新行政诉讼法修改的亮点及其贯彻落实

杨　增

(武汉大学　法学院，湖北 武汉 430081)

新行政诉讼法修改的亮点及其贯彻落实

杨增

(武汉大学法学院，湖北 武汉 430081)

摘要：在全面推进依法治国的当下，新行政诉讼法从扩大受案范围、畅通诉讼渠道、调整案件管辖、规范诉讼程序等方面完善了行政诉讼制度，亮点纷呈。但法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。新行政诉讼法立法精神的落地还需要好的司法环境、需要针对性的司法解释以及各级法院法官的贯彻落实和创造性运用。

关键词：受案范围;行政诉讼；贯彻实施

在实施25年后，《行政诉讼法》刚刚完成了首次大修。2014年11月1日，全国人大常委会通过了《关于修改〈行政诉讼法〉的决定》(以下简称《修改决定》)，媒体欢呼“‘民告官’迈入2.0时代”[1]。新《行政诉讼法》的实施，将有助我国行政诉讼制度更有力地保障公民权利，限制行政权力，维护司法权威，它必然对执法主体执法方式、手段不断现代化、法治化提出了更高的要求。我们有理由相信，新行政诉讼法必将成为深入推进依法行政、加快建设法治政府的有力武器。新《行政诉讼法》的良法美意能否在实施过程中得以展现，不仅事关行政审判制度的转型，而且还直接影响国家治理现代化的进程。鉴于此，本文拟就新《行政诉讼法》若干重大修改及其贯彻落实的相关问题展开论述，希冀助力新《行政诉讼法》立法精神的把握和贯彻落实。

一、新《行政诉讼法》的修改亮点解读

作为一部“民告官”的法律，本次行政诉讼法修改被各方期待已久，期望颇高，经过多方参与、激烈讨论和三次审议，《修改决定》终于获得通过，整个修改过程既考虑了专家意见，又广泛吸收了民意，体现着民主、法治、科学、务实的良性立法精神。总体来看，具有以下突出亮点：

(一)修正了行政诉讼法的立法目的

20多年的行政诉讼实践表明，强调行政诉讼具有维护行政权属性的制度安排有很大的负面影响。因为当“维护行政权”和“保护公民权”这两种价值出现冲突时，在当前司法独立不健全的情形下，司法实践往往会选择前者而不是后者。要真正解决我国行政诉讼中存在的突出问题，必须重新定位行政诉讼立法价值，彻底调整行政权和公民权的关系模式。在此次修法活动中，新行政诉讼法对原法的立法目的作出修改，实现了行政诉讼的价值回归。新《行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”与原法相比，作了三处修改：(1)将“为保证人民法院正确、及时审理行政案件”中的“正确”修改为“公正”。因为“公正”是司法工作的生命线，是人民群众的核心要求，而“正确”不足以概括对司法工作的要求。(2)增加“解决行政争议”。其目的是进一步强化通过行政诉讼化解行政纠纷的作用，以法治的方式解决行政争议，有利于增强公民的法治意识，避免出现“信访不信法”的现象。(3)将“维护和监督行政机关依法行使职权”删除了“维护”。其目的是“强调行政诉讼就是要对行政行为的合法性进行控制和监督，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。”[2]行政诉讼的功能主要是对行政机关行使职权进行司法监督，为合法权益受到违法行政行为侵犯的行政相对人提供法律救济。

(二)扩大了行政诉讼的受案范围

1.将“具体行政行为”修改为“行政行为”。具体行政行为是一个相对于抽象行政行为的概念，不科学、不准确，实践中有的地方不愿意受理行政案件，对具体行政行为作过窄解释，对应当受理的行政案件不受理，客观上造成了立案难。新法用“行政行为”取代“具体行政行为”，解决了具体行政行为的模糊空间，实际上扩大了受案范围。因为行政行为的概念更有弹性，解释的空间更大。

2.将受理的具体列举事项，从原来的八项增加到十二项。新行政诉讼法将行政机关侵犯相对人的自然资源所有权或者使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有支付最低生活保障待遇、社会保险待遇等行政行为纳入受案范围，行政诉讼受案范围逐步扩大到人身权、财产权以外的其他权利。

3.将规章授权的组织作出的行政行为纳入受案范围。《修改决定》充分考虑到简政放权已经成为大势所趋，随着行政审批制度改革深入推进，社会组织承担公共管理和公共服务职能的机会将越来越多，因此，《修改决定》也将这些社会组织纳入可诉对象，这也为将来进一步扩大行政诉讼受案范围埋下了伏笔。

4.明确对部分抽象行政行为(行政规范性文件)进行附带审查。实践中，有些具体行政行为侵犯相对人的合法权益，是地方政府及其部门制定的规范性文件越权、错位作出规定造成的，而且其损害范围远远超过了具体行政行为，多年来将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围的呼声很高。为了从根本上减少违法具体行政行为，新法规定，相对人对具体行政行为所依据的国务院部门、地方政府及其部门制定的规范性文件，在起诉具体行政行为的同时，可以提出附带审查的请求。

(三)提出了解决行政诉讼“三难”的应对之策

立法者注意到，行政诉讼中存在立案难、审理难、执行难等突出问题，人民群众反映强烈[3]。相应地，修法的重点也落在解决这些问题上。应当说，这一判断找准了行政诉讼的病症。

1.关于破解“立案难”的新举措

行政诉讼面临的“三难”，最突出的是“立案难”。这次行政诉讼法修改，把解决“立案难”作为头等事情来抓。一是明确人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利，要求法院保障起诉权利，强调行政机关不得干预、阻碍法院受理行政案件。二是改立案审查制为立案登记制，法院在接到行政起诉状时，对符合法定起诉条件的应当登记立案，无需进行审查，不得拒收当事人的起诉状。不能当场判断是否符合起诉条件的，应当接收起诉状，在七日内决定是否立案。三是明确原告、被告资格，将有“利害关系”作为确定原告资格的标准，扩大原告范围，保障当事人的起诉权利。明确复议机关的被告资格，解决实践中复议机关为了不当被告而维持原行政行为的不正常现象。规定经复议的案件，复议机关维持原行政行为的，复议机关是共同被告。四是起诉期限由现行行政诉讼法的三个月延长到了六个月。五是规定了对不立案的救济。如果法院“不立不裁”，即不立案、也不作不予立案裁定，当事人可以向上一级法院起诉，上一级法院认为符合起诉条件的，应当立案审理，也可以指定其他下级法院立案审理。可以说，在立案问题上有精神、有规则、有保障，其口气之强硬、措施之严厉在中国法律中前所未有。

2.关于破解“审理难”的新举措

《行政诉讼法》自实施以来，“审理难”问题贯彻始终，为解决审理难的问题，新法作出以下六个方面的修改。一是完善管辖制度，为了减少地方政府对行政审判的干预，肯定了提级管辖和跨行政区域管辖制度。新法规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件由中级人民法院管辖。经最高法院批准后，省、直辖市、自治区的高级法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。二是完善了证据制度，明确被告逾期不举证的后果，完善被告的举证制度，明确原告的举证责任，完善人民法院调取证据制度，明确证据的适用规则。三是增设简易程序，为实现繁简分流，提高审判效率，降低诉讼成本，新法规定，对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件，如果被诉行政行为是依法当场作出的、案件涉及款额二千元以下的、属于政府信息公开案件的，就可以适用简易程序。此外，其他第一审行政案件，如果当事人各方同意适用简易程序的，也可以适用简易程序。四是增设调解程序，新法规定，法院审理行政赔偿、补偿以及行政机关行使自由裁量权的案件可以调解。五是完善一审判决形式。原《行政诉讼法》规定的维持、撤销、履行、变更和确认违法等判决形式，与诉讼请求在一定程度上出现了脱节，无法满足行政审判的实际需要。新法根据司法实践作了补充修改，以“判决驳回原告诉讼请求”代替“维持判决”，增加给付判决、确认违法判决、确认无效判决、履行协议判决等的范围。六是完善民事争议与行政争议交叉的处理机制。为有效化解行政争议和民事争议，节约司法资源，提高司法效率，新法规定：在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

3.关于破解“执行难”问题的新举措

长期以来，执行难是一个非常棘手的问题。法院缺乏足够的独立性和权威性，行政机关不履行法院判决、裁定的现象屡屡发生。但是，原《行政诉讼法》规定的执行措施力度比较有限，对行政机关的威慑力尚显不足。为解决“执行难”这一顽疾,《修改决定》明确了行政机关不执行法院判决的责任,拒绝履行判决、裁定、调解书的情况将被公告，对行政机关负责人处以罚款。拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二、新《行政诉讼法》修改亮点的贯彻落实

新“民告官”法给我们带来了许多新期待，人们有理由问，它能否让行政诉讼走出困顿局面？能否摆脱权力干预的掣肘？能否破除“信访不信法”的魔咒？能否带来行政法治的春天？还需要从实践操作层面去证明。正如党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所提出的，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。因此，修法工作落幕后，如何把这部新法贯彻好、落实好，让其立法精神一步一步地落地是最重要的。

(一)全方位打造行政诉讼良好的司法环境

这次行政诉讼法的修改恰逢党的十八大、十八届三中全会、四中全会召开之际，新法的实施遇到了全面推进依法治国、深化司法体制改革，法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的大好环境。切实解决“立案难、判决难、终了难”的问题，摆脱目前行政诉讼的困顿局面，必须着力突破行政诉讼面临的体制性、机制性障碍，必须全方位打造行政诉讼良好的司法环境。否则没有一个好的实施环境，光靠法院单打独斗是不行的。如果法院仍然听命于地方党委政府，行政机关依然不尊重法院，领导干部继续违法干预司法或者是插手具体案件的处理，那么，涉及地方政府重大利益的棘手案件就仍然很难进入法院，法院“审不动”，“判不了”，民告官不见官等情况就会再现，新《行政诉讼法》的实施成效就会大打折扣。

为积极打造行政诉讼良好的司法环境，一是要在全社会弘扬法治精神，建设法治文化，形成法治信仰，增强法治观念，提高法治意识。特别是领导干部要提高运用法治思维、法治方式的能力和水平，增强依法行政、依法执政的观念和理念；二是要积极稳妥、整体推进深化行政执法体制改革和司法体制改革，为行政审判创造更加优越的政治和法律环境，为人民法院依法独立公正行使司法审查权创造前所未有的条件，尽快提升行政审判的权威性和公信力。三是全国各级法院从现在开始就要积极行动起来，勇立法治建设的潮头，积极创造制度机制体制和组织条件，为行政审判即将到来的高潮“推波助澜”。各级法院领导要高度重视行政审判工作，以敢于担当的精神支持行政审判工作；要积极争取党委、人大制定加强行政审判工作的决定，把行政审判纳入当地法治建设大局。

(二)最高人民法院做好后续的司法解释和案例指导

司法解释是最高法、最高检对法律的具体应用所作的说明，是下级法院、检察院的办案依据。在法律规定比较抽象、原则的情况下，司法解释可以起到弥补法律不足的作用，对审理案件具有较大的可操作性。最高人民法院应当充分利用修法所预留的足够空间，借助法律解释手段填补法律规范与社会现实之间的缝隙，推动新《行政诉讼法》的有效实施。当然，司法解释不能突破法律的规定，不能变成“二次立法”，2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》对司法解释做了约束性规定：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释”。最高人民法院和地方各级人民法院都应严格遵守新立法法的规定。目前，最高人民法院现正在抓紧起草新的行政诉讼法司法解释，并有望在2015年5月1日前发布，争取和新法在5月1号同步施行。我们期待这个新司法解释能够配套完善相关具体制度，确保行政诉讼法在司法实践中得到准确的解释、正确的运用。

另外，要注重发挥案例指导的作用。2010年我国人民法院系统正式建立了案例指导制度。在行政诉讼领域，案例指导制度，一方面通过“造法”来解决当前案件中无法被《行政诉讼法》相关条款纳入的问题。另一方面通过对于不明确的法律概念和规则进行解释，从而将现有问题纳入《行政诉讼法》的相关条款。因“最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照。”目前看来，案例指导制度已经产生了越来越大的影响，希望通过这样的方式，继续把好的立法精神一步一步地落地。

(三)深化行政审判体制改革

法律一经颁布，就要靠各级法院和法官去具体贯彻落实、创造性运用。这次《行政诉讼法》的修改，对行政诉讼立案难、判决难和执行难做了比较有力的回应，但其效果在很大程度上仍取决于今后行政审判体制改革的进展。在深化司法改革的大背景下，在深化行政审判改革方面，人民法院根据新行政诉讼法要有更多开拓，要加强调查研究，关注集中管辖后出现的审判效果逐年递减、出现新的不当干扰、跨区域协调和执行难度加大、审判绩效考评和审判资源分配等问题，及早作出预案、及早加以解决，为贯彻实施新修改的行政诉讼法创造更加充分的条件。其中，要高度重视行政机关不作为、缓作为案件的受理和审理；更加重视行政争议的实质性解决，实现案结事了，尽快提升行政审判的权威性和公信力。要进一步完善行政审判考核体系，加大有错不纠、裁判不公考核权重；全面实现审判流程公开和裁判文书公开，主动接受监督；要完善错案原因分析和责任倒查机制，落实让审理者裁判、由裁判者负责；要严把非诉行政案件的审查关，进一步扩大裁执分离；规范行政与司法的互动，明确行政权与司法权的界限。

队伍建设方面，要加强行政审判队伍建设和党风廉政建设，实现行政审判队伍的专业化、集中化和相对稳定。要确保法官保持中立性，严格自律，自觉抵御外部和内部的不当干扰，确保严格依法办案。法官不仅了解了行政诉讼法的新发展，同时对新行政诉讼法在规范诉权保护及审判实务中的新要求有了更深、更准确的掌握，更明确了在全面推进依法治国及经济运行新常态的形势下，行政审判应当坚持宪法、法律至上，在将合法性审查作为行政审判基本价值的同时，兼顾公平、正义、发展、稳定及改革；不断强化权利保障，依法实现无障碍的权利救济，力求达到行政争议的实质解决，切实增强行政审判的实效性。

参考文献：

[1]殷泓.“民告官”迈入2.0时代——解读新修改的行政诉讼法[N].光明日报，2014-11-06(7).

[2]袁杰.中华人民共和国行政诉讼法解读(2014年版)[M].北京:中国法制出版社,2014，12.

[3]信春鹰.关于《中华人民共和国行政诉讼法〈修改决定〉(草案)》的说明[EB/OL].中国人大网，(2013-12-31).http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/2014/2013-12/31/content_1822189.htm.

责任编辑：游涛

收稿日期：2016-05-13

作者简介：杨增(1995-)，女，湖北恩施人，武汉大学法学院学生。

中图分类号：D912.1

文献标识码：A

文章编号：1009-1890(2016)02-0039-04