基本公共服务均等化视域下河南省农民工随迁子女义务教育问题研究

蔡 朔 冰

(商丘职业技术学院，河南 商丘 476000)



基本公共服务均等化视域下河南省农民工随迁子女义务教育问题研究

蔡 朔 冰

(商丘职业技术学院，河南 商丘 476000)

摘要：从基本公共服务均等化的角度出发，对河南省农民工随迁子女义务教育问题出现的原因进行详细分析，并借鉴上海浦东地区在解决农民工随迁子女教育问题上的政策经验，提出河南省农民工随迁子女义务教育问题的解决策略。

关键词：基本公共服务均等化；河南省农民工；随迁子女；义务教育；对策

0引言

农民工一词最早出现于上世纪80年代，一般用来指代进城务工的农民。所谓的随迁子女，简单来讲，指的就是随着父母到其工作的城市暂时居住的农民工子女[1]。九年义务教育制度具有强制性与公益性等特点，对象为全体适龄儿童与青少年。但是，在现实中，农民工随迁子女由于户籍制度和体制等原因，并不能像城市孩子一样享受均等的受教育权[2]。

1基本公共服务均等化

1.1理论依据

基本公共服务均等化的理论依据主要包含：(1)公共财政理论。该理论将公共财政定义为一种适应市场经济的财政类型，本质是政府分配，目的是对市场失效的后果进行一定的弥补与控制，手段是提供公共产品。公共财政理论始终是围绕着市场经济和政府发展的，但是，政府职能会随着市场关系的改变、人们对二者关系认知的改变以及经济发展状况的改变而出现一些变化。(2)福利经济学。对于福利经济学，一般认为其属于综合评价经济体系的学科，学科起点为福利观。(3)正义论。正义论通常指的是出版于1971年的《正义论》中的观点。该书提出的正义原则，围绕着自由、平等与幸福三者的统筹协调展开。正义原则包括平等自由原则、机会均等原则与差别原则。

1.2衡量标准

当前，国际上对于基本公共服务均等化的衡量标准分为：(1)最低标准。最低标准一般而言就是保底，可以理解为任何地区的公民均有权享受国家提供的最低标准的基本公共服务。(2)中等标准。顾名思义，中等标准指的就是平均水准。平均标准与国家面积、经济发展程度有关，均衡程度有所区别，适用情况也不一样。比如英、德两国，国土面积较小，因此取的是全国平均数。(3)最高标准。最高标准指的是全国范围内基本服务在水平、结果方面一致、均等。结合我国的基本国情来看，我国应实行最低标准。但是，就目前来讲，我国的专家学者在具体实行何种衡量标准方面尚未达成共识，意见各不相同。

1.3研究方法与工具

本文主要的研究工具为基本公共服务均等化理论，主要使用的研究方法为案例分析法。

2河南省农民工随迁子女义务教育问题分析

20世纪90年代前，由于农民工数量不算太多，随迁子女的义务教育问题并不十分突出，没有引起政府和社会民众的重视，法律法规方面也没有对此作出明确规定。直到90年代末，我国出台《流动儿童少年就学暂行办法》，河南省才开始真正着手解决这个问题。这一时期政策干预主要采取的办法是限制。从2003年开始，我国政府对于随迁子女的教育问题才开始转向权益保护，并出台了较为详细的管理办法，从原则上要求平等对待，这是我国政府开始重视公共服务均等化的重要体现。在这个时期，河南省积极响应政府号召，也实行了一些有利于随迁子女入学的措施。近年来，农民工数量越来越多，随迁子女上学问题引起了社会更广泛的关注。在这种情况下，出于权利保护以及教育公平的考虑，河南省对此方面的法律、规定进行了补充和完善。但是，目前公共服务均等化尚未完全实现，教育不公平问题仍旧十分突出，具体表现在入学机会与资源享有的不均等。

2.1现状

2.1.1入学机会不均等

当前，河南省农民工随迁子女入学渠道一般有两种：一是公立学校，二是民办学校。其中，前者是其入学的主渠道。公立学校在校舍与师资力量、办学水平等方面，均比一般的民办学校更具优势[3]。但是，农民工随迁子女入读公立学校，需持有当地规定的证件。这样一来，就给其入学带来了很大不便，再加上很多农民工本身经济条件也不太好，很多人都会选择让孩子入读民办学校。民办学校一般在农民工聚集区，且学费便宜，学生入学相对方便。但是，这些民办学校中有很多并没有经过教育部门的批准，其中也不乏一些违法办学的学校。这样的学校教育质量得不到保障，学生安全也存在很大隐患。入学机会的不均等，使得基本公共服务均等化成为一句空谈，在当前的中国并没有真正实现。对于农民工随迁子女义务教育问题的解决，必须重视增加他们的入学机会，推动实现机会公平。

2.1.2教育资源享有不均等

当前，随着一系列政策的出台，传统的分班管理等现象已经基本消失，很多学校在学生管理方面作出了很大改进。比如，依照有关规定的要求，学校实行统一管理、统一安排的管理模式，对于农民工随迁子女不再区别、隔离对待。但是，这些措施的实施尚未从根本上解决问题。对于随迁子女本身来讲，入读公立学校很不适应，很难融入学校环境和氛围，往往表现为缺乏自信[4]。另外，作为义务教育实施者的教师，在教学活动中存在区别对待农民工随迁子女的现象，言谈举止中带有歧视性，伤害了他们的感情。同时，部分教师在教学活动中，没有针对农民工随迁子女中途入学、学习环境发生改变等情况调整教学策略，照顾体谅学生，而是对他们遇到的困难视而不见，不考虑他们的接受程度。这些现象给学生的心理和学习成绩造成了很大的负面影响，导致学生出现厌学和自卑心理，对其以后的生活和学习均十分不利。与上文中的机会不均等类似，在教育资源享有方面，城市孩子与农民工随迁子女并没有处于公平地位，不均等的情况十分严重。同时，也正是由于入学机会不均等，才使得教育资源享有无法实现均等化。

2.2产生原因

2.2.1现行制度的制约

当前，我国虽然已经在着手进行户籍制改革，但是目前成效仍十分有限。我国目前依旧在实行的二元制户籍制，导致农民工随迁子女在起点上与城市孩子就存在很大差别。我国是个人口大国，户籍制改革牵涉全国上下十几亿人的切身利益，必须慎之又慎。在当前户籍制改革正处于探索实践阶段，教育资源的不均等性便体现在农民工随迁子女的义务教育问题上。除户籍制之外，我国当前实行的流动人口管理政策以及城乡二元义务教育资源供给体制、义务教育财政制度等也都与农民工随迁子女入学难有着一定的关联。因此，我国现行的教育和社会管理制度，是制约基本公共服务均等化实现的根本因素。

2.2.2基本公共服务均等化没有得到应有的重视

虽然河南省在2010年就制定了农民工随迁子女的义务教育问题应对策略，要求城市公立学校实行统一管理和教学，但是，由于缺乏相应的评价与保障机制，政策执行中存在很多问题，不少学校执行不力，有的公立学校甚至存在拒绝执行的情况。同时，在入学证明方面的规定，也使得部分农民工由于无法提供就业证明办不了子女入学手续，入学门槛仍然比较高[5]。民办学校是农民工随迁子女入学的重要渠道，但是，目前我国对民办学校的管理力度不够，导致违规办学或教学质量差的学校大量存在。在社会管理、服务方面，我国当前存在的突出问题是政府并没有真正将实现基本公共服务均等化作为工作重点，采取的措施执行不力，使得均等化成为一句空谈，只停留在表面。

3案例分析

上海是一个经济相对比较发达的城市，浦东新区的开发使得农民工数量进一步增多，流动人口数量进一步增长。农民工随迁子女的义务教育就成为了一个摆在眼前的大问题，亟待解决。为了防止因此影响到当地的经济发展和社会秩序，经过审慎的研究，当地出台了政府“购买学位”政策。“购买学位”并不是一项单一的制度，而是一套比较完整的体系。当地政府在2007年出台了民办学校申报规定，鼓励那些硬件设施和软件设施比较完备的农民工子女学校积极申请，对资格审查合格的学校，政府与其签订了相关协议。这样一来，这些学校就具备了法人资格，之后政府就可以“购买学位”。另外，该规章还针对民办学校出台了严格的管理办法，实行“签约制度”以及补贴制度、预算制度等，规范了民办学校的发展秩序。在该政策推行两年后，通过审批的专项学校有12所，能够提供11 000多个小学“学位”。

4解决河南省农民工随迁子女义务教育问题的建议

4.1以制度改革与创新为机会均等的保障

社会不断发展，户籍制度的意义和功能也出现了显著的变化。在当前的情况下，户籍制度已经成为了农民工随迁子女入学的障碍之一。在这样的情况下，户籍制改革的呼声越来越高。结合我国国情来讲，放开户籍将导致城市人口猛增，会给城市的秩序维持和管理工作的开展带去很大压力，因此，对于户籍制应将创新作为改革的重点。就当前来讲，我国应将消除城乡户口差异、控制户口迁移、改革管理体制等作为工作的努力方向，完善相应的配套管理机制。

4.2以强化民办学校管理为保障资源均等的手段

民办学校对解决农民工随迁子女义务教育问题有着十分积极的现实意义，发挥着巨大的作用[6]。因此，为了使农民工子女能够享受均等的受教育权，有关部门应适当鼓励民办学校的发展，缓解公立学校的容纳压力。但是，考虑到民办学校办学水平低、设施不完善等实际情况，政府应树立标杆，明确民办学校的办学要求以及设施标准，为民办学校的健康发展指明方向。在具体实施中，政府应注重对于民办学校提供全方位的支持，实行扶持政策，以推动其教育质量和办学水平的提高[7]。比如，为了增强民办学校的师资力量，政府可以实行一些奖励或补贴政策，鼓励大学生到民办学校担任志愿者，或者也可以实行公立学校与民办学校一对一的帮扶模式，帮助其改善发展中存在的不足。

4.3以充分发挥政府功能作为保障服务均等的基础

目前，河南省已经制定了一些政策，以解决农民工随迁子女入学难的问题，体现了政府的态度与解决实际问题的决心[8]。政府作为适龄儿童受教育权实现的重要保障，应重视充分发挥自身功能，推动相关配套设施的完善。就河南省来讲，应重视细化政策内容，在坚持原则的前提下，将实施细则进一步地详细化、具体化，保障政策的可行性，改善实施效果。同时， 为了确保执行力，应制定和完善问责机制，实行量化考核，对地方政府提出高要求，增强基层政府的责任意识。基本公共服务均等化实现是一个相当漫长的过程，均等化的衡量标准也不一样，虽然目前表面上看起来，情况已经有了明显的改观，但是实际上，农民工随迁子女入学难的问题依旧普遍存在，实现真正意义上的义务教育均等化还有很长的路要走。而在以后的发展中，政府也要重视革新观念和手段，在条件允许的情况下，可以通过推广社会保障卡的模式，利用电子随行卡等，保障适龄儿童的受教育权，尽可能地实现入学机会与资源享有的公平化，推动我国基本公共服务均等化的加速实现。

5结语

农民工作为城市建设的重要力量，为城市的发展付出了巨大的努力，推动了现代社会的城市化进程。农民工随迁子女与城市孩子一样，应具有享受义务教育的权利[9]。但是，目前，由于政策和体制等原因，农民工子女中有很多适龄儿童都面临入学难的问题。该问题的存在不利于城市的稳定发展，也不符合和谐社会的构建要求。因此，在当前背景下，政府应积极努力，以体制改革为基础，以加强民办学校管理为辅助，推动解决农民工随迁子女义务教育问题，确保农民工子女均等受教育权利的实现，消除体制与政策方面的障碍，为适龄儿童及青少年顺利入学奠定基础。

参考文献：

[1]石宏伟.新生代农民工随迁子女义务教育公平问题的制度研究[J].江苏大学学报：社会科学版，2015，17(3)：61—65.

[2]李德.流动农民工随迁子女义务教育现状及应对策略研究[J].中国名城，2015，(5)：69—73.

[3]袁霞.浅析农民工随迁子女义务教育公平问题及对策[J].青年与社会：下，2014，(5)：186.

[4]何召颖.农民工随迁子女义务教育权利平等问题及解决[J].青年与社会：中，2014，(5)：280—281.

[5]谷雨.吉林省加强农民工随迁子女义务教育工作[J].致富天地，2010，(12)：27.

[6]王金松.浅谈农民工随迁子女义务教育入学难问题[J].教育教学论坛，2014，(2)：9—10.

[7]郑霁鹏.农民工随迁子女义务教育问题的公益性解读[J].教育科学研究，2013，(10)：34—38.

[8]岳武.农民工随迁子女义务教育不公平的原因分析[J].中文信息，2013，(6)：72.

[9]傅晨.城市农民工随迁子女义务教育政策及其完善：以广东为例[J].城市观察，2012，(3)：148—157.

责任编辑：李增华

中图分类号：G40-052.2

文献标志码：A

文章编号：1674-6341(2016)01-0044-03

作者简介：蔡朔冰(1969—)，女，河南商丘人，教授。研究方向：古代文学与应用文写作。

收稿日期：2015-10-09

doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2016.01.018