义务教育均衡发展中的精准扶贫研究

赵红霞，谢红荣

（石河子大学师范学院，新疆石河子 832000）

义务教育均衡发展中的精准扶贫研究

赵红霞，谢红荣

（石河子大学师范学院，新疆石河子 832000）

义务教育均衡发展旨在消弭存在于基础教育中的各种不平等和不均衡现象，最终实现教育公平，对贫困地区进行教育精准扶贫是实施义务教育均衡发展战略的重要举措。面对义务教育扶贫中缺乏精准扶贫的现状，在整合区域间教育资源、强化地方政府责任、统筹城乡教育发展的基础上，努力使教育投入、师资配置、办学条件在区域内义务教育阶段的学校之间达到均衡，促进贫困地区义务教育均衡的良性发展。

精准扶贫；义务教育均衡；教育公平

教育扶贫，是指针对贫困地区的贫困人口进行教育投入和教育资助服务，使贫困人口掌握脱贫致富的知识和技能，通过提高当地人口的科学文化素质以促进当地的经济和文化发展，并最终摆脱贫困的一种扶贫方式［1］。教育扶贫在历史发展过程中也曾建立了多种教育补偿机制，为贫困地区教育的发展做了不少贡献，然而随着社会经济的发展和人们受教育期望的提升，已有的改变已满足不了现代教育发展的需要，特别是义务教育发展过程中不断凸显的问题制约了发展进程。

一、为什么要进行教育精准扶贫

实施教育精准扶贫，可以针对不同教育短板精准发力，努力建设国家标准化学校，能够使教育资源配置合理，师资素质整体提高。

1.教育精准扶贫有利于消除贫困代际传递

截至2010年，按照年人均纯收入1 274元的扶贫标准，全国农村贫困人口已从2.5亿减至2 688万人，农村贫困人口的比重下降到2.8%。从数字显示农村贫困程度得到了缓解，但仍存在区域连片式的绝对贫困。长期的贫困会使人养成随遇而安、与世无争的性格，形成抱残守缺、循规蹈矩、听天由命的心理习俗，“背离”传统思想、道德规范和价值标准的行为均被视为大逆不道，由此产生出浓厚的封建思想，并转化为愚昧，代代相传，积重难返［2］。诸多扶贫经验证明，在贫困地区要促进教育平等发展，不能只停留在经济扶持上，提供平等受教育机会，让他们掌握基本知识和技能，进而创造财富、改变当前的生活方式，整体提高人口素质，才是扶贫的长久之计。教育不仅可以有效切断贫困地区的恶性循环链，还能减缓当地的贫困形势和贫困代际传递问题。实施教育精准扶贫，建立适宜的教育补偿机制，能缓解社会差别，化解社会矛盾。针对目前贫困地区的教育现状，实施教育精准扶贫，大力发展农村教育具有现实性和紧迫性。

2.教育精准扶贫能够有效缩小区域间教育差距

虽然近年来教育扶贫取得了诸多成就，但是扶贫方式大体上还是粗放式扶贫，并且扶贫方式单一，贫困地区的教育扶贫依然存在很多不足：一方面贫困地区教学危房大量存在，教学条件艰苦；寄宿制学校建设不完善；营养餐工程落实不到位；教学用地紧张导致了大班额教学等。另一方面学校的教学设备极其匮乏，教学硬件配套不齐全，教育信息化发展落后。对基础教育数字资源的统计调查显示，省基础教育资源网、市教育网、国家基础教育资源网、地区教育网各占教育资源网总数的38.1%、33.3%、23.8%、4.8%。数据显示地区教育网的开发程度较低，所占比例较少，反映了地区间教育信息化发展的差距。调查中，认为数字资源来自省基础教育资源网、市教育网、互联网的比例分别占23.8%、23.2%、22.5%，而认为来自校园网资源库的比例仅为9.9%，这说明校园网资源库的建设非常欠缺，有待大力推进，这是其一［3］。其二，图书的储藏量呈现非均等化，贫困地区大部分学校几乎没有实验室和图书馆，从图书的储藏量上看，有数据显示，近年来初级中学的城乡差距值由4.06册逐年提高到49.99册，而且贫困地区的差距依然在逐渐拉大。区域间教育的落后程度不同，出现的教育短板也各异，教育精准扶贫的目的就是要改变粗放式扶贫，进行“精准滴管”，才能全面促进不同区域的全面发展。因此，针对贫困地区的教育短板实施教育精准扶贫，是缩小差距，促进义务教育均衡发展的有力之举。

3.教育精准扶贫能够积极优化师资力量

国内外经验反复证明，“教育的发展和质量的提高，是和一支稳定的、训练有素的、积极性高又可靠的教师队伍分不开的”［4］。目前，城乡之间师资力量差距已成为制约农村基础教育发展的最大瓶颈：一是农村教师队伍整体素质不高，专任教师学历层次偏低，年龄结构趋向老化，学科结构不合理。在郭菊英调查的18所学校中，共有教师1 705人，其中年龄30岁以下的教师只有161人，占总数的9.44%，年龄在45岁以上的370人，占总数的21.7%；专业不对口的有275人，占教师总数的16.1%，A中学教职工64人，所教非所学的达37人，比例高达50%［5］。二是农村地区教师的职称偏低。根据2011-2013年《中国教育统计年鉴》，乡村教师具有高级职称的比例仅为4.2%，比全国平均的10.8%低6.6个百分点，比城区教师的16.2%低12个百分点；而在初级职称中，乡村教师的比例为44.9%。这意味着，乡村教师职称更多停留在初级和中级上，城乡差距过于明显［5］。三是教师的激励政策落实不到位，无法稳定师资队伍。在贫困地区教师的办公及生活条件改善不到位，教学基础设施差，设备不完善的背景下，教师教学兴趣缺失，从而造成了教师的大量流失。而教育精准扶贫能通过教师轮岗和培训，将优质教育资源引入农村，为农村教育注入新的活力，不断提升农村教师的教学技能；通过城镇优质教育资源的辐射作用，有效带动农村地区教师教学技能和整体素质的提高，缓解当前农村师资力量薄弱的突出问题；通过政策倾斜对优化农村师资力量提供发展机遇，有助于创新教师队伍的补充机制，有利于许多教师深入农村，对师资队伍的稳定也将作出很大贡献。

二、教育精准扶贫工作中存在的问题

我国近几年实施教育精准扶贫以来，从改造农村薄弱学校起步，逐步落实学生营养餐计划、贫困学生资助政策以及农村教师队伍建设，促进区域、城乡及校际间的均衡发展，努力确保每个孩子都能公平享受优质的教育资源，目前看来，以上政策都不同程度地取得了成效。然而通过与“精准扶贫”目标和要求的对比，义务教育均衡发展中“精准扶贫”的问题依然突出。

1.农村学生贫困程度较深增加了精准识别难度

国家统计局于2015年10月16日刊文称：“据全国农村贫困监测调查，按照现行农村贫困标准测算，2014年贫困地区农村贫困人口4 317万人，比2012年减少1 722万人，平均每年贫困人口减少861万人；2014年贫困地区农村贫困发生率16.6%，比2012年下降6.6个百分点。”［6］数据显示近期贫困程度有所下降，但仍存在地域性严重的绝对贫困。消除贫富悬殊，最重要的手段不是税收调节，而是教育公平，因为公平地接受教育可以使所有的人都有可能获得受教育的机会，从而提高全民的知识、技能和素质水平，实现脱贫致富的目标［7］。

目前的教育精准扶贫政策中，由于全省乃至全国都没有建立起统一的教育扶贫信息系统，因此对于贫困生的精准帮扶工作就存在许多盲点。农村贫困生分布范围广，家庭贫困程度较深，贫困等级也存在差异。对贫困对象缺少精准识别，使非贫困的学生也得到同等额度资助，而对真正的一些贫困生未能做到精准帮扶，义务教育均衡发展补助政策变异成了“普惠性”政策。有研究显示，受救助的贫困生占义务教育阶段学生总数的1.2%，在资助对象的调查中只有3.3%的贫困生受到救助，而家庭非常困难和比较困难的贫困生占总问卷调查对象的20%，对于贫困生众多的欠发达地区来说，这个比例过低。因此，如果没有明确界定要资助的贫困生概念，贫困对象的贫困等级就难以确定，资助标准就不能统一，不仅会使部分非贫困学生享受更多优惠，而且也使特级贫困学生得不到真正的帮扶。这种“普惠性”资助面积过大，人均资助额度较少，不能帮助较贫困学生完全解决教育支出问题，反而降低他们参与教育精准识别的积极性，因此，增加了精准聚焦贫困覆盖范围和精准识别资助对象的难度。

2.区域间教育经费投资失衡增加了精准扶贫难度

在基础教育中，贫困地区的学校长期经费短缺，城乡教育发展不均衡，大部分农村中小学办学条件差，低于国家标准办学水平，寄宿制学校建设任务难以实现，造成优质生源外流严重。此背景下，条件好的家庭都会想办法把孩子送往发达县市读书，这种做法无形中增加了家庭负担，同时也很大程度上影响了这个地区教育发展的稳定性。当前，教育精准扶贫中涉及学校的扶贫主要体现在“全面改薄”、经费达标以及师资配置等均衡方面。在扶贫中往往根据学生人数发放经费，市县级学校学生多，经费也多；贫困区县学生人数少，需举债建设，远远降低了办学标准，导制区县教育差距越来越大。

造成教育资源存在差异的本源是城乡之间经费投入不同，有关统计数据显示，城市小学每年生均95元，农村小学生均仅28元，相差近4倍；城市初中生均146元，农村初中生均仅45元，相差3.24倍，农村初中和小学生均仪器、设备购置费，仅相当于城市学校的1/4［8］。在贫困地区各学校办学条件也存在差异，校级之间的教学质量不同，进行教育精准扶贫过程中，实施“一刀切”让优质教育资源向农村倾斜，却忽略了农村学校之间的差异，没能做到有的放矢，造成了区域间教育资源再度失衡。这将导致贫困程度大的学校在项目安排和资金补助上力度不够，扶贫项目较少，补助标准低，并且一部分扶贫项目资金难以落实。在实施教育精准扶贫的过程中，设立的专项资助基金有限，资金筹备困难，资助的随意性较大，资助金额和期限随着资助基金的多少而变化。由此可见，经费投入失衡严重影响了区域之间教育精准扶贫难度。

3.贫困群体自身受教育意识薄弱增加了精准帮扶难度

贫困群体长期受传统思想文化的影响根深蒂固，生活水平落后，文化素质较低，长期的贫困会使人形成随遇而安、与世无争的性格；“读书无用论”的陈旧观念充斥着一部分贫困地区，许多家长对教育的作用了解不够透彻，与此同时，教育在短期内看不到回报，教学质量的落后影响了他们对子女的受教育期望，认为读书就是浪费时间。多数农民的文化素质低，思想觉悟有偏差，给精准帮扶增加了难度。贫困家庭因缺乏基础知识文化、缺乏基本技能培训、缺乏精神支撑而致贫的不在少数。孩子本可以是一个家庭未来脱贫致富的重要支柱，但是贫困家庭中家长和孩子双方受教育意识淡薄，即使在众多教育精准扶贫政策的帮助下，一些孩子因为缺少必要的教育引导而早早荒废学业，从事一些简单维持生计的体力劳动。

农村贫困程度深，对子女受教育的不重视，导致了农村贫困地区留守儿童的受教育问题严重。截至2015年，全国大约有农村留守儿童6 102.55万人，占农村儿童的37.70%，占全国儿童的21.88%。全国农村流动儿童达2 877万人，两者之和约占全国儿童总数的三分之一，可见贫困地区弱势群体数量之多！然而贫困弱势群体受自身发展意识局限并不很配合教育扶贫工作，导致教育扶贫对弱势群体的受教育现状了解不够精确，无法建立好系统的资助平台，不能对症下药，严重增加了教育精准扶贫的难度。

4.教育政策执行偏差增加了精准管理难度

教育精准管理是指对扶贫学生进行全面的、整个过程的动态监测，掌握贫困学生近期的受扶助情况，便于基层组织在政策实施中精准管理。目前在农村没有贯彻落实好教育精准帮扶政策的主要原因是没有因人制宜地制定帮扶措施，对于农村贫困学生的救助方式如出一辙、较为单一，没有体现差异性和针对性，不能真正帮助他们脱离自己的困境。单一的政策执行方式，显示扶贫助学政策执行力度不够强，缺乏精准性。此外，一部分扶持政策规定得太死、太教条，不能有的放矢，未能根据具体的贫困程度采取针对性的教育精准扶贫政策，所以扶贫效果甚微。

另一方面，教育扶贫资源分配不公降低了贫困生参与教育精准扶贫的积极性，在教育精准扶贫实施监管、帮扶的过程中，存在一部分贫困群体不配合的现象。究其原因主要是这部分人因戴上贫困生的帽子而感到丢人，伤害到了他们的自尊心，导致帮扶贫困生的监测过程很难实施。此外，一系列教育政策的普惠性，使他们很难享受到不同的优惠政策，也解决不了目前的教育支出问题，所以他们参与教育精准管理的积极性不高。与此同时，大多数贫困地区的教育精准扶贫只是停留在简单的“送温暖”上，没有全面整合资源建立有效的教育补偿机制。教育精准扶贫项目涉及千家万户，程序复杂，工作繁琐，需要做大量思想政治和具体的组织实施工作，工作量非常大，导致有一些基层工作人员存在畏难想法，在政策的执行上出现偏差，因此也增加了教育精准管理的难度。

三、教育精准扶贫如何把握好精准性

教育精准扶贫既可扶知，又可扶智，还能扶志，是最具持续效力，也是从根本上斩断贫困代际传递链条的有力举措。对贫困地区的教育进行精准化扶贫，要从农村教育的基础建设着手，做到“精准到村、精准到校、精准到人”，保证义务教育均衡发展。

1.精准划分扶贫范围，改造教育薄弱地区

教育精准扶贫聚焦于贫困地区的薄弱学校，通过扎实推进“全面改薄”项目，加快贫困地区受教育环境建设，完善基本办学条件，着力推进贫困地区基础教育教学点标准化建设，促进贫困地区义务教育均衡发展。

（1）优化教学点布局为保障儿童的健康成长，就近入学具有无可取代的重要价值，远距离跋涉就学、寄宿制小学，造成儿童面临上学难度增加、交通安全隐患和亲情缺失等诸多困扰［9］。在教学点的合理布局上，要根据当地的生活条件、交通状况、教学需求等，进一步完善中小学布局调整规划，对大众强烈要求恢复的教学点，适度予以恢复。

（2）加强基础设施建设贫困地区义务教育阶段学校教学用地紧缺、寄宿制学校学生生活用房不足、教学设备匮乏、教学资源短缺等问题凸显。针对种种教学的制约性因素，教育精准扶贫须精准发力，努力改变现状。首先要全面消除中小学大班额现象，保证每个学生都有课桌凳，确保优良的受教育条件和环境；其次，在寄宿制学校改善“大通铺”现状，提供每个寄宿生住宿床位，基本满足义务教育学校教学设施和寄宿生生活设施需求，留足生活空间；最后，配齐必要的教学仪器设备和图书，优化薄弱校的教学需要，进一步巩固义务教育均衡发展的硬件保障。

（3）落实营养餐供给在贫困地区开启营养餐供给计划，毋庸置疑是减少了贫困家庭的教育成本负担，受广大村民的喜爱。截至2015年6月，中央和地方已累计安排资金1 443亿元，全国超过1/3的县实施了营养改善计划，惠及3 210万名农村学生。然而营养餐计划实施以来，贫困地区困难重重，它不仅是一项责任工程，更是一项风险工程，需要多方联手，扎实推进。首先要购置食堂和伙房炊具餐具及储藏设备，为顺利开展营养餐计划打下坚实的基础；其次要落实食材的安全购买，考虑到交通不便，除了杜绝“三无”（无生产日期、无质量合格证、无生产厂家）产品，禁止有毒或者遭污染的食物外，更要注重所购买食材的储存期限；最后要加强管理，落实营养餐计划，高度重视食堂的环境卫生，定期检查。通过上述措施的精准扶贫，努力改善贫困地区营养餐扶助计划，为儿童顺利接受义务教育提供一定帮助。

2.精准发放教育经费，缓解校际间教育差别

充足的经费供给是保障良好教育的基础，城乡教育经费投入失衡、农村教育经费短缺导致教学质量低下，这是历史遗留已久的问题。基础教育作为社会文明存在和延续的基础，政府有义务为基础教育的顺利发展提供便利条件，以保障儿童公平接受教育的自由。针对目前义务教育发展中经费投入总量不足、经费投入结构不合理、城乡投入差距过大等问题，教育精准扶贫需建立向贫困地区学校优先拨款制度来进行扶助，将财政经费向贫困地区学校倾斜以期缩小差距。

第一，加大经费总量投资。目前，我国政府对义务教育经费的投入占教育投入总额的76.7%，而日本、美国、澳大利亚则占到了91.7%、90.8%、84.1%。通过比较可知，我国义务教育投入比例明显低于发达国家［10］。在“一费制”政策实施后，学校经费收入大量减少，又因政府未能保证足够的经费投入，广大贫困地区教育经费投资缺口较大，不少学校在维修和扩建的过程中只能靠借贷，严重影响了学校的正常运转。因此，在教育精准扶贫中财政投入须精准到校，加大对贫困地区的教育经费投资。第二，改善经费投资结构。相关数据显示，我国农村普通小学生均预算内事业费为350.53元，比全国422.69元的平均水平低17%左右；农村生均公用经费为24.01元，比全国平均水平35.72元低32%左右［6］。因此，要针对城乡间投资失衡，重视城乡间的教育经费分配比例，可根据生均教育花费提高农村义务教育投入，在教育精准扶贫要求下投资倾向于贫困地区。第三，主要聚焦于贫困地区的标准化办学，均衡区域间优质教育资源，避免择校现象再度高涨，确保每一个孩子享受优质教育资源的权利。第四，实施教育精准扶贫就是要完善和细化贫困地区的投资制度，根据预算做好资金在各部门之间的分配、监督、管理工作，从而保障教育资金科学合理的运用，有效进行对贫困群体的教育补偿。第五，鼓励社会力量办学，采取民办公助的方式，集中优化有限的人力、资金、设备等资源，发挥最大效益，缓解贫困地区财政紧张的压力。

3.精准落实激励与引进并举政策，稳定教师团队

提升教育质量的前提是拥有一支数量充足、素质优良、结构合理、业务精湛的教师队伍。目前农村教育发展中改善薄弱的师资力量是教育精准扶贫的关键内容。

首先要对贫困地区的教师提供特殊的激励政策。一方面，通过物质补偿，比如工资激励以及贫困地区特殊的福利补贴，吸引教师、稳定教师。另一方面，在教育精准扶贫进程中针对贫困地区师资难留问题，优化教师的职称结构。目前农村地区高级职称的人数相对较少，大多教师是初级职称，不能够调动教师的教学积极性，教师流失现象严重，因此平衡职称结构也是不容忽视的举措之一。其次是要提升农村教师招聘标准，以此弥补农村教师素质偏低的缺陷。没有专业的知识水平和较高的职业素质的新教师无法有效提升教学质量，更不具备促进学生全面发展的能力，甚至会阻碍农村地区课程的开设。最后要完善与教育教学相适应的教师补充机制，不断注入新鲜血液［5］。加强农村教师的定期培训和继续教育，提升义务教育均衡进程中农村教师的现代化水平。

4.精准资助贫困群体，完善教育补偿制度

义务教育均衡发展中虽然实施了“一费制”政策，然而在一些贫困地区因家庭困难而失学的现象时有发生，因此在教育精准扶贫进程中改善贫困群体的扶贫资助政策是不容忽视的。目前扶贫资助中，救助资金短缺，如何筹措更多的救助资金、如何识别贫困群体以及如何合理地发放成为解决我国贫困生教育救助问题的关键。

要真正有效解决贫困生教育救助问题，首先，应先分析扶贫助学成果，整合扶贫资源，集中相关扶贫助学资金，扩大扶贫助学范围，建立大数据资助平台，及时采取资助数据，形成教育精准扶贫补偿机制，在精准识别后对农村特殊困难对象家庭的学生实施扶贫助学。其次，建立救助贫困学生的专项基金、开展扶贫助学募捐活动，对专项资助资金进行统一管理，防止资助重复或者遗漏。不断完善扶贫助学保障体系，努力以“不让一名学生因家庭经济困难而失学”为目标，做到精准扶贫全覆盖。最后，在扶贫资助中进行差异性发放，要根据地区间的艰苦程度、贫困程度分类发放，要向贫困地区精准倾斜，避免均等发放后进一步造成资源失衡。

［1］谢君君.教育扶贫研究述评［J］.复旦教育论坛，2012（3）：66-71.

［2］周毅.民族教育扶贫与可持续发展研究［J］.民族教育研究，2011（2）：102-106.

［3］刘成新，徐宣清.基础教育信息化资源配置的城乡差异研究［J］.电化教育研究，2008（3）：19-23.

［4］雅克·哈拉克.投资于未来——确定发展中国家教育重点［M］.北京：教育科学出版社，1993：118.

［5］郭菊英.义务教育阶段教师队伍均衡发展的对策思考［J］.当代教育论坛，2015（6）：16-20.

［6］张为民.脱贫步伐加快，扶贫成效显著，我国贫困人口大幅减少［EB/OL］.［2015-10-1］.www.gov.cn.

［7］范先佐.关于农村“留守儿童”教育公平问题的调查分析及政策建议［J］.湖南师范大学教育科学学报，2008（11）：11-16.

［8］与华东.从农村师资状况透视城乡教育的差距［J］.湖北民族学院学报，2008（4）：45-49.

［9］王帅，王祈然.农村学校布局调整政策：背景、形成、实施与启示［J］.湖南师范大学教育科学学报，2015（5）：27-31.

［10］纪国和，王传明.关于我国贫困生救助问题的思考［J］.教育科学研究，2008（6）：19-24.

A Study of the Precise Poverty Alleviation for the Balanced Development of Compulsory Education

ZHAO Hongxia，XIE Hongrong
（Teachers College，Shihezi University，Shihezi，Xinjiang 832000，China）

The balanced development of compulsory education aims to eliminate all kinds of inequality and imbalance in basic education to achieve educational equity finally.Precise poverty alleviation through education in poor areas is an important measure to implement the balanced development strategy of compulsory education.Facing the lack of precise poverty alleviation in compulsory education and basing on the integration of regional education resources，the reinforce of local government responsibility and the overall urban and rural development of education，we should make efforts to achieve the balance between education investment，teacher allocation and school running conditions in the area of compulsory education in the region，and promote the healthy development of the compulsory education in the poor areas.

precise poverty alleviation；balanced development of compulsory education；educational fairness

G40-011.8

A

1671-6124（2016）05-0084-05

2016-04-20

国家自然科学基金“新疆教育机会分配政策绩效研究——制度因素及家庭及家庭背景与教育获得的回归模型的建构”［71263044］

赵红霞，石河子大学师范学院副教授。