《欧盟排污权交易指令》的制定、实施及其启示

张　汉

(山东科技大学　文法学院，山东 青岛 266510)

《欧盟排污权交易指令》的制定、实施及其启示

张汉

(山东科技大学文法学院，山东 青岛 266510)

摘要：欧盟的《排污权交易指令》的制定，经过了欧洲议会对修正案的第一次审议与第二次审议，终被确认为欧盟的正式法律；本文强调《排污权交易指令》实施进程以及与清洁生产机制的关联作用；最后，本文以《排污权交易指令》对我国的启示与借鉴作用为落脚点，阐述了对我国排污权交易法律法规的制定与实施的设想。

关键词：排污权交易指令；第一次审议；第二次审议；实施

一、《欧盟排污权交易指令》的制定

1.《欧盟排污权交易指令》的第一次审议

在欧洲议会关于《排污权交易指令(修正案)》的第一次审议程序中，依据社会水平在成员国间对排污权支配配额进行集中分配和通过拍卖的方式来分配更多的配额成为欧洲议会的两大主要争论点。在2003年3月底，欧洲议会第一次审议程序以欧洲议会法律事务委员会关于排污权交易提案的讨论会的方式开启。随后，欧洲议会环境委员会讨论了达席尔瓦于2002年提交的排污权交易初步报告。值得注意的是，报告提议引入限制手段控制配额分配以防止过度的配额分配扰乱市场秩序。至于分配方法，报告指明其转变过程包括两个阶段：在欧盟排污权交易体制试点阶段：即第一阶段(2005年-2007年)，70%的配额应当免费分配，而另30%应当被拍卖；在第二阶段(2008年-2012年)，所有的配额都应当被拍卖。在环境委员会上发言的成员国呼吁在最早阶段排污权交易计划的覆盖范围能够涉及到更多气体和更多行业尤其是化工行业。环境委员会支持欧盟委员会提出的排污权交易强制体制的提案。如果成员国遵从欧盟委员会提案，作出同等努力来限制排放，那么作为让步环境委员会将对成员国暂时免除个人设备(选择退出)(修正案50)。此外，修正案建议配额的总量设有上限，并分配给每个成员国，每个成员国被分配到的配额约占其有关期间内预计排放量的一半(修正案24)。至于覆盖范围，环境委员会寻求在各个部门和各类气体的排放中显著扩大计划范围，并且建议化工与铝行业这两类生产“活动”包含在计划范围之中，此外还包括所有的六种京都气体，提供数据质量以及欧盟委员会所制定的“可接受的测量、监测与计算方法”(修正案17,54,61)。此外，某些成员国内不会扰乱竞争的额外的部门行业，从2005年开始应当得到许可(修正案16)。至于分配方法，报告起草人所提议的拍卖更多配额的请求并未赢得环境委员会的支持，而欧盟委员会提案在此点(即免费分配)上保持不变。在欧洲议会全体会议第一次审议程序的准备阶段，非政府间环境组织寻求关于配额分配部分的影响，并且四个非政府间环境组织支持欧洲议会报告起草人关于增加配额拍卖比重的请求，以提高能源效率。第一次审议在2002年10月10日进行，所有上列的环境委员会修正案都得到了认可，包括一开始的强制计划，覆盖范围扩及到京都议定书中的全部六种气体以及化工厂和铝工厂的排放，而且配额总量设上限并分配给每个成员国。

欧洲议会第一次审议结果表明它督促欧盟层面实现更高程度的协调，以及它作为提案中环境完整性的监管机构的职能。非政府间工业和环境组织的游说影响了被提交的修正案和共识水平。在体制的强制性问题上，工业特别是德国与英国的工业出现了争取设备选择退出条款的重大力量。在配额分配问题上，由重要的非政府间环境组织所表明的对配额拍卖的强烈要求与欧洲议会第一次审议对该问题的立场是一致的。需要强调的是，所有这些修正案都是针对最具争议性问题的。总而言之，欧洲议会的第一次审议程序仅仅修改了欧盟委员会提案中的较少部分，而欧盟委员会的提案可以全部或部分地追溯到欧洲议会的提案。

2.第二次审议与《排污权交易指令》

第二个排污权交易体制活动来自于欧盟委员会的更新正式回应。欧盟委员会强调，共同立场的确包含欧洲议会第一次审议修正案：被欧盟委员会全部或部分接受的欧洲议会第一次审议中的全部的18项修正案已被并入共同立场，也讨论了被纳入共同立场中的其他未被欧盟委员会所接受的修正案。至于它与京都议定书碳交易的关系，有人指出欧盟委员会已经在“到2003年上半年，提出一个联接京都机制与地区温室排放交易计划的指令”的欧洲理事会会议同时做出一份声明。这次会议以支持共同立场而结束，强调保证时间表并且确保欧洲在与气候变化的斗争中的领导力。

欧盟机构程序中随后的主要步骤是欧洲议会的第二次审议程序。环境委员会在2003年4月29日和6月11日的会议上讨论了排污权交易机制的建立。第一次会议上提出了14项修正案，包括第一次审议程序提案的重提，要求设备的选择退出以及按行业和气体覆盖范围的扩大。对适用于分配的配额量的上限的呼吁再次得以强调。在拍卖问题上，自2005年开始以拍卖方式分配配额的诉求仍然得到呼吁，只是比重从15%降到了5%。与第一次审议程序所采纳的74项修正案相对，在2003年6月11日欧洲议会的环境委员会以47票赞成，3票反对2票弃权的结果接纳了被重提的修正案中的25项。在这25项修正案中包含全部六种温室气体以及包含化工行业与铝工业行业。对于《指令》的修正，欧盟委员会也在着手排污权交易体制进一步扩大和实施进展的报告。至于其他问题如在京都议定书项目机制的信用问题上，欧洲议会并没有得到其要求的优先考虑国内行动的“保证”。有人强调，该机制的使用应当是对“国内行动的补充”且这种行动应当“成为所要作出的努力当中的重要部分之一”。

欧盟委员会随后在2003年7月18日表明了其对提案及修正案审议和讨论最终结果的正式意见，讨论并接纳了由欧洲议会于2003年7月2日所采纳的17项修正案。欧洲理事会于2003年7月22日正式接纳了指令。在这段过程的最后一步，《欧盟排污权交易指令》在2003年10月25日正式被刊登在欧盟公报上，成为了一部正式的欧盟法律。

3.排污权交易提案上的共同立场

理事会成员国的共同立场的转变(譬如开放更多的配额的拍卖)，在政府间视角的基础上是难以理解的。根据适用于此类情形的共同决策程序，欧洲议会有权提出对欧盟委员会提案的修正案。如果议会认为它的修正案在最终的文本中没有被充分考虑，它可以否决对全部提案的接纳。这赋予了议会在决策制定程序中的重大、正式权力。修正案通过审议程序而提出，如果理事会接受议会修正案，提案在第一次审议时就可以被采纳。否则，理事会便会适用与欧盟排污权交易体制情形类似的共同立场。然后提案进入第二次审议程序，在第二次审议中，欧洲议会可能会向理事会的共同立场提交新的修正案。如果欧洲理事会与欧洲议会不能就这些修正案达成一致，那么调解委员会将会在理事会与欧洲议会二者之间寻求一致。如果不能就最终定稿达成一致，欧洲议会可能会投票否决提案的采纳。

在欧洲议会的第一次审议程序之后，欧盟委员会作出了快速回应。在布罗塞尔大会上，与会成员激烈讨论了许多国家设备的无条件参与和在试点阶段不拍卖配额。欧盟委员会主要回应了欧洲议会的第一次审议程序，表明了欧盟委员会完全接受欧洲议会的一般意见，比如欧盟的气候变化策略应当以排污权交易和其他类型的社会、国内、国际行动之间的平衡为基础。至于欧盟委员会部分接受或原则性接受的内容只是对关于透明度、报告、审查问题的微小调整。实际上有55项修正案并未被委员会接纳，而不被接纳的修正案却是修正案的主要内容，例如：(1)配额的总量上限分配各每个成员国；(2)到2007年个人设备的暂时豁免(或选择退出)；(3)包含二氧化碳外其他气体和包含铝行业与化工行业；(4)在试点时期与京都议定书承诺时期15%的强制拍卖等等。

谈判的主要结果是理事会选择支持欧洲议会一年前提出的设计方案。理事会希望能够出现：(1)一个强制性的但仍分散的体系，欧盟委员会有权批准国家分配计划，但配额总量上不封顶。(2)一个最初仅覆盖二氧化碳和覆盖其他与委员会提案一致的行业，构成如欧盟委员会提案中的四项主要“活动”。(3)在2005年至2007年试点阶段配额免费分配，但是考虑到“联合交易操纵”、“选择参加”、“设备和行业/活动的选择退出”等问题，共同立场中引入了配额拍卖和数额较低的罚款。越来越多的配额拍卖归因于欧洲议会和成员国对配额拍卖的偏爱。自2008年来，通过除了免费分配以外的方法成员国可以分配最高10%的配额，这一情形的出现被看作是对欧洲议会第一次审议提案配额预期(自2005年以来15%的配额拍卖)的巨大缩减。该计划方案的内容与非政府间环境组织和一些成员国的共同立场一致，而与欧盟委员会、工业和大多数成员国的立场相对立。这种允许那些偏好配额拍卖的成员国去拍卖最高10%的配额所作出的妥协，并没有强迫反对者参加任何形式的配额拍卖。欧洲议会第一次审议程序支持和赞成“选择退出”，但其只是对个人设备而言，并不是指全部的行业。这是对英国、德国和芬兰的让步，以回馈上述国家的强制制度。欧洲议会想要得到比反映在共同立场中的转变更加巨大的改变——包括分配给各个成员国的配额总量设上限、排污权交易体制的范围涉及其中的气体与行业以及分配方法。议会的期望与结果之间之所以存在差距，是因为委员会的形式上和非形式上的投入至关重要。在对欧洲议会的正式回应中，欧盟委员会坚决拒绝接纳分配总量的上限，排污权交易体制范围的扩大以及拍卖在配额分配中的比重。

二、《欧盟排污权交易指令》的实施

《欧盟排污权交易指令》的实施包括两个阶段。在2004年10月，欧盟实施了《连接指令》，这将《欧盟排污权交易指令》与清洁生产机制和《京都议定书》中的联合实施机制联系起来。作为在第三世界国家的清洁生产意味着比与工业化国家之间排污权交易有着更高的风险和更加复杂，但是清洁生产机制许可的交易价格将会比欧盟许可更低。因此，一方面，《欧盟排污权交易指令》和京都清洁机制可以通过以更低的成本在另一成员国或者非欧盟成员国的排放从而减少实施环境指令和京都清洁机制的成本。清洁生产机制信用的使用将会使工业更容易接受这种有目标的配额分配方式。这也意味着国内配额许可与清洁生产机制之间的密切联系将会促进实现排放减少的目标。另一方面，这种密切的联系可能会减轻欧盟政府在成员国内采取真正的措施所形成的压力。因此，《欧盟排污权交易指令》和《京都议定书》中的灵活机制之间的密切联系可以缩减实施成本并加快完成配额分配目标，但是这种成本的减少和目标的增强是以减轻欧盟政府在其国内实施正真的措施为代价的。此外，生存于全球竞争下的企业会迫切要求大量的配额来维持其碳价格和潜在成本的减少。相反的，低程度的暴露可以减缓工业行业对巨额配额的反对态度。

在这一背景下，本文认为《欧盟排污权交易指令》和灵活的气候机制之间的密切联系，以及工业企业在全球竞争下的低程度的暴露将会增强环境目标。因此：利用清洁生产机制可以实现国家配额分配；在国际竞争中低程度的暴露可以使得工业不去进行为抵制配额分配而进行的游说；在国际层面上，尤其是在气候机制和《京都议定书》下的灵活机制方面关于实施《排污权交易指令》的重要性是不言而喻的。

三、《欧盟排污权交易指令》对我国的启示

《欧盟排污权交易指令》的制定与实施，对我国排污权交易法律制度的建立具有启示性意义。首先，《排污权交易指令》作为一部正式的法律，其制定与实施的意义在于具有法律强制力，我国应当制定排污权交易法律法规以规范排污权交易的市场秩序，并且能够促进排污权交易的正常运转。其次，排污权交易法律法规的实施应当与清洁生产机制相结合。“清洁生产”为我国《环境保护法》与《清洁生产促进法》所规定，而排污权交易法律法规的立法目的也是为了减少生产过程中污染物的产生和排放，促进资源有效利用，减轻污染物对人类和环境的威胁。再次，排污权交易法律法规的制定和实施不会顺风顺水，需要立法者和社会各界的积极合作与努力，要在综合考量并科学论证的前提下进行排污权交易立法工作，实现我国排污权交易的依法运作。

参考文献：

[1]李寿德.排污权交易的条件、功能与存在的问题探析[J].科研管理，2003，(6).

[2]林云华，冯兵.欧盟排污权交易的实践及对我国的启示[J].集体经济，2008,(19).

[3]Jon Birger Skjaerseth，Jorger Wettestad,《EU Emission Trading—Initiation, Decision-making and Implementation》[M].Ashgate Publishing Company,2008.

责任编辑：周小梅

收稿日期：2016-05-03

作者简介：张汉(1990-)，男，山东科技大学文法学院硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。

中图分类号：D996.9

文献标识码：A

文章编号：1009-1890(2016)02-0043-03