村务监督委员会的监督功能及其完善措施

马新民（安徽审计职业学院思政部，安徽合肥230601）

村务监督委员会的监督功能及其完善措施

马新民
（安徽审计职业学院思政部，安徽合肥230601）

村务监督委员会是由原来的村级财务监督小组或者村民理财小组发展起来的，由原先侧重于对村级财务的监督进而上升到对村级公共事务的全面监督。村务监督委员会通常在乡镇党委、政府、纪委的指导和村党组织的领导下，行使监督工作职能，对村民（代表）会议负责并报告工作。村务监督委员会的建立，有利于丰富村级公共事务监督体系，激发村民民主监督的意识，吸纳村庄精英参与民主监督。历史传统和现实状况等诸多因素制约着村务监督委员会功能的正常发挥，因此需要从健全村务监督制度、积极引导村民参与民主监督实践和提高村务监督人员监督能力等方面予以完善。

村务监督委员会；监督制度；民主监督；村庄精英；完善措施

近年来随着村民自治制度的深入推行和村民民主权利意识的增强，村民对村务公开和财产公开的呼声不断高涨，对村级公共事务加强监督也提上议事日程，各地也在不断探索对村务和财务监督的有效形式。2010年10月28日，全国人大常委会第17次会议表决通过修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》，根据其第三十二条：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议”，这是新修订的《村民委员会组织法》新增的一项重要制度，也是从中央立法层面对村务监督委员会的法律地位进行正式确认。村务监督委员会通常在乡镇党委、政府、纪委的指导和村党组织的领导下，对村民委员会和其他村级公共事务行使监督工作职能，对村民（代表）会议负责并报告工作，其组成人员一般在3～9人之间不等，具体根据村庄的大小，村民的多寡等因素来设定，少的为3～5人，中等为5～7人，多的为7～9人。村务监督委员会下设主任一人，一般由村党组织成员或者党员担任，委员一般为2～8人。村务监督委员会是由原来的村级财务监督小组或者村民理财小组发展起来的，由原先侧重于对村级财务的监督进而上升到对村级公共事务的全面监督。村民（代表）会议、村民委员会、村务监督委员会分别代表了“权利机构、执行机构、监督机构”，标志着村庄形成了组织相对完备、分工相对明确、监督相对健全的体制。毫无疑问，上级党委和政府以及同级村党组织对村务监督委员会的影响同样不可忽视。

一、村务监督委员会的监督功能

据悉，自从2004年浙江省武义县后陈村建立全国首个村务监督委员会以来，特别是“新修订的村民委员会组织法实施4年多来，各地普遍按照法律要求建立了“村务监督委员会”机构。目前，在全国许多省份，村监委会的建设正在全面铺开。在广东、河北等地，覆盖面达90%以上，浙江、吉林等地实现了全覆盖，使得村级组织从传统的“村两委”变成了“村三委”，取得了不同程度的实施效果”[1]21-22。村务监督委员会的功能不仅局限在民主理财和村务监督上，而且在民主参与、基层治理、矛盾化解、社会和谐等方面也发挥了非常重要的作用，本文仅就其监督职能做专门探讨。

（一）有利于丰富村级公共事务监督体系

原先村民委员会下设村级财务监督小组或者称为民主理财小组，主要履行的是公共财务管理与监督的职能，但其权力受制于村民委员会，人员的安排也与村民委员会有着较大的重合，这就导致自己监督自己的后果，造成监督力度弱、效能低，对于村级公共权力很难起到一个实质的制约作用。诚如有的媒体所反映的原来监督形式呈现滞后性，同体性，有限性等等，而村务监督委员会的监督改变了这种状况，它实现了全程的监督。结合了事前、事中、事后三种监督方式，更全面，更及时，更有效[2]。村务监督委员会的设立，在村民自治的体系中构建了一种新的具备分权制衡特色的结构。即在村级形成了村民代表会议、村民委员会、村务监督委员会三个同时存在，相互制约的机构，并且分别代表了权力机构、执行机构，监督机构。村务监督委员会独立于村民委员会，并且通过选举机制与村民（代表）会议建立了委托代理关系，这就使其不同于原先的理财小组，也使它的监督职能能够得到更加充分的发挥。从权力运用的层面来讲，村务监督委员会的成立，使得村级权力结构发生了突破性的变革。原来的执行机构与监管机构杂糅的现象有了明显改观，不再监管合一，而是严格的施行两者的分离，实现了从逆向监督向平行监督的转变，这种监督体制的创新将有利于消除村务监督委员会成员的思想压力，让他们能够摆脱村民委员会不必要的牵制和干扰，较好地解决无法监督、不愿监督、不敢监督、监督不力等的问题，其最明显的功能就在于在制度上更加完善，约束了村干部的权力，较好地防止了村干部贪污腐败，以权谋私等的不良现象的发生，进而推进农村基层党风廉政建设。

（二）有利于激发村民民主监督的意识

随着国家对农村经济的提携，工业对于农业的反哺以及各项惠农政策的出台，特别是农业税的取消，农村的整体发展态势已与以往大不相同，而后来出现的土地流转、征地拆迁、惠农资金发放、村级资产资源处置等衍生出来的村集体资产的管理以及其他村级公共事务，迫切需要一个规范化的机构保障有序跟踪管理，实现村集体的收益，维护村民的切身利益。村务监督委员会的创设，或者其他形式的村务监督机构的设立，让村民原本存在的合理诉求渠道更加畅通，也为村民更好地参与民主监督提供了一个可行的渠道。这样一个渠道的存在反过来激发村民民主参与的意识，让他们向关心私人物品那样更加关注村级公共集体事务。民主的氛围就在这样的互动中渲染，民主的脚步也将在村民的有效参与中向前迈进。民主的螺陀能否在旋转中抓住那个相对稳定的旋律，除了政策的宣传指引，除了学者的关注呐喊，基层的实践仿佛更有说服力，基层的呼声或者回声也愈加得掷地有声。村务监督委员会的创设并能成功推广，就将民主监督的精神带到了村民身边，在村民参与监督时会那样真切地发现，原来民主政治可以离我们很近，原来政治不是领导们的专属话题。

（三）有利于吸纳村庄精英参与民主监督

村务监督需要熟悉具备一定的专业知识、技术和能力，而普通村民由于受到参与意识、能力、精力等因素限制，并非都能胜任，因此村级公共事务不仅需要广大村民的广泛参与，也需要吸纳更多的村庄精英参与。在村级公共事务治理中，既需要充分竞争性的民主，也需要有效合作性的民主。在村务监督委员制度下，竞争性的民主指的是在选举其候选人时农村精英人物之间的竞争，这种竞争的存在有利于吸纳更为优秀的人加入到农村公共事务治理的团队，成为农村治理精英。合作性的民主指的是被选举出来的精英与村民群众之间的合作以及精英之间的合作，村民选举出足以代表其自身利益的精英人士，代表自己行使民主监督和基层治理的权力，这是合作之一；精英人士接受委托，行使民主监督权，监督职能范围之内的村级公共事务，并且及时反馈给委托人，这是合作之二；精英人士密切联系群众，听取群众意见与建议，将需求或者意见、建议传达到两委，实现两者之间的沟通与对话，这是合作之三。如此，村级的权力、职务与责任得到了良好的接洽，民主监督的效果更加突显，整个治理体系更加民主化、程序化、高效化、精细化。

二、当前村务监督委员会的功能缺陷

（一）村务监督制度和方式不健全

当前村务监督委员会制度建立时间还不长，制度还不成熟，部分村庄甚至流于形式，或者说由于种种原因导致的信息不对称，民众不知道有这样一个机构，尤其是近来，随着各地村庄合并，行政村的管辖范围更为广阔，村级公共产品和服务供给能力受到限制，导致很多合并村农民对新的村务监督委员会制度缺乏正确、全面的认知。有的村务监督委员机构虽然也成立了，也开始运作，然而要真的细察起来，问题还是很容易暴露。譬如它的职能扩大了，但是究竟有多大，哪些是要管的，哪些是不属于监督范围的，这都还没有明确的职能分工、监督职责和权力监督清单。正因为如此，村务监督委员会在全国的建设依旧是略显薄弱的，对于职能的明确还不清晰，至少还没有形成一个统一的具有普适意义的规章制度和实施细则，而这也导致了在具体村庄监督操作过程中暴露出随意性、缺乏规范性等问题[3]47。此外，中国的村庄是一个典型的熟人社会或半熟人社会，在农村民主进程加快的背景下，依然难以摆脱传统因素的影响，宗族关系链、人际圈等势必会影响村务监督委员会监督的实际效果。

（二）村民民主监督意识比较薄弱

从整体上而言，我国民主监督的意识已有了较快的提升，在农村群众的民主管理和民主监督意识尽管也有所改进，但是仍然相对较弱，监督意识不够清晰与明确，急需依赖党委和政府的政策引领，也需要带头人的示范帮助。再者，村务监督委员会成员的专业性尚待提高，他们大部分都对监督程序知之较少，监督能力有限，尤其是对于村务监督委员会这样一个新鲜事物，更需要指导和培训，而现实状况恰恰是缺乏相应的培训，即使有所培训，培训的力度和效果仍是不够的。村务监督委员会毕竟是一个新鲜的机构，具体的操作还需要长期的摸索，过程的规范性还有待加强。另外，对村民监督委员会成员的务工补贴和物质报酬有限，这在一定上也限制了村民参选的热情，抑制了村民参与监督的积极性。

（三）村庄精英参与监督的局限较为明显

当前随着农村经济社会的转型，农村外出务工人员逐渐增多、农村空巢化家庭和空心村进一步呈现、基层政权和村级组织财力比较窘迫、村干部的福利待遇难以在短时间内得到较快的提高，农村对青壮年社会精英的吸引力有限，因此村务监督委员会能够吸纳更高层次的社会精英也非常有限，这些精英多为农村老党员、老干部、老模范、老教师、老军人、老族长等人员，他们最多只能算是留守下来的相对精英。由于可选人员和愿干人员有限，人员素质和能力有限，这在一定程度上从内部消弱了村务监督的效果。现阶段虽然精英政治有其存在的必然性，但其局限性也不得不提。在村务监督甚至把范围扩大到整个村民自治领域，基本上都是村庄精英把持村庄政治，村务基本上由他们来支配，民众多为配合的被主导型角色，不能排除这部分精英彼此包庇，操作权柄，损害村民的整体利益，这也不利于民主的扩大化。

三、村务监督委员会的功能完善措施

（一）进一步建立健全村务监督制度

2013年初的“中央一号文件”继续提出要“充分发挥村务监督委员会作用，逐步建立责权明晰、衔接配套、运转有效的村级民主监督机制”[4]。十八届三中全会进一步指出要：“建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”[5]20。2016年初的“中央一号文件”进一步提出要“建立健全务实管用的村务监督委员会或其他形式的村务监督机构”[6]。民主监督作为村务监督委员会的最重要功能，其监督机制是否完善，直接关系到基层民主建设是否到位，关系到基层民主是否健康发展的问题。因此，我们必须明确民主监督的目标，将村务监督委员会这样一个具有创设性的机制着重研究，认真完善，打通基层民主监督的通道，让权力在阳光下运行，让村民群众享受民主的果实。首先是对村务管理组织制度的完善，明确规定村民代表会议、村委会、村务监督委员会的性质、产生及其职能。尤其强调村务监督委员会作为财务监督组织的性质、产生与职能。其次，出台规范性的文件，明确村务监督人员的权力、义务、职能、责任。最后，出台辅助性制度规范，譬如浙江省武义县后陈村建立了救济制度，“当村务监督委员会的监督功能无法正常运作时，有权向街道或乡镇有关部门申请救济。救济的功能在于当村庄内部运作受到阻碍时，可以借助外部的力量保障制度的功效。如此，各项村级管理制度连接成一个制度体系，通过功能互补，有利于保证整个制度的良好运作，有效地实现制度对权力的规制功能。”[7]66

（二）积极引导村民参与民主监督实践

民主的成长需要付出一定的时间和成本，村民民主监督的意识和能力不是一朝一夕形成的，需要在社会实践中逐渐学习监督的知识和技能，需要党委和政府的积极引导，需要村“三委”的积极支持。村民积极参与民主监督的实践，表现为四个积极：积极参与竞争选举与被选举，积极地关注村务监督委员会实施的过程，积极地反映村里紧急的需求，提出善意的意见或者建议；积极地反馈村务监督委员会成员的工作表现，促进民主监督的完善。为了解决或者缓解村务监督专业化与村民参与民主化之间的矛盾，真正发挥村务监督委员会的功能，还需要进一步疏通村庄精英与普通村民沟通的渠道，用民主的流通性来弥补一定时间内必然存在的村庄精英支配的局限性。

（三）努力提高村务监督人员监督能力

面对村务监督委员会这样的新事物，在农村多半的干部或者群众所具备的知识与能力，与机构的职能所需的能力匹配度还是不够的。村务监督人员需要知道监督的权力、义务、职能、责任，更需要知道通过一定的程序来实现这些权力、义务、职能、责任等。如果只有书面的材料，看的只是精炼的规则，那是远远不够的。每一个新事物都有一个熟悉、接纳到掌握的过程，在农村更应把这个过程放慢放缓，让干部或者群众尽可能多地去吸收其中的真意，领会村务监督是怎么一回事。这需要走三步：首先，“严进”，即把好进入村务监督委员会的关。科学选举，结合推荐、竞选的方式选择思想素质好，公道正派，有一定议事能力，有一定威信的人。还有在后期要注意监督人员并非越多越好，要注重精干高效，防止成员过多，增加集体负担。其次，“培训”，即对进场的人员进行较为周全的培训。培训的形式也有讲究，如知识培训，将民主监督方面的理论知识加以灌输教育；操作培训，将可能遇到的监督场景，做示范讲演；实践培训，可以带新成立的村务监督委员会成员到较为典型的村庄学习经验，广做交流，共同进步。最后，“反馈”，即监督人员本身是代表村民群众集中行使民主监督权，其本质仍是为民服务，受民监督。因此他们的工作表现应当受村民群众的监督，要定期接受群众的反馈，作为评判监督人员监督效能的因素之一。

总之，既要注意到村务监督委员会在民主监督方面的积极作用，又要看到它在实际运行中存在的诸多不足，从而不断健全完善村务监督机制。随着中国基层群众自治制度的进一步健全，相信能够将村务监督委员会的监督功能将得到更好地发挥。

[1]谢云挺，白明山.四问村务监督委员会[J].瞭望新闻周刊，2015（6）.

[2]卓小畴.建立村监委有利于对村级事务实行事前事中事后全程监督[N].清远日报，2014-09-23.

[3]肖爱生.当前我国农村民主监督中存在的问题与对策[J].北京农业职业学院学报，2009（6）．

[4]中共中央，国务院.关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见[R].http://www.gov.cn/jrzg/2013-01/ 31/content_2324293.htm，2013-01-31.

[5]本书编写组.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：学习出版社、党建读物出版社，2013.

[6]中共中央、国务院.关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见http://news.xinhuanet.com/ fortune/2016-01/27/c_1117916568_6.htm，2016-01-27.

[7]卢福营，江玲雅．村级民主监督制度创新的动力与成效-基于后陈村村务监督委员会制度的调查和分析[J]．浙江社会科学，2010（2）．

Supervision Functions of Village Affairs Supervision Committee and Its Perfecting Measures

MA Xin-min
（Department of Teaching and Research of Political Theory Course,Anhui Audit College,Hefei Anhui 230601,China）

Village affairs supervision committee develops from the original village-level financial supervision team or villagers financial managing group.Village affairs supervision committee exercises the supervision functions,and it is responsible for village (representative) meetings and report its work usually under the guidance of township party committee,town government,town discipline inspection commission and the leadership of village party organizations.The establishment of the village committee is helpful to enrich the village public affairs supervision system,arouse the consciousness of the villagers' democratic supervision and let the village elite participate in democratic supervision.Though the historical tradition,realistic condition and many other factors restrict the function of village committee,we should improve the village supervision system,actively guide the villagers to participate in the democratic supervision practice and promote the supervision ability of village affairs personnel in order to perfect the supervision function of village affairs supervision committee.

Village affairs supervision committee; supervision system; democratic supervision; village elite ;perfecting measures

C93

A

1674-8891（2015）06-0053-04

2015-11-15

安徽省高校省级人文社会科学研究重点项目“村民理事会与安徽农村基层治理民主协商机制研究”（SK2015A243），安徽省高校省级质量工程省级精品资源共享课程“毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论”（2015gxk140）、安徽省高校省级质量工程教研重点项目“高校法学教师服务社会路径分析”（2015jyxm639）的阶段性成果。

马新民（1974—），男，安徽桐城人，安徽审计职业学院思政部副教授，二级心理咨询师，从事政治学和思想政治教育等研究。

谢雪莲