推进依法治校 依章管理大学

施建军

摘 要：依法治校是贯彻党的十八大精神，推进依法治国基本方略的必然要求。高校在明确依法治校的本质、目标与基本原则的基础之上，要建章立制，构建现代大学制度，科学立法。大学章程是立校、治校、管理学校的总制度体系，是引领学校发展的方向，是大学的根本法，是大学的基本制度。通过“贸大章程”制定过程的介绍，了解学校大学章程的目标与特色，并明晰对“党委领导下的校长负责制”“行政权力和学术权力的关系”“凸显民主管理、完善民主管理和决策的制度体系”三种关系的规范准则。

关键词：依法治校；大学章程；现代大学制度；三种关系

依法治校的本质、目标与基本原则

依法治校、依章管理大学的指导思想，是贯彻党的十八届四中全会的精神，走中国特色社会主义道路，坚持社会主义办学方向，建立一个符合中国特色的依法治校体系。从当前情况来看，依法治校可谓意义重大，应全面加强学校各类人员的法律意识，提升他们的法律素质；从依法治校的要求看，现实中的大学也往往存在立法不足、缺乏章程、有法不依、执法不严等现象。在学校的各项活动中，也都显现出缺少制度管理、法治理念不强等问题。现代化的大学同样需要维护法律的权威，以提升学校的运营效率，维护校园的公平与正义，维护大学的安全稳定。一个大学的章程就是大学的宪法，我们要维护学校的公平与正义，要维护教职工和学生的权利，要维护学校的安全和稳定，就要遵守大学的章程。

依法治校的总体目标，就是全面落实依法治国的基本方略，构建现代大学制度，完善大学章程，加强大学的法治管理，强化大学的法制保障，科学立法。大学的建章立制就是科学立法，有些人对立法的科学性不以为然，这就导致有些规章制度无法执行，人们往往会按照“我例外”的原则行事。因此，我们要先考虑所立的规章制度是不是良法，是否符合现代大学制度规定，是否符合建立高水平大学的要求，是否大多数人都愿意去遵守。建立了良法以后，我们还要保证严格执法、公正司法。法律的生命力在于实施，法律的有效实施是依法治校的重要保障之一。以对外经济贸易大学为例，只有在科学立法的基础上，加上公正司法，才能最终实现全民守法，达成建设法治贸大首善之校的目标。

依法治校的基本原则，就是坚持党的领导、坚持广大教职工和学生的主体地位、坚持在法律面前人人平等，这也是依法治校的重要原则。首先要强调法律面前人人平等，但同时我们还要坚持依法治校和以德治校相结合，这也是党的十八届四中全会提出来的重要理念和指导思想。我们在积极推进依法治校的同时，也要兼顾以德治校，德和法是两个层面上的概念，不犯法不一定意味着符合社会道德，两者之间有一定的空间；我们在规范法治纪律的同时，也要考虑到让应有的道德因素参与进来，在此前提下，以法治思维来探索创新、真抓实干，促进学校的科学发展。有些问题还可能涉及到时间的迁移性、执行过程的科学性，要注意坚持两者结合，做到宽严适度，逐步过渡到严格的管理，实现依法治校的目标。依法治校，还包括法定职责必须为，法无授权不可为。换句话来说，法律和制度规定的职责你必须履行，否则你就是失职。这一条是公务员行事的规则，在现代大学法治管理中同样适用。对于在岗位上的管理者来说，必须按照规章制度办事，但除了制度内的行为，不能乱作为。任何人不能把权利任意放大，在实际工作中，有许多事情办不成，正是因为一些人把自己手中的管理权力无限放大，职责内的事情却毫无根据地不作为。然而，许多权力的放大，实际上是为了寻租。有些人将服务岗位变成了管理岗位，把管理岗位变成控制岗位，认为自己可以从中捞到好处。因此，法无授权不可为，实际上是对于管理者的一个限制，是从严治政的具体措施。

大学章程是现代大学制度的重要载体

现代大学制度是受现代企业制度的影响而产生。建立和完善现代大学制度，既是国家现代化教育规划部署的要求，也是高等教育深化教育体制创新的需要。构建现代大学制度，最迫切需要的就是体制机制创新。例如：之前对外经济贸易大学的学术委员会建立不规范，以行政指令为主，没有发挥教授的学术主导作用，对学术权力的规定也不完善。在制订大学章程的过程中，学校比较注重学位委员会与学术委员会的关系、学术委员会与教授委员会的关系、学术委员会与人才培养委员会的关系。这些委员会如何张扬学术权力，如何真正发挥出学术自由和学术管理的力量，这是如何提升学校发展内涵的问题。现代大学制度的本质是一种法律关系，法律主体就是教职员工和学生，用法律条文的行使给予保障，这是章程的基本内容。

依法治校，特别强调以章程来规范教职员工、学生的思维和学校的管理。管理要有章法，工作要有规矩，党员领导干部需要有法治思维。领导干部要具有的法治思维，这也是我们建立现代大学制度所必须要思考的一个问题。法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念来认识事物、判断是非、解决问题的思维方式，即我们头脑中是否存在法的观念、政策的边界、制度的边界。法治思维是一种规则思维、程序思维，强调法律的底线不能逾越，法律的红线不能碰触。凡事要在规定的程序与法律的权限内运行，提高高校党员干部的法治思维是推进大学治理体系和治理能力现代化的需要。如何提高高校各级管理干部的法治思维，既是推进大学治理体系和治理能力现代化的需要，更是推进依法治校的根本要求。中层干部，尤其是党员领导干部更要有法律意识。虽然不是搞法律的，但是大学各级管理者的规则意识、程序意识就是法治思维。一个有效的大学管理者，其法治思维必定无处不在；一个高效的现代组织，其规则制度和章程约束也必定样样具备。党员领导干部要按照规矩、规则办事，不要认为有权就可以搞定一切，这是破坏规则的非法治思维。高校管理者都要切记：千万不要以为权大于法！这就是法治思维概念所在。党员干部的先进性决定了建章立制中的示范带头作用，高校各级管理者不能把规章制度不当回事，领导干部要带头遵纪守法。事实表明：一所大学领导的法治思维如何，可以在一定程度上，反映这所大学领导力是否强、执行力是否好。

大学章程是立校、治校、管理学校的总制度体系，是引领学校发展方向的根本法、基本制度。大学章程本质上是大学四种权力的相互支持、制衡和约束，一个现代化的大学必须有一部科学的章程，作为现代化的管理手段和制度规范，规范大学各类人员的行为标准。一般来说，大学的章程制度体现为政党权力、行政权力、学术权力、民主权力的制衡和规范。有人说，大学是世界上最难管理、最复杂的组织机构，由于四种权力交错在一起。管理出现问题就会导致权力碰撞、权力失位和错位。政党权力错位就会影响行政权力，干扰学术权力；行政权力错位就会干涉学术权力和民主权力，影响大学学术权力的有效发挥；学术权力错位影响党的领导，方针政策的贯彻，导致组织涣散，民主权力过分扩大，会影响行政权力的效率，增大运行成本。高校对于各种权力都要有有限而合理的分工，大学章程就是对四种权力的有效运用。但同时，高校应该做一个合理规范的权力范围制约，以保证其自由科学的运用。因此，大学章程本质上是对其四种权力的规范约束，既要张扬各个权力，又要规划好各个权力的范围。

大学的科学发展需要构建一个和谐校园。大学章程还可以整合大学内部的各种利益关系，构建一个真正和谐的大学校园。在自由和民主的本质要求下，每个人在自己有限的权力范畴内，大学要为每一个组织成员提供自由和充分发展的空间，否则组织内部就会产生冲突。从这一意义上讲，大学章程的建立能够化解高校内的各种矛盾，凝聚最广大群众的力量，努力开拓学校科学发展的新局面。

学校章程的制定与特色

对外经济贸易大学的大学章程制定历经两年多的时间，全校各级领导、各部门管理人员以及教职员工和学生代表参与其中，通过几上几下的反复酝酿和讨论，经过学校党委常委会、教代会、工会以及党委全委会议决策通过，经教育部部委会议讨论批准，最终正式颁布实施。这是学校在法治建设道路上，迈出的全新征程，在六十四年的办学历史上是一件大事，是广大教职工在依法办学上的又一件喜事。

对外经济贸易大学章程的制定过程，应该是一个认识贸大、分析贸大、了解贸大的过程，是一个集思广益、凝聚智慧的过程，也是学校交流学习的过程。学校章程现在的核准稿共十章，包括总则、重要职能、管理体制与重要机构、教学科研管理服务机构、教职员工、学生的权利义务、学校与社会、资产经费、后勤保障、学校标志等，共七十四条。学校章程的制定充分借鉴了国内外大学，特别是同类大学章程的有益成分，注重加强学校的制度建设。

其中，所谓的办学特色，就是回答办什么样的大学和怎么办大学这两个基本问题。学校积极探索开放型大学的办学之路，提出以科学发展为统领，推进学校内涵发展、特色发展和现代化发展的办学理念。这次特别把国际化作为学校的办学特色，是学校通过办学历史和经验总结出来的，这也是此次章程的特色之处。

学校章程对“三种关系”的确立与规范

学校的章程确立了三种关系。其确立的第一个关系是党委领导下的校长负责制。这是国家高校的一个不可动摇的基本原则，但如何落实好、实施好，这确实是学校面临的难题之一。学校需要党委的集体领导，校长的行政领导，这两点很关键。前者，即党委的领导是集体决策制；后者，即校长负责是法人负责制。重大问题要放在常委会上决策，包括体制、机构设立、中层干部任免、50万元以上重大资金、学校重大事项等都需要集体决策，这些决策更多为方向性、全局性、战略性。而在科学、民主的决策机制上，要加强校长的行政指挥能力。党委领导下的校长负责制，本身就是一个创造性探索，能够有效地保证学校党政一体，在推进学校科学发展的路上，有分工、有合作、有沟通，体现民主集中制的管理原则。

大学章程确立的第二个关系是行政权力和学术权力的关系。学术权力和行政权力要相对分离、相互配合，学术权力在高校学术治理中具有至高无上的地位和作用，大学要张扬学术权力、加强学术自由。实行教授治学，这是现代大学制度的一个根本特征。

大学章程确立的第三个关系是凸显民主管理、完善民主管理和决策的制度体系。民主管理是现代大学的核心内容之一，建立健全教职工代表大会、学生代表大会、校友会代表大会等多项制度体系，充分保障利益相关者的知情权和参与权，强化民主管理、民主监督，加强组织合力，通过工会组织活动来加强全体教职工的凝聚力。另外，学校要加强信息公开，信息公开可以保证决策的民主和依法治校的执行力。凡涉及到学校改革发展的重大问题、学校建设的重点问题以及教职工切身利益的都要在一定范围内予以公开，增加工作的透明度，这也是依法治校的重要内容。依法治校，就是要坚持公开、公平、公正。当前，高校信息向社会公开的内容越来越多，学校办学完全是公开透明的民主管理。完善教职工代表大会，完善民主党派的协商机制，健全民主决策，健全学术民主制度、校情民意的沟通制度，校务公开制度、学校重大事项的听证制度、民主的监督制度、维权制度等都需要落到实处。

学校章程的颁布与实施，是推进学校科学化管理、依法治校的一件大好事，希望学校各级单位和学院掀起学习、宣传和落实章程的行动，把大学章程印在脑海里、落实在行动上。

（作者系对外经济贸易大学校长）

[责任编辑：卜 珺]