的大学章程监督机制，重在督查行政权力与学术权力是否平衡、经济因素是否歪曲学术行为、章程制定与实施是否合法等问题，旨在保护大学自治与学术自由这些“学术界的要塞”不被人为侵蚀。

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(责任编辑李世萍)

*收稿日期2015-09-07

作者简介郭书剑(1991-)男，山西晋中人，硕士研究生，主要从事高等教育基本理论研究.

中图分类号G640

文献标识码A

Symbolism and Improvement of University Charter—Based on the Perspective of Symbolic Governance

GUO Shu-jian，WANG Jian-hua

(School of Educational Science，Nanjing Normal University，Nanjing，210097，China)

Abstract：Symbolic governance issues exist in the formulation and implementation of university charter in China，which contributes to the symbolism and ineffectiveness of university charter.So the source of university charter becomes "fuzzy" and the result becomes "invalid".The reasons for this problem are the hysteresis of our country university charter and inevitable limitation of the system.Confronting the symbolic governance issues，we should strengthen the university charter practicality，improve university statutes' rules of procedure，stimulate the emotional significance of charter and establish the supervision mechanism of university charter so as to restore the true value of university charter and makes it come into effect.

Keywords：university charter；symbolic governance；charter formulation；charter implementation