论古罗马专政官制度及其现代影响

方　旭

(重庆大学，重庆　400044)



论古罗马专政官制度及其现代影响

方旭

(重庆大学，重庆400044)

古罗马专政官制度的设立的初衷是指一种面对国家危机，保障公共安全的临时性制度，该专政官制度对维护罗马共和起到了极大作用，古罗马衰落之后，欧洲进入长时期的中世纪封建时期，各地适用自己民族的习惯法和教会组织体系内的教会法。后世经博丹、马基雅维利、卢梭等思想大家对专政官制度的阐释，古罗马专政官制度开始重新被人们所重视。

古罗马专政官；专政官制度；《关于治权的库里亚法》；元老院最后决议制度

古罗马共和国建立的艰难初期，国家面临的外敌入侵或强大的国内阴谋推翻现存的政权等一系列问题，古罗马共和国基于国家理由的“正当性”设立专政官制度。对于新共和国的建立与对其公民的保障而言，专政官制度确实起到了实质性的作用。建立共和宪制的古罗马统治者们不得不承认，他们现在必须用曾经努力取消的“专政”保障共和宪制的生存——这不得不说是一个发人深省的问题。

古罗马的王政和帝国时期并未设立专政官制，该制度为罗马共和政制独有的官职。马基雅维利(Niccolò Machiavelli)对该制度高度评价：“这确实是一项应于重视的制度，可算作这个大帝国丰功伟绩的理由。”[1]晚近的罗斯托(Clinton Rossiter)也敏锐的意识到古罗马共和国大胆的用专政的方式捍卫民主共和国，他在其研究专政的经典著作《宪法专政：现代民主国家的危机政府》中将古罗马专政官制度视为现代危机政府研究的起点。[2]27古罗马的专政官制度并非在宪法之外的专政制度，而是在宪法秩序中实现专政，这个著名的制度多次挽救古罗马共和于灭亡，如何正确看待民主政制中专政扮演的角色，对于任何国家而言都是一个重大的政治议题。

一、古罗马专政官的起源

古希腊时期便已经有过古罗马专政官制度的萌芽，但没有形成相应的制度。亚里士多德在《政治学》第三卷第十四章中提及“民选总裁”制度，文中提到公元前600年间的“民选总裁”毕达库斯(Pittacus)。据第欧根尼·拉尔修(Diogenes Laertius)记载，毕达库斯曾经在米提利尼和雅典争夺阿基勒伊的领土中担任米提利尼的首席司令官，并在与雅典的统帅弗利农的决斗中获胜，从而收复了米提利尼领土。据此米提利尼人将国家委托给他管理，毕达库斯统治了十年后，自觉的放弃了官职。[3]

从亚里士多德以及拉尔修的论述中得知，该“民选总裁”有以下几个特征：一是“民选总裁”乃是公众推选的僭主，既有专政的权力，又依据民意确立。二是推选“民选总裁”的目的是为了应对国家内乱或邻国侵略，恢复法律和秩序，三是担任“民选总裁”有时间限制，有时及于终身，有时则为期若干年，或以完成某项任务为期。四是在完成既定任务之后，有放弃该官职的传统。[4]

到底谁是古罗马第一个专政官，学界众说纷纭。有学者认为，第一任古罗马专政官为法拉库斯(T.Larcius Flaccus)，该人在公元前500年左右被委任这个职位，并指挥了一场对外战争。另一些学者则对此观点存疑，他们坚持认为公元前509年共和宪法便已经包含了专政官制度，法拉库斯十年后被任命为专政官已属过时。也有其他一些学者指出，古罗马人在王政崩溃后的那一年便设立专政官不符合常理，他们认为专政官产生于公元前509年共和宪制成立之后，他们支持第一任专政官是法拉库斯的观点。[2]28科瓦略夫(Kovalyov)则认为专政官制度的溯源已不可考，甚至连李维都不相信自己的资料的正确性，“没有精确的资料使我们知道第一任专政官是在哪一年发生的，谁又是第一任专政官。”在某些拉丁公社里，古罗马的高级官员都叫做专政官。[5]112

二、古罗马共和宪制中的专政官

按照马尔蒂诺(Francesco de Martino)的说法，最初的专政官根本不是一种在严重危难时被授予的某种军事指挥官，而是一种与公民保持密切联系的军队首领，对于专政官的历史，应该以《十二铜表法》为界，前一阶段为“公民统领”，后一阶段则成为实际意义上的特殊官职，有任职时间的限制。[6]206我们从此前对古罗马专政官制度的起源的分析可以看到，在最早的时候都是通过民选产生古罗马专政官，而直到古罗马共和宪政时期，大约公元前367年《李其尼法》颁布后，古罗马共和宪政制度从“习惯法”发展到“制定法”，才有了委任专政官的制度。

(一)官职的性质

从官职种类而言，古罗马专政官是属于陆军统领，专政官还可以任命一名骑兵统领，骑兵统领与专政官的任期一样长，他是专政官的“助理”，当专政官不在时，他可以享有专政官所拥有的一切权力。从具体承担责任类型来看，专政官可分为镇压内乱和执行仪式两种。在初期设立专政官时，没有任何一个专政官主动发起对外战争，对外战争的决定权往往取决于民众的呼声。镇压内乱的专政实际上是元老院诉诸危机政府的手段，用来拯救国家，维护统治阶级的权力。当国家需要开展某种宗教仪式和面临重大事件之时，会选举执行仪式的专政官来履行仪式。

(二)官职的限制

在国家危机时期，专政官享有无可比拟的绝对权力，不受司法的限制和违宪审查，但其官职制度本身也具有一定限制：第一，专政官的任期6个月，不交出权力甚至可以判处死刑，权力的临时交托为专政官制度的最大特征。第二，每次只能选举一名专政官，并且其任期不能比其他执政官长。第三，专政官集军权和政权为一身，但他的权力限于委托给他的任务范围内。第四，护民官对其有监督的权力，可以要求其停止行动，可以在其任期结束后追究其责。[5]97第五，专政官在财政上也是完全依托于元老院，他不需要对拨付财政负责，但是他只有在元老院的同意之后才能动用公共财产。第六，虽然专政官可以使立法权威沉默，但是不能立法。[7]第七，除了在制度上对其权力限制，还有完成既定任务之后，放弃该官职的传统道德要求。

(三)官职的任命程序

古罗马专政官的任命也有相应的程序：当危机发生时，元老院要求两个执政官其中一人担任专政官以行使紧急权力，一旦选定专政官，这个专政官将在不超过六个月的时间内掌握通常属于两位执政官的权力。[8]随着这个官制的发展，也存在一些例外：在第二次布匿战争时期，当汉尼拔逼近古罗马城，元老院打算任命专政官，但此时古罗马的其中一位执政官战死沙场，不能按照规定执行任命专政官，此时在元老院的主持下，由百人团民会举行集会，以民选的形式推选专政官。

三、法律的演进：从 《关于治权的库里亚法》到“悬法”

古罗马城邦建立之初，其政制度结构受到不成文宪法、习俗、惯例、禁忌等多种因素影响，市民直接由王统辖。随着城邦的扩大，著名的罗慕勒斯王将市民划分为30个库里亚(Curiata)。所谓库里亚的词源意思是在三个最初部落(拉姆涅，蒂提，鲁切勒)的基础上对公民的划分和集会的地点，也就是人的联合，我们认为库里亚的产生出于一个国家保护很弱的时代，家庭为了共同防御的目的而联合起来的需要。此后据此建立《关于治权的库里亚法》，代表的是30个库里亚侍从官们对官员所进行的授权行为。马尔蒂诺认为，《关于治权的库里亚法》即是共和国时期，将权力——这种权力在王政时期是赋予王的人身性质的特征——赋予官员而产生。[6]150-157

(一)《关于治权的库里亚法》

在《关于治权的库里亚法》出现后，赋予了专政官制度的合法形式，古罗马专政官制度开始得以兴盛，古罗马专政官获得法律赋予的治权，公元前509年的革命实际上是让两位受到权力限制的执政官替代了权力不受限制的王政统治，但在古罗马共和国初期所面临的多方面特殊政治局势时，权力集中的效率往往高于受到制衡的权力，专政官制度便是将元老院，公民大会和整个行政官员体制所拥有的权力进行暂时性的整合，帮助共和国渡过危机。在此背景之下，专政官毫无疑问享有绝对的权力，他的行动毋须向任何人负责，拥有一切可能实现其任务的治权(Imperium)。

所谓治权，即是最高行政官员从王政时期的君王那里沿袭下来的一种原初、统一的最高权力。专政官与执政官的治权不同，最初的治权并非一种委托制度，而是一种官职，直到专政官制度的出现，治权才变成一种让渡权力的宪法性契约。常规时期，治权分为和平时期古罗马城内治安的城内治权，与不受公民申诉限制的，在古罗马城外以军事指挥权为核心的军事治权。[9]但在专政官任期内，城内治权和军事治权的区分消失，一切权力集中于“专政官”，他可以不受到“向公民申诉的制约”，有指挥包括执政官在内所有行政官员的权力。

(二)“悬法”

随着罗马专政官制度的发展，从专政官制中演化出Iustutium[悬法]，*黄风在《罗马法史》中将Iustitium一词翻译为“中止一般执法活动”，参看格罗索《罗马法史》，黄风译，页152。薛熙平在《例外状态》一书中翻译为“悬法”，参看阿甘本《例外状态》，薛西平译，台湾：麦田出版社，2010，页133。与专政官制度在古罗马宪法秩序中运行不同，悬法是当共和国受到威胁之时，可以采取任何必要手段，没有任何立法、执法和维护法律的行为，只是完全中止法律。所谓“悬法”，其字面意思就是“法的停顿，悬置”，在古罗马宪制中的含义是“中止其他执政官的正常活动”，这项法律的颁布，要求是因共和国发生对外战争、暴动或内战等紧急状态之际，由需要拥有治权的最高执政官发布告示，经由元老院同意批准，称之为紧急决议。

在对外战争中，西塞罗在《反安东尼》的这一自我辩护文中提到，安东尼与庞贝的战争中，当西塞罗知道安东尼兵临城下之时，他要求元老院颁布悬法，宣布整个古罗马进入紧急状态中，所有市民必须全副武装，以维护古罗马共和国为己任，与安东尼的军队战斗。在对内镇压暴动中，提贝里乌斯·格拉古(Tiberio Gracco)当选保民官后开展土地改革而引发了一场民众暴动，当时元老院在动用紧急决议，但被执政官拒绝执行，一位无公职的公民西皮欧·纳西卡(Scipio Nasica)为挽救共和国于危机，大喊“希望国家安全的人，跟我来”。他率领民众杀死了提贝里乌斯·格拉古。[10]可见，在Iustutium[悬法]状态中，并没有新的专政官上任，也没有新的法律创制，值得注意的是，每一次元老院发布的紧急决议后，每位古罗马公民都被赋予国家紧急权力，虽然Iustutium称之为悬法，也属于古罗马宪制的一部分，但其运行时却是一种“无法”的状态，一般公民的行动既不是“制宪”，也不是僭越或者违反法律，只是采取任何方式维护危机时期共和国的手段。

四、古罗马专政官制度的衰落

专政官这一著名的制度作为对保障古罗马共和制度存续的重要性自是不言而喻，古罗马专政官制度与古罗马共和宪制相互依存，当专政官制度与共和制并肩发展到了极致，前者与后者同时、同等程度地衰落。[2]35

(一)民选专政官

马尔蒂诺和格罗索都认为古罗马专政官制度衰落的标志为公元前217年的一次事件，正如本文此前提到，在特拉西门湖惨败之后，人们有必要认为要诉诸一位专政官的方式来解决问题，但问题是该执政官不在，他不能收到任何信息，于是民众被元老院召集起来，任命一位专政官马克西姆斯(Fabius Maximus)和他的骑兵统领。这样的做法有诸多违背传统之处：以民众推选的形式而非按照宪法规定的形式来任命专政官和骑兵统领。[6]211这里就涉及到从共和宪制规定的委托专政官过渡到公民推举的专政官这一专政官制度本质上的转变。

但这只是专政官制度衰落的开始，随着军事行动面临的严峻性，打破了以往宪法规定的专政官制度任命原则。比如保民官梅提利(Metilio)宣布在某些特殊的时候，民众可以要求取消专政官的治权，并且民众集体决议可以将骑兵统领的治权提升至专政官治权相同的地位。这就颠覆了传统专政官制度的要求，民众可以取消专政官的治权，并决定骑兵统领与专政官的地位并置。此外，公元前216年专政官贝拉(M.Iunius Pera)的任职没有任命骑兵统领，他只任命了一个没有骑兵统领权力的助手布得欧(M.Fabius Buteo)，公元前210年，元老院出于战争的需要，在西西里任命专政官梅撒拉(M.Valerio Messalla)，这与专政官应当在罗马境内任命的原则相违背。[11]

(二)专政官紧急权力滥用

共和国晚期的专政官制度开始滥用紧急权力使得专政官制度迅速衰落。苏拉(Lucius CorneIius Sulla)专政为其标志性事件，但从法律上说，苏拉的专政是“合法”的——起码保存了共和国的外部形式。当时两位执政官都已经过世，元老院宣布“虚位”，元老院向公民大会提出宣布苏拉为无限期专政者的法案，并获得公民大会的认可。在这个时期，专政者除了无任期限制之外，也没有任何权力可以对他进行制衡。到了凯撒(Gaius Julius Caesar)时代，他更是依靠军队实力、贵族阶层和城市平民的同情获得了专政官的权力，古罗马的紧急权力也在此时发挥到了极致，他通过增加元老院的人数来削弱元老院，使之成为一个咨询机关。共和国危在旦夕，凯撒被刺死之后，公元前44年通过《安东尼法》废除了专政官制度，随着帝国时代的到来，古罗马专政官制度彻底消失。[2]34

古罗马共和国晚期专政官制度已经失去了原有的意义：第一，为了应对不同的危机，已经不在宪法框架之内设立专政官，从宪法专政转变为绝对专制。第二，此时的专政官的任期没有限制。第三，他们可以通过民选的形式废除法律，也可以通过同样的途径创立新的法律。第四，已经不提倡完成预定任务后“主动退位”的美德。

(三)元老院最后决议取代专政官制度

古罗马专政官制度消失后，在紧急状态下，取而代之的是元老院最后决议制度。所谓元老院最后决议制度指的是把自己能行使的一切权力都交给它委托的长官，以应对紧急情势需要的效率的决议。元老院最后决议的授权包括征募军队、发动战争、以任何方法迫使同盟者和市民承担其义务、在国内和战场上的无限行政权和军事指挥权等。[12]62

除了时间上专政官制度与元老院最后决议制度具有前后承接的关系，古罗马专政官制度与元老院最后决议制度内涵也有区别，正如西塞罗所说，专政官制度主要应付的是运用于严重的战争和公民纷争。[13]258与之相区分的是元老院的最后决议制度更多针对的是内乱。比如盖尤斯·格拉古(Gaius Graczchus)，他除了完善其兄提贝里乌斯·格拉古提出的土地法案之外，还致力于打破元老阶级的司法垄断，允许骑士阶级的成员入驻常设刑事法院。由于触犯了元老阶级的既得利益，元老院要求格拉古来元老院答辩，被其拒绝后，元老院动议最后决议制度，由执政官欧皮缪斯(Uti L.Opimius)捍卫宪法尊严，盖尤斯·格拉古及其武装力量决定殊死一搏，结果盖尤斯·格拉古大败后愤然自杀，更令人吃惊的是——欧皮缪斯屠杀了其3000人的军队。值得注意的是，欧皮缪斯事后受到了审判，却由于盖尤斯·卡尔博(Gaius Carbo)的出色的辩护逃脱了惩罚，他并不认为欧皮缪斯犯了罪，因为他的行为是根据元老院基于国家利益的决议而实施。[12]63

西塞罗认为，人民的福祉对于他们即最高法律。[13]183在保卫人民利益的预设前提下，元老院在共和国危机时刻将行政官员的权力解放出来，让他们可以不必遵守法律规定去打击共和国的敌人，从制度的本身来考察，元老院最后决议制度与专政官制度并无区别。

五、古罗马专政官制度的反思与启示

古罗马专政官制度的设立的初衷是指一种面对国家危机，保障公共安全的临时性制度，该专政官制度对维护罗马共和起到了极大作用，古罗马衰落之后，欧洲进入长时期的中世纪封建时期，各地适用自己民族的习惯法和教会组织体系内的教会法。后世经博丹、马基雅维利、卢梭等思想大家对专政官制度重新阐释，古罗马专政官制度开始重新被人们所重视。近代以法国“围困状态”，英国“戒严法”为代表的宪法实践都可以在古罗马专政官制度中找到源头。

对于现代民主制国家而言，教皇统治基督教世界的“教权”不复存在，君主制帝国依靠“王权”统治下的政治秩序分崩离析，维护国家安全和保障宪政秩序仍是现代国家面临的基本问题，与教皇制的“教权”和君主制的“王权”国家治理不同，现代民主制国家倡导“民权”，实行“宪政”，即，通过宪法确立国内安全统一与政治合法化的机制与程序。“宪政”的关键在于，政府要有足够权力控制人民，从而构建宪政秩序，与此同时也赋予了人民相应的力量制约政府。现代民主制国家的宪政具有双重性：一方面要对政府权力加以制约，另一方面，要体现人的价值，保障公民基本权利。但在国家处于危机时刻，国家权力与制约权力两者之间的张力才是国家治理的要害所在。

阿纳斯塔普罗(George Anastaplo)在其《美国1787年<宪法>讲疏》中对美国民主制度的专政权力的评价可供借鉴，他认为，无论美国人对自由报以多么深的敬意，在制宪者看来，让中央政府为自由而受到束缚，以致不能去做那些需要它做的事(这些事包括保有能让自由得以繁荣的条件)，并不明智。在联邦制宪会议上，一次又一次表达了不愿束缚政府的一种想法。合众国人民总应自由地审查和讨论政府所做的任何事情，但是很明显，无论这一点有多么重要，合众国政府还是应被授权去做任何它想做的事情。[14]国父林肯的“联邦比宪法重要得多，没有联邦，宪章也就毫无意义”这句话一直是美国适用于紧急权力的教诲。

不可否认的是，“专政”在集中各种不同分散力量，高效处置危机事件等各方面具备天然优势，故而能够成为民主政制的最后保障。历史上的“专政”对挽救宪法秩序确实起到了极大的作用，但事情还有另外的一面，专政的关键在于：“专政者”是谁？由于专政者在“专政”制度中起到了决定性的作用，其德性“善恶”决定了专政的“优劣”，“德性败坏”的统治者往往运用“专政”这一工具，将“宪政”变成暴政，既然是主权者掌握专政权力，那么专政对于国家而言，便是一把双刃剑，古罗马专政官制度告诉我们，“专政”在保卫共和制度的同时，也有可能成为国家覆灭的垫脚石。既然专政者掌握了专政工具的关键，那么如何保障专政者的德性呢？1948年，罗斯托在《宪法专政：现代民主国家的危机政府》一书中对古罗马专政官制度总结中提到，“古代或现代没有一个宪政国家如此大胆地肯定过紧急政府间歇出现的必要性。但是专政官制度最成功之处在于——它是罗马共和国渡过所有动荡时代的保卫者，彼时数次战争任何一次失败都可能导致罗马民族的毁灭，并且可能彻底改变世界历史。但是罗马共和时期教给世界最有意义的经验是：一个由很高的宪政德性所庇护、由明智而友善的人所领导的自由国家中，“专政”可以成功地在危机时期使用，以维护、促进自由事业”。[2]35

[1] 马基雅维利.论李维[M].冯克利，译.上海：上海人民出版社，2005：135.

[2]罗斯托.宪法专政：现代民主国家的危机政府(ConstitutionalDictatorship:CrisisGovernmentintheModernDemocracies，New Brunswick，N. J: Transaction Publishers，2002).

[3] 拉尔修.名哲言行录[M].徐开来,溥林,译.桂林：广西师范大学出版社，2010：47.

[4]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭,译.北京：商务印书馆，2007:163.

[5]科瓦略夫.古代罗马史[M].王以铸,译.上海：上海人民出版社，2011.

[6]马尔蒂诺.罗马政制史:第一卷[M].薛军，译.北京：北京大学出版社，2009.

[7]卢梭.社会契约论[M].何兆武,译.北京：商务印书馆，2008：160.

[8]西塞罗.法律篇[M].王焕生,译.上海：上海人民出版社，2006：183.

[9]格罗索.罗马法史[M].黄风,译.北京：中国政法大学出版社，2009：144-146.

[10]阿甘本.例外状态[M].薛西平,译.台湾：麦田出版社，2010：142.

[11]马尔蒂诺.罗马政制史：第二卷[M].薛军,译.北京：北京大学出版社，2009：227.

[12]徐国栋.罗马公法要论[M].北京：北京大学出版社，2014.

[13]西塞罗.论共和国·论法律[M].王焕生,译.北京：中国政法大学出版社，1997.

[14]阿纳斯塔普罗.美国1787年〈宪法〉讲疏[M].北京：华夏出版社，2012：68-69.

[责任编辑：黄旭东]

国家社科基金项目“西方古典政治哲学基本范畴研究”(10BZX052)。

方旭，重庆大学人文社会科学高等研究院博士生，主要研究方向：西方古典政治哲学。

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