教师申诉处理中法的溯及力问题探讨

王玉学，李　强（.广州中医药大学马克思主义学院，广东广州50006；.广东开放大学教务处，广东广州5009）

［法学研究］

教师申诉处理中法的溯及力问题探讨

王玉学1，李强2
（1.广州中医药大学马克思主义学院，广东广州510006；2.广东开放大学教务处，广东广州510091）

教师申诉是教师的一项权利，在一起教师申诉案中，法的溯及力问题成为是否受理的核心。法不溯及既往原则在适用中存在一些例外情况，如某些程序性规定具有溯及力，但必须严格限制其适用范围。《教师法》39条进一步对教师申诉制度进行了规定，主要是对教师申诉权的实体规定，不应将其视为程序性规定，且《教师法》未明确规定该法具有溯及力。

法不溯及既往原则；教师申诉；程序法；实体法

一、案情简介

王某（原告）于2000年办理了退休手续，享受企业职工的退休待遇。因社保局在工龄计算时未计入王某于1956至1961担任小学教师期间的5年工龄，王某于2014年向社保局提出更正申请，社保局称以王某在1961年已被某市人民委员会文教科（简称文教科）作出开除的行政处分为由不予更正。经申请信息公开，王某对当年文教科对其作出的处分不服，于2015年王某就此向某省教育厅（被告）提出了教师申诉，称对当年自己的被开除毫不知情，且处分依据的事实错误，严重损害其权益，要求省教育厅撤销该处分。省教育厅经审查后认为，王某所提教师申诉所涉及到的事实属于历史遗留问题，且发生在《教师法》颁布之前，按照法不溯及既往的原则，故作出了不予受理的决定。王某不服起诉至法院。本案的关键是被告做出的“不予受理决定”是否合法的问题，其中法的溯及力问题是关键，即如何正确理解“法不溯及既往原则”，笔者尝试对“法不溯及既往原则”的适用及相关问题进行分析。

二、法溯及力问题的适用与例外

法的溯及力问题是指新法对法律颁布生效之前的行为及事件是否适用和有效的问题，如果新法对之前的行为及事件不适用即新法不具有溯及力，反之则具有溯及力。当代社会，法不溯及既往原则是一项普遍原则。

一般认为，法不溯及既往是指法律不得适用于其施行前发生的行为或事件，从而改变该行为或事件依据旧法所取得的法律效果。［1］所谓“老人老办法，新人新办法。”在我国，法不溯及既往原则，不仅存在于法学理论的论述中，在《立法法》等法律的制定中也得到了贯彻和认可。比如，曹康泰认为：“法律不溯及既往，是指法律文件的规定仅适用于法律文件生效以后的事件和行为，对于法律文件生效以前的事件和行为不适用。”［2］乔晓阳认为：“法的溯及力是关于法是否溯及既往的效力的问题。［3］即法对它生效前所发生的事件和行为是否适用的问题”。乔晓阳曾主持《立法法》起草工作，时任全国人大法律委员会副主任委员；曹康泰时任国务院法制办副主任，他们的解读代表了立法机关的解读，有相当的权威性。

作为一项法律原则，法不溯及既往有非常悠久的历史，可谓是人类优秀的法律文化传统。早在古罗马时期，就有“法律仅仅适用于将来”的法律格言。［4］著名法学家西塞罗早在公元前74年就提到“民法不得有溯及既往的规定”，当然在刑法中如果涉及了所谓的绝对的犯罪行为，则可以溯及既往。不溯及既往原则在罗马的物权法、债权法、亲属法等领域都有相当广泛的应用。［5］1787年，美国人率先在宪法中写入了不溯及既往原则。法国1793年宪法第14条明确规定法律不能溯及既往，并将溯及既往的法律视为暴君的法律。可见，在西方国家，不溯及既往不仅是一项法律适用原则，也是一项立法原则。

之所以成为一项重要的法治原则，法不溯及既往的目的在于着力保护人们的合理可期待的信赖利益、维护法的安定性及建立法自由秩序的重要价值。法的信赖利益源自于民法的诚实信用原则，即法律颁布之后，人们对依照该法所实施的合法行为受到法律保护建立了普遍的预期，当合法权益受到侵犯时法律应当提供相应的保护。诚信不仅是私法的要求，也是公法的精神。所谓信赖保护就是政府一旦作出一个行政决定就会使相对人产生一种信任和依赖，相对人因这种信赖而从事的活动，要受到法律保护。［6］法的安定性是指通过法律的规范功能维持的社会秩序的安定状态，法不溯及既往是法安定性的必然要求和具体化表达。法不溯及既往与法的秩序、自由等价值追求是完全是相互印证的。

但是不管是程序法还是实体法，法不溯及既往原则在适用时都有例外，即在某种情况下，法可能产生溯及力。特别是程序法，国内外法律界基本上对其具有一定的溯及力达成了共识，这些共识主要存在于证据法则及关于诉讼管辖程序规则等方面。但对程序法溯及既往也存在加大的争议。所考虑的核心观点是，程序法溯及既往是否会导致信赖保护原则受到损害。［1］

三、本案不是法溯及力问题的例外情况

本案的关键是《教师法》是否具有溯及力，若有，则本案应予以受理，若无，这不应予以受理。我们认为，不溯及既往的原则是我国法律适用的普遍原则，即便存在一个程序法具有溯及力的例外，教师申诉也因属于一项实体权利而不具有溯及力。我们认为，某省教育厅不予受理决定是正确的。理由如下：

（一）法不溯及既往的原则是我国法律适用的普遍原则

实际上，我国立法机关明确认可法不溯及既往的原则，时任全国人大法工委主任的顾昂然在2000年3月9日第九届全国人民代表大会第三次会议上作的《关于〈中华人民共和国立法法（草案）〉的说明》中指出，《立法法》规定的关于法的适用的基本原则有四项，其中第四项就是不溯及既往原则。这说明立法者是将它作为一项法律适用原则来制定的。

按照法不溯及既往原则所援引及建立的价值追求，教师申诉制度没有溯及既往的理由。1993年《教师法》颁布（该法于1994年1月1日施行），其开创性地设立了教师申诉制度。在此之后，根据法的信赖利益和安定性追求，教师对于侵犯合法权益的行为，无疑可以通过教师申诉制度的途径获得救济。而在《教师法》生效前，教师权益保护方面，不存在根据《教师法》提出教师申诉的信赖利益，而法的安定性则要求，必须根据《教师法》生效前、当时的法律规定及原则来主张权利、获得救济。

我国1954年、1975年、1978年、1982年《宪法》的相关条文规定，历年的宪法都赋予公民向各级国家机关提出申诉、控告的权利。1993年《教师法》第39条①《教师法》第39条的规定，“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”规定的教师申诉权是宪法规定的细化，原告认为被告不予受理决定违反了宪法关于公民享有申诉权的规定，而且也没有明文规定禁止教师对教师法施行前发生的事件提出申诉、控告。但相反的观点认为，宪法对于公民权利的保护仅仅作了原则性的规定，《宪法》对公民权利的保护都是通过具体法律规定来加以落实和体现的。我国《宪法》规定的申诉控告与《教师法》规定的申诉控告不能等同和混淆。《宪法》规定的申诉控告是任何公民都享有的一项基本权利，是一般性和概略性的规定。对于任何公民而言，该项权利可以通过信访、诉讼或者其他多种合法途径来获得实现。而《教师法》规定的教师申诉是一项专门权利和专项制度，它是按照《教师法》的具体规定来规范和执行，有具体的适用条件。原告不能依据《教师法》通过教师申诉的途径获得保护，但丝毫不排除和妨碍其依据《宪法》及其他法律、通过其他法律途径获得权利救济和保护。本案被告即持相反观点。

（二）法不溯及既往原则的例外

现行《立法法》②我国《立法法》于2000年3月15日颁布，经2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议修正。第93条规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”可见，《立法法》明确承认法不溯及既往理论的适用，同时也规定了例外情况，即“为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定。”可见，这里的例外情况必须符合下列两个条件：

相关法律的目的是为了“更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益”；

相关法律必须明确作出“特别规定”。也就是必须明确规定何种情况下该法律具有溯及力。法律没有明确规定，该法即不具备溯及力。

立法、司法实践亦是如此。例如《刑法》就明确规定了某种情况下的溯及力。《刑法》第12条规定，“中华人民共和国成立以后本法施行以前的行为，如果当时的法律不认为是犯罪的，适用当时的法律；如果当时的法律认为是犯罪的，依照本法总则第四章第八节的规定应当追诉的，按照当时的法律追究刑事责任，但是如果本法不认为是犯罪或者处刑较轻的，适用本法。本法施行以前，依照当时的法律已经作出的生效判决，继续有效。”可见根据我国《刑法》相关条文的明文规定，其在新溯及力问题上采取从旧兼从轻原则，是有条件的溯及既往。

除此之外，按照《立法法》第93条的规定，其他法律在未作出明确规定的情况下，是不具有溯及力的。由于我国《教师法》（包括《实施意见》）未明文规定该法具有溯及力，其就不具备溯及既往的效力，否则就是曲解。

可见，无论是理论上还是实务中，根本就不存在一个“实体从旧，程序从新”的说法。比如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第26条规定，“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。”可见，对于2015 年5月1日新修改《行政诉讼法》的适用问题，司法解释的态度是明确的，即原则上不具溯及既往的效力，仅在明确规定且非常有限的情形下才具有溯及力。

（三）教师申诉权并非“程序法”

法律包括程序法和实体法，法的溯及力问题也体现在程序法的溯及力和实体法的溯及力两方面。教师申诉权规定于《教育法》《高等教育法》《教师法》等相关法律，教师申诉制度是按照《教师法》具体建立的一项具体制度，《教师法》虽然某些条文有程序性规定，但更多的属于实体法范畴。原告认为教师法第39条第2款的规定是程序法中的程序规定，是一种争议的解决方式，对争议的解决具有溯及力。是一种误解与误读。

《教师法》并不是一部程序法，它是一部实体法。《教师法》39条规定的教师申诉制度，立意在于明确赋予教师有有关事项提出申诉的权利，是更多创设实体权利性质的条款。至于教师申诉的程序方面，并未进一步明确操作指引，《教师法》对教师申诉程序性规定存在缺失。

根据有学者的设想，教师申诉可以建立回避制度、合议制度、调查制度、责任制度、听证制度等一系列制度，实际上，这些制度规定才是教师申诉的程序法。［7］所谓程序法的溯及力，也应指上述相关程序的溯及力问题，但前提是所提出的教师申诉属于受案范围，已获相关部门的受理。在不予受理的情况下，根本不存在考虑程序法的溯及力问题的前提。

四、关于本案诉讼时效的问题

本案被告认为，王某的请求已过诉讼时效，但我们认为诉讼时效问题不是本案的关键，且本案也难说诉讼时效已过。主张诉讼时效已过的人认为，有关行政法及行政诉讼法对时效期间都进行了具体的规定，如《行政复议法》第9条规定的时效期限为知道该具体行政行为之日起60日内；《行政诉讼法》第46条将行政诉讼的时效期间从知道行政行为后的3个月延长到6个月。事实上，原告被作出开除的行政处分距今已经过了四五十年了，早已超过诉讼时效期间，即使参照民事诉讼的最长时效的20年来计算，原告一直未主张自身权利的时间也远远超过前述所有法定期限。当地人社部门2000年向原告颁发的《职工退休证》上填写参加工作时间是1964年，该证还注明了“某省退学职工退休及享受退学待遇的合法证明，凡上述职工都必须领取此证。”可见，原告早在2000年就知道自己担任教师的5年期间（1954-1961）的工龄没有计入连续工龄的事实，在这过去10多年期间（2000年至2014年）原告对此没有提出过质疑。如果存在侵权情况，原告在明知其权利受到侵犯的情况下，不及时通过法律途径主张自身的权利，其权利已过了法律能够强制予以保护的期限，其诉讼时效明显已经过了期限。

原告认为其之前对开除处分一直不知晓，直到2014年通过信息公开方式才从市教育局得知其曾被作出开除的决定。该处分既未送达也未听取原告的陈述和申辩，不具程序正当性。尽管原告已在2000年办退休证时就知道或者应当知道其1954-1961年的5年工龄未计入其总工龄之中，但得知其1961年被当地教育局作出开除决定是在2014年申请信息公开之后，诉讼时效的起算应从2014年开始起算。原告于2015年提出行政诉讼，按照行政诉讼法的规定③《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”，并未过诉讼时效。关于诉讼时效的问题，我们赞成原告的主张。

五、结论

本案的争议点是诉讼时效与是否适用法不溯及既往的原则问题。其中，法不溯及既往原则的理解和适用是关键，我国《立法法》既确立了法不溯及既往的普遍原则，也认可某些例外情况，但是例外情况必须有法律明确的规定。本案《教师法》未作明确规定，因此不具有溯及力。

［1］杨登峰，韩兵.法不溯及既往原则的地位和适用例外［J］.金陵法律评论，2009（春季卷）：23-29.

［2］曹康泰.中华人民共和国立法法释义［M］.北京：中国法制出版社，2000：203.

［3］乔晓阳.中华人民共和国立法法讲话［M］.北京：中国民主法制出版社，2000：291.

［4］张乃根.西方法哲学史纲［M］.北京：中国政法大学出版社，1993：240.

［5］张晋藩，郭正伟.中国法制通史［M］.北京：法律出版社，1999：524.

［6］周佑勇.行政许可中的信赖保护原则［J］.江海学刊，2005（1）：108-111.

［7］程刚，俞建.高校内部教师申诉制度的研究与设计［J］.教育研究，2009（5）：80-87.

（责任编辑：郭丽冰）

On the Retroactivity of Law in Teacher Appeal Case

WANG Yu-xue1，LI Qiang2
（1.Traditional Chinese Medicine University Of Guangzhou，School of Marxism，Guangdong Guangzhou 510006，China；2.Guangdong Open University，Dean's office of the Open University，Guangdong Guangzhou 510091）

Teacher appeal is teacher's right.Law retroactivity is the core element to consider when deciding whether or not to accept a teacher appeal case.In the application of the principle of non-retroactivity of law，there are some exceptions.For example，certain procedural provisions have retroactive effect，therefore，the scope of their application must be strictly limited.“Teachers Law”39，the further provisions on teacher's appealing system，are mainly substantive provisions of teachers'right to appeal.It should not be regarded as procedural provisions.Moreover，Teachers Law does not expressly state that the law have retroactive effect.

principle of non-retroactivity of law；teacher appeal；procedures law；substantive law

D925

A

1009-931X（2016）03—0073-04

2016-06-26

广东省教育科学“十三五”规划2016年度研究项目（德育专项）（2016JKDY32）

王玉学（1973-），男，四川泸州人，博士，副教授，硕士生导师，兼职律师，研究方向：制度经济学、学生法治、教育法治。