多举措提升村务监督的有效性

孙肖远

村务监督是乡村治理的关键环节，也是规范农村基层干部廉政建设工作的“防火墙”。自浙江省金华市武义县后陈村在全国首创“村务监督委员会”后，这项以村务监督为核心的乡村治理机制在全国迅速推广并不断深化完善。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，这对加强和改进村务监督具有重要指导作用。在全面推进乡村振兴的背景下，我们应积极发挥村务监督委员会的作用，创新村务监督的实践路径，着力增强村务监督的权威性、协同性和实效性，以有效的村务监督为村民当家作主提供有力保障。

当前，农村基层事务的复杂性与村务监督委员会权限的有限性之间的矛盾，在一定程度上弱化了村务监督的有效性。具体体现在以下两方面。

民主监督功能有待充分发挥出来。村务监督委员会作为一个群众自治性监督组织，是村民对村务进行民主监督的重要载体。由于在制度设计上存在一定局限性，其民主监督功能还没有充分发挥出来。从监督主体的监督意识看，部分村民对有无村务监督组织持“无所谓”的态度，缺乏监督的主动性和积极性;从监督主体的监督能力看，监督组织成员对相关政策和法律法规掌握不足，缺乏必要的监督专业知识;从乡村的社会传统和性质看，乡村是一个“熟人社会”，监督组织成员存在“怕得罪人”的心理障碍，在一定程度上影响到村务监督的有效运转。

村务监督的对象和事项有待全覆盖。村务监督委员会制度是村民自治制度的一项创新，村务监督委员会是村民代表选举和授权的村民自治组织，其功能和作用无法逾越村民自治范围，其权限主要是实施村务自我监督。受村民自治制度的约束，对于部分农村基层事务特别是下延到村的行政事务，村务监督委员会缺乏足够的监督权力，难以做到村务监督的对象和事项全覆盖。同时，村务监督委员会的监督内容主要针对村干部村务管理的违法违规行为，而无法制约村务管理中出现的一些合法不合情的现象。

村务监督是村民自治的一项重要制度安排。提升村务监督的有效性，应以“发展全过程人民民主”为指导，以改善民生和促进共同富裕为目标，以完善党的领导、健全基层民主为路径，做到“三个全”，即监督主体要“全”，让更多的人积极参与监督，体现民主监督的广泛性;监督内容要“全”，涉及村务的方方面面，做到监督事项全覆盖;监督过程要“全”，向村务决策、村务管理延伸，使民主参与具有持续性。

将党纪监督嵌入村务监督，增强村务监督的权威性。将党纪监督嵌入村务监督之中，以党内监督带动村务民主监督，能有效增强村务监督的权威性。首先，在村级党组织内配备纪检委员，专职履行党纪监督。纪检委员受所在村党组织和镇街纪委双重领导，对村“两委”及其班子成员和普通党员依规监督。制定村级纪检委员入户走访、工作例会、学习培训和工作评价等制度，规定纪检委员定期走访党员、群众，收集党风廉政建设的问题线索和民意诉求，及时将了解到的情况报告村党组织和镇街纪委，并协助处理相关问题。其次，建立村务大监督格局，推动监督更全面。明确把村务决策、村务公开、村级财务、耕地保护和土地流转、工程建设、惠农政策落实、集体“三资”管理等事项纳入村务监督委员会监督范围，采取集中议事、专题例会、跟进工程建设等监督方式，及时把监督成果向村党组织、镇街纪委或相关部门报告，推动村务监督委员会实体化、规范化运行。加强镇街纪委对村务监督的指导和协调，以党内监督和民主监督双轮驱动村务监督有效运行，完善以党内监督为主导、村务监督委员会监督为基础、村民监督为主体的村务监督机制。

完善村务监督体系，增强村务监督的协同性。随着社会治理重心向农村基层下移，村级事务日趋繁重，村务监督日趋复杂，需要加快构建党组织领导的多元化法治化的村务监督体系，把党的领导贯穿村务监督全过程，建设人人有责、人人尽责、人人享有的乡村治理共同体。加强村党组织对村务监督的领导。严把村务监督委员会主任和成员人选，引导村党组织成员按照法定程序进入村务监督委员会。村党组织要积极支持村务监督委员会依法行权、履职尽责，做到领导而不包办、支持而不越位、指导而不干涉;村务监督委员会既要向村民会议或村民代表会议负责并报告工作，又要向村党组织和全体党员定期报告工作，不断提高村务监督法治化水平。挖掘新乡贤的补位作用。组建由老党员、老教师、老干部、老军人、老模范等“五老”参加的村务监督议事会，在协助解决征地拆迁、政策落实、集体“三资”管理等重点领域的治理难题中，发挥参谋助手、桥梁纽带、宣传解释、民主评议等带动作用，使公序良俗在村务监督中起到规范约束功能。构建多元化的村务监督社会参与机制。村务监督涉及领域越来越广，专业化程度越来越高，需要扩大参与主体，引导新闻媒体、公益组织、社会团体、职业律师等专业化社会力量助力村务监督，为提高村务监督效能提供外部支撑。

提高村务监督能力，增强村务监督的实效性。村务监督委员会和村纪检委员作为农村基层一线监督的“头部力量”，应以强化基层公权力监督、惠农强农政策落实为着力点，加强监督互补、信息互联、成果互通，打造村务监督全链条闭环，推动清廉村居建设。制定村务监督事项清单，以清单化履职提升监督实效。对村务监督委员会和村纪检委员监督事项逐一细化，明确监督重点和监督流程，压紧压实镇街纪委监督职责。镇街纪委对村务监督中发现的问题进行研判核查，对群众反映集中的问题开展专项检查并进行整改，堵塞制度漏洞。探索协商式监督方式，提升乡村治理能力。构建村民议事会、听证会等协商监督机制，及时获取群众需求，提供精准化服务，让村民享有相对规范的协商参与平台，使村务监督贯穿村民自治的全过程。开展协商式监督，提升基层群众公共参与的积极性，形成寻求共识、上下互动的治理机制。优化监督技術，强化智治支撑。积极推进“互联网+村务监督”建设，实现村务监督从“有形覆盖”向“有效覆盖”转变。充分利用信息化手段加大村务公开力度，建立乡镇基层治理综合信息平台和智能化阳光村务平台，实行村级事务扫码公开、点题公开，实现线上和线下监督深度融合。

（作者系江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心省社科院基地副主任、研究员）

责任编辑：孙秋香