破解食品安全风险信息披露主体间“勾结”行为的思辨

刘鑫（吉林财经大学公共管理学院，吉林长春130117）



破解食品安全风险信息披露主体间“勾结”行为的思辨

刘鑫
（吉林财经大学公共管理学院，吉林长春130117）

摘要:运用“公务法人”治理结构，平衡事前食品安全风险信息披露主体之间权力配置，为食品消费者维权提供具有实效性的事后司法救济途径与方式，达成食品安全风险信息的合作共享与实时分析的“辩证对话”模式，以破解食品安全风险信息披露主体间“勾结”的利益链条。

关键词:食品安全；风险信息；勾结

食品安全风险信息披露有效遏制了食品安全违法行为，但其自身仍存在诸多弊端，有必要创新食品安全风险信息披露主体，并采取有效的法律控制措施，争取公众的支持。为此，笔者提出“公务法人”治理策略，以达成食品安全风险信息合作共享与实时分析的“辩证对话”模式①“辩证对话”模式主要包括“参与式对话”“认识性对话”“反思性对话”三个要素。参见戚见刚:“风险概念的模式及对行政法制之意蕴”，《行政法论丛》2009年第12期。，最终实现食品安全风险信息披露的社会共治。

一、透视食品安全风险信息披露主体间“勾结”行为

“勾结”意为进行不正当的活动暗中互相串通、结合，食品安全风险信息披露主体为了各自的利益，通过“勾结”形成利益共同体，并借助利益共同体强大的协议力量，不断侵蚀消费者对食品生产、检验、运输、销售等信息的知情权，具体表现为以下三个方面:

第一，食品行业协会信息披露的“内部交易”。食品行业协会的形成意在披露食品安全风险信息，监督食品厂商行为，维护行业利益。但二者只有在相互独立的情况下，监督行为才具有实质上的公正。如果食品行业协会与食品厂商通过内部交易，形成利益共同体，食品行业协会“受雇于”食品厂商，食品厂商以“自我雇佣”的方式，为行业协会提供令其满意的“报酬”，此时食品厂商一方面代表自己企业的利益，另一方面又是食品行业协会内部人，食品企业利益由其所有人自己监护，而行业利益则由包括食品厂商在内的他人监护，食品厂商完全知道行业协会所掌握的食品安全风险信息，而行业协会却不完全了解，甚至根本不想了解食品厂商的生产原料信息、工艺流程信息、产品质量信息。关于食品安全风险信息披露的谈判，演变为食品厂商与其同僚之间的谈判，且不说他可能对同僚施加压力，同僚们也会碍于面子作出让步，披着监督者“外衣”的食品行业协会，此时已成为协助食品厂商隐瞒风险信息的“帮凶”。

第二，信息披露中的“钓鱼执法”与官员的“寻租”。政府强制性食品安全风险信息披露，确实能够节省由其他任何第三方传递信息所需要的信息生产成本，但确要面对两大“纠结”:第一，食品鉴定“有限准入”的过高标准，引发食品安全风险信息的事实上“隐匿”，过高的进入标准人为地把大量的零散小企业，从信息披露的视野中排斥出去，生存在体制“边缘”的食品小作坊，却能够在低端市场需求的情况下无证经营。脱离实际的准入标准使得政府强制食品安全风险信息披露行为，扭曲为“以罚代管”的“利器”，并未促成食品质量的改进，反而强化了食品生产者“疏通关节”，搞定政府，“交纳罚款”以摆平事端的机会主义思维方式，为“钓鱼执法”创造了更大的操作“空间”。第二，很多政府官员与专家学者都寄希望于建构食品安全风险信息披露的“综合协调性政府机构”，以消除食品安全风险信息运动式披露、多部门交叉披露、分段式披露过程中存在的盲区、误区与弊端，但问题是约束和监督垄断式“综合协调性政府机构”难度更大。［1］如果政府监督者与食品企业精英之间合谋形成利益共同体，则消费者获知食品安全风险信息得以维权的可能性就更小。

第三，法规性食品安全风险信息披露对消费者价值的“忽视”。随着市场经济的发展，建立在政府精英和企业之间信任至上的制度不再能够为公众提供信心，政府开始更多地依靠法规的制定来解决问题。［2］食品安全风险信息披露也不例外，政府投入大量的人力和物力来修订食品安全监管法规，但是广大消费者和政府官员对食品安全风险形势及监管法律制度改革的认识之间产生重大差异。消费者对现行食品安全风险信息披露法律制度不信任，他们认为，法规性食品安全风险信息的收集虽然依赖于技术的和经济的理性维度，但其披露却基于政府与“专家”所达成的主观共识，并未在食品安全风险信息披露中，有效回应作为食品消费者的价值需求。当面对利益诱惑，监督乏力的情况下，政府监管者与专家之间形成的“默契”，易扭曲为利益的“勾结”。而且当食品安全风险信息披露法规失信于消费者时，公众变得更加不信任政府，不信任专家，如此循环，情况不断恶化，即公众对食品安全风险信息披露法规越不信任，政府在兑现公众的期望和需求上就越没有效率，甚至越多的政府监管者以敌意或蓄意回应他们为之服务的公民，恶性递减螺旋由此产生。［3］

二、食品安全监管“制序”的异化引致信息披露主体间“勾结”

著名经济学家韦森教授将institution翻译成“制序”，他认为规则与秩序是同构在一起的，制序是规则中的秩序和秩序中的规则的精确意思。［4］以此为基础，笔者认为如果规则与秩序低效同构，并形成具有“自我增强性”与“自我复制性”利益博弈的稳态均衡，制序的异化状态便由此形成，事实上，信息披露主体间“勾结”行为恰恰源于食品安全监管“制序”的异化。

英国学者奥特卫与托马斯曾经指出风险属性之间存在着根本差异。他们认为，一种观点是将风险视为具有危险性质的物理属性，一种独立于主观价值的客观事实，能够被科学所解释、预测和控制。另一种观点则将风险视为具有社会建构的属性，而不是一种能够独立于评估主体的客观实体。［5］而现有关于食品安全风险监管法“制”改革的代表性研究成果，以及食品安全的主要法律规范，通常以风险属性的客观性作为前提假设。它们不太关注食品安全风险属性的建构性对食品安全监管法制改革的意义。因此食品安全风险信息披露之“制”，集中表现为食品安全风险监管的法律条文，多立足于风险属性的现实主义模式，以食品安全风险现象本身作为认识的逻辑起点，假设一种“规律论”，从单一的物质维度评价食品安全风险的负面后果，人为地忽视了食品安全风险所具有科学上的不确定性和价值上的模糊性，简化食品安全风险监管的复杂性，由此所形成的监管方案并不能恢复广大消费者对现行食品安全监管法制的信任，也不能增强食品安全风险监管的合法性。食品消费者在此过程中既没有参与监督的途径，更加无法找到作为食品安全风险承受者表达自己感受的方式，即食品安全风险是外在于消费者认知的社会实体，信息披露过程中，食品消费者显然成为“局外人”。［3］而与其同构的食品安全风险信息披露之“序”，表现为食品安全风险信息披露各主体，从自身利益角度，进行着策略选择以达成利益诉求，消费者最终获取的食品安全风险信息，是基于信息披露主体之间利益博弈的结果。政府监管者、食品行业协会、食品厂商、行业专家在风险信息获得资源占有上的差异，引发主体间协议力量的不对等，且此种情况易于各博弈主体观察与获取，控制资源相对优势的强势主体策略选择，决定着信息披露秩序中的利益分配格局，强势主体可以通过改变利益分配预期性收益，以改变弱势主体的策略选择，特别是当强势主体提供有利于弱势主体预期性利益分配时，弱势群体为维持其个体利益，也就欣然接受强势主体的承诺，主体间协议力量的不对等促成稳态弈局的形成。［6］因此，当政府监管者、食品行业协会、行业专家、食品厂商彼此之间相互“勾结”的稳态弈局一旦形成，食品消费者所得到的风险信息或者是虚假的，或者是残缺的，或者是过时的。

从食品安全风险信息披露的“制”与“序”的分析中，可以清晰地看到，立足于风险属性现实主义模式的食品安全风险监管法律制度，将食品消费者视为信息披露的被动接受者，并不考虑食品消费者的主观感受，某种程度上已将消费者牢牢锁定在信息披露的利益分配格局之外。而食品安全风险信息披露之“序”的运行中，政府监管者、食品行业协会、食品厂商、行业专家所形成的利益共同体与食品消费者进行博弈时，在协议力量不对等的条件下，消费者只能被动地接受“安排”。最终促成事实上的“秩序”与现实主义“法制”的低效同构，并达成二者之间彼此关系的强化，不断加剧食品安全风险信息披露制序的异化，锁定了食品安全风险信息披露主体间“勾结”的利益链条。

三、破解信息披露主体间“勾结”的“公务法人”治理策略

“权力的输出与权力的结构相关，不同的权力结构产生不同的权力行为与行为结果；那么，权力正常作用的发挥、权力滥用的防止等现实权力难题转化为一个权力结构的合理性问题。”［7］有学者认为应建立“超级食品安全风险监管机关”，实现食品安全风险信息合作共享与实时分析的“辩证对话”模式，也有学者认为可借助食品行业协会达成此目的。以上两种观点笔者均不赞成。事实上，食品安全风险信息评估“辩证对话”模式的实现无论是依赖政府的建构，还是依靠食品行业协会的从中“斡旋”，都未从本质上突破行政组织网络的力量，依然是行政权力动员下的消费者参与，其最终目的，不是让食品消费者学会制度化地表达与维护个体的合法权益，参与食品安全风险信息评估过程并形成监督与制约食品厂商的能力，而是通过学习有关评估过程和扮演评估角色的知识，动员食品消费者认同和支持政府对食品安全风险信息披露程序的控制与治理。通过参与过程，食品消费者仅仅成为服从纪律的一份子，而不是具有权利意识的食品消费者，食品消费者难以形成真正意义上的食品安全风险信息需求性意愿的表达。［8］笔者认为应建立具有独立法人资格的食品安全风险信息评估“公务法人”①公务法人是依照公法成立的，由某些物及人组成的，以持续方式达成特定行政目的的组织体。它是国家行政主体为了特定目的而设立的服务性机构，与作为机关法人的行政机关不同，它担负特定的行政职能，服务于特定的行政目的，因而有别于“正式作出决策并发号施令之科层式行政机关”，“其与母体之行政机关间存在着既独立又合作、分工、对抗之关系”。公务法人享有一定公共权力，具有独立的管理机构及法律人格，能够独立承担法律责任。，以“公务法人”治理结构平衡食品安全风险信息披露主体的权力，破解信息披露主体间“勾结”的利益链条。

“民以食为天，食以安为先”，食品安全危机事件早已成为公众关注的焦点。基于危机事前食品安全风险信息披露视角，笔者认为，信息披露过程中，食品安全风险信息评估公务法人应分为中央与地方两级，两级食品安全风险信息评估“公务法人”内部均以法人治理结构方式处置食品安全风险信息。其股东会由消费者协会、食品质量检测协会、食品认证协会、国家食品药品监督管理（总）局等部门代表构成，董事会则由食品药品监督管理（总）局及各协会推选的代表组成，监事会应由食品行业专家、人大代表、企业代表、社区代表组成，执行董事或经理人由董事会选举产生。食品安全风险信息评估公务法人为信息的搜寻、核实、分析、汇总、发布及数据库更新的独立管理机构。借助公务法人治理机制，搭建食品安全风险信息评估的横向通道，平衡食品安全风险信息披露过程中不同主体之间的协议力量，解锁彼此之间利益勾结链条的同时，整合食品安全风险信息披露过程中监管机关的专业知识、利害关系人的知识及广大消费者所关注的焦点意见，弥补食品安全风险监管过程中各类主体特别是行政机关知识和信息的不足问题，实现食品安全风险信息披露的“参与式对话”。与此同时，利用中央与地方两级公务法人的联动，形成食品安全风险信息评估的纵向通道，一方面加强区域间食品安全风险信息合作共享，实现区域间食品安全风险信息评估的制度化统一监管，有效防止由于食品企业利益的区域性保护，形成本地区政府监管者与食品厂商“勾结”现象的出现；另一方面，推动食品安全风险信息披露技术不断升级，提高食品安全风险信息的分析“深度”，获取食品安全产业链的风险信息，提升食品安全风险信息的可追溯性，确保产生一个政府、厂商、行业专家、消费者可以信任与普遍接受的程序，将食品安全风险信息披露各主体知识存量与价值诉求整合入有机的程序之中，实现食品安全风险信息披露的“认识性对话”，不断提升消费者对食品安全监管法规制定与执行的“信心”。

若以危机事后食品安全风险信息披露为视角，食品安全风险信息评估公务法人可以借助食品安全公益诉讼，为消费者掌握信息，获取赔偿提供具有实效性的司法救济。食品安全风险信息评估公务法人与其利用者之间既存在私法关系即普通民事关系，又包括公法关系即行政法律关系。2012年《民事诉讼法》将公益诉讼主体限定于有关机关和社会团体，而没有向个人和其他组织开放。这里的“有关机关”与社会团体是一种抽象模糊表达，此处存在一个对于公益诉讼提起主体是否当持一种开放态度的问题，笔者认为食品安全风险信息评估公务法人作为实质性从事社会公益的独立法人，应包括在其中，食品安全风险信息评估公务法人可以独立法人的人格身份，利用自己的组织优势、资源优势、知识优势、社会优势，代表食品消费者，提起并进行有关侵害或损害的公益诉讼，并向有关责任的食品厂商提出民事赔偿，这样的公益诉讼方式将会改变现行食品监管体制，为食品消费者的司法救济提供新的途径，同时消费者作为其利用者与食品安全风险信息评估公务法人之间的争议又可包含在行政诉讼之中，可以有效加强消费者对公诉主体监督与问责，［9］实现食品安全风险信息披露的“反思性对话”，最大程度削除政府监管者与行业协会被食品厂商“利益”捆绑所产生的“内部交易”“寻租”与“钓鱼执法”等勾结行为。食品安全风险信息评估公务法人与其利用者（政府监管者、消费者协会、食品行业协会）之间存在特殊权力关系，即公务法人对其成员和利用者享有特别的支配权力，只要为了达到行为目的，允许特别权力人（公务法人）对对方设定义务，因此食品安全风险信息评估公务法人有权要求政府监管者及食品行业协会，帮助食品消费者达成诉讼之请求，实现食品安全诉讼的联动效应，这不仅体现于事后风险信息披露对提升诉讼成功率的“帮助”，而且能够增强诉讼判决扩张力，“跟踪性”监督政府官员、食品行业协会、行业专家对食品厂商的事后处置行为。［10］

“公务法人”作为食品安全风险信息披露主体，弥补了行政监督机关食品安全知识和信息的不足，确保产生一个政府、厂商、行业专家、消费者可以信任与普遍接受的程序，消费者作为其利用者与食品安全风险信息评估公务法人之间的争议包含于行政诉讼之中，最终达成食品安全风险信息合作共享与实时分析的“辩证对话”模式，有效破解食品安全风险信息披露主体间的“勾结”行为。

参考文献:

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［3］戚建刚.食品安全风险属性的双重性及对监管法制改革之寓意［J］.中外法学，2014（1）.

［4］韦森.哈耶克式自发制度生成论的博弈论诠释——评肖特的《社会制度的经济理论》［J］.中国社会科学，2003（6）.

［5］See Otway，H.J.and K.Thomas.Reflections on Risk Percep⁃tion and Policy［J］.Risk Analysis，1982，2（2）.

［6］［美］杰克·奈特.制度与社会冲突［M］.上海:上海人民出版社，2009:148-152.

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［8］刘岩，刘威.从“公民参与”到“群众参与”［J］.浙江社会科学，2008（1）.

［9］王辉霞.食品安全多元治理法律机制研究［M］.北京:知识产权出版社，2012:218-220.

［10］马怀德.公务法人问题研究［J］.中国法学，2000（4）.

责任编校刘正花

中图分类号:D630.8

文献标识码:A

文章编号:2095-0683（2016）03-0016-04

收稿日期:2016-04-22

基金项目:吉林省教育厅“十二五”社会科学研究项目“食品企业信义义务重塑问题研究”（2013544）研究成果

作者简介:刘鑫（1978-），男，吉林长春人，吉林财经大学公共管理学院副教授，经济学博士，法学博士后。