从“温岭模式”到浙江特色——浙江省各地探索基层协商民主的实践及启示

杨 卫 敏

从“温岭模式”到浙江特色
——浙江省各地探索基层协商民主的实践及启示

杨 卫 敏

提 要：在基层协商民主方面，浙江省的实践探索事实上一直走在前列，从温岭民主恳谈到全省各地各具特色的探索十分丰富、鲜活和生动，无论对推进基层民主协商的全面开展还是对于促进理论创新，都有着重要意义。从浙江探索看，当前基层协商民主虽取得重大进步，但总体上尚处于起始阶段，仍存在不少亟待解决的问题。既要坚持政治方向又要树立问题导向，重在查补短板、完善制度，重在加强顶层设计与基层探索互动，重在因地制宜、创出特色，重在建立健全协调工作机制，确保有序有效发展。

基层协商 温岭模式 浙江特色 启示及思考

作者杨卫敏，男，中共浙江省委统战部副巡视员，研究室主任 （杭州 310007）。

基层协商民主是我国社会主义协商民主的重要渠道之一，主要包括乡镇（街道）的协商、行政村（社区）的协商和企事业单位的协商。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，将我国协商民主分为七种渠道，同时指出政党协商、政府决策协商、政协民主协商是要重点加强的，人大立法协商、基层民主协商、人民团体协商是要积极开展的，社会组织协商是要逐步探索的。从浙江省各地方兴未艾的探索来看，基层民主协商不仅要积极开展，而且要不断磨合、不断探索、不断发展。

一、浙江省各地开展基层协商民主的基本做法和主要成效

（一）基层协商民主的基本做法

在基层协商民主发展方面，浙江走在前列。现在谈起基层协商民主，一般都会提及始于1999年的浙江温岭市的基层民主恳谈会。事实上，21世纪初开始，不光在温岭，浙江其他很多地方都在积极探索基层协商民主的实践形式。究其原因，一方面，浙江是市场经济、民营经济、草根经济先发地区，基层公民意识觉醒较早。1988年浙江（温州苍南）就发生过中国第一起民告官案件，自1990年至2009年20年间，民告官达55460件，年均增幅达40%。①娄炜栋、楼佳丽、张兴平：《行政诉讼法实施20周年——20年，“民告官”十大经典案例》，《钱江晚报》2010年9月28日。从民告官到民与官坐下来对话、恳谈、协商，化对抗为对话，不能不说是民主发展和社会进步的一种表现。另一方面，也是各级党委政府审时度势、因势利导的结果。面对基层群众诉求日益增强的趋势，时任浙江省委书记习近平指出：“基层矛盾要用基层民主的办法来解决”，“推进基层民主建设是实现政治稳定、社会和谐的重要保证，基层民主越健全，社会就越和谐。要不断创新领导方式和工作方式，综合采用政治、经济、行政、法律和民主协商等多种手段，提高将矛盾化解在基层、消灭在萌芽状态、控制在局部的能力”。②习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社，2007年版，第226页。

在群众自发基础上，党政有关部门积极进行组织引导，浙江各地基层协商民主的实践十分丰富、鲜活、生动，形成了各具特点的形式，并取得了初步成效。一是基层民主决策中的协商民主。包括：各类议事协商会、民主协商会、民间智囊团、恳谈会、听证会、“民情气象站”等。如：余姚市的乡镇街道及村民主协商会，确立“三在前、三在先、三不得”协商原则：基层重大事务必须协商于党组织决策之前、法定会议表决之前、行政组织实施之前；重要政策决策必须先协商后制定、先协商后通过、先协商后实施；未经民主协商的不得决策、不得表决、不得实施。二是基层民主管理中的协商民主。包括：“民情合议庭”、和事佬、调解队、动迁圆桌会议、新居民联谊会等。这项探索在当前县域成为群体性事件高发地带的情况下尤具意义，成为基层干部创新社会管理的重要途径和渠道。如：绍兴市柯桥区安昌镇党委政府在经历前几年群体性事件高发的阵痛后，先后成立21个联谊性社会组织，镇财政每年划拨110万作为经费补贴（与考核挂钩），有效化解了矛盾纠纷、融洽了干群关系。三是基层民主监督中的协商民主。包括：市民观察室、村务监督委员会、宗教场所财务代理制度。武义县的村务监督委员会，是时任浙江省委书记习近平在实地调研后积极倡导的，荣获2007年中国地方政府创新奖。目前，村务监督在浙江已实现全省全覆盖。四是基层民主自治中的协商民主。包括：杭州上城区的邻里值班室、宁波慈溪市的村务协商民主、温州鹿城区的社区协商议事会、杭州西湖区德加社区的“网络协商民主”，等等。

这里特别值得一提的是台州市的温岭和临海两个县级市开展基层协商民主的情况。温岭与临海的探索各有特色：前者运行17年，民主之风渗透到各个领域，公众民主素养处于高位，代表了基层协商民主的一个方向；后者博采众长，注重实效，制度设计相对健全，是县域民主政治改革的一个样本，其发展阶段适合在更大范围进行推广。在议事内容上，温岭民主恳谈与人大制度相结合，产生了参与式预算，并且从民生问题、社会公益、经济活动向政府决策、财政监督、行业工资协商制度、宗教纠纷等深度敏感领域延伸；临海坚持与基层组织建设结合，与村基层现行运行机制结合，与中心工作结合。在组织实施方面，温岭一开始是由宣传部门牵头的，后由专门机构市委民主恳谈办公室负责；临海由党委明确统战部牵头。

（二）基层协商民主的初步成效

首先，有效地拓展了公民有序政治参与的渠道，实现了最广泛的政治参与。去年临海市开了镇街民主协商会116次，村社区协商4500次。在临海市邵家渡镇大路章村，由村两委成员、部分村民代表、被征地群众、社会知名人士及“反对派”村民共22人，组成了村民主协商议事会。在讨论浙江省重点工程大田平原排涝一期工程的征地问题时，村民们逐渐意识到，排涝工程不修，每年遇到大雨就淹，庄稼受损严重，这个工程投资13.3亿，波及22个村1400亩土地，是大家出力大家都受益的事情。议事会形成统一意见两天后，村民代表会议上，该村48亩征地获得全体村民代表签字同意。白水洋镇开拆迁征地民主协商会时，因为前来旁听会议的群众越来越多，会议从小会议室开到大会议室最后开到操场，会后半个月完成拆迁。镇党委书记说，终于有人帮我们说话了。临海市委统战部负责人认为，基层协商民主解决了联系群众最后一公里的问题，如果基层协商民主推行三到五年，基层政权建设、社会治理会发生巨变。

第二，最大限度地包容和吸纳了各种利益诉求，有效地推动了基层决策的科学化和民主化。温岭市民主恳谈会办公室负责人说，在温岭，协商民主已经成为一种生活方式，不管换谁当领导，基层民主的洪流已不可逆转。尤其在政府决策和执行过程中，群众广泛深度参与、自由表达反对意见、充分对话达成共识已成常态。温岭全市每年要举办2100次民主恳谈，话题包罗万象。尤其是民主恳谈与人大职能结合衍生的参与式预算，标志着向其制度化迈出关键一步。在政府决策上实现了封闭式向开放式转变，在治理模式上实现了堵向疏转变，在民主政治上实现了为民做主向让民做主转变。让老百姓体会到政府决策中的“存在感”，用民主方式解决民生问题使做好事更得民心。温岭民主恳谈还列出民生菜单，让群众自己决定哪个项目最重要，如公园建设、中小学校布局调整、公交线路布局等众多民生问题，都在群众叫好、点赞声中顺利推进。

第三，有效地促进了执政方式的转变和执政能力的提高。2015年4月28日，临海市邵家渡街道大路章村召开首次协商民主议事会，由村两委干部、村老年协会代表、党员代表、村民代表等组成的22名成员，你一言、我一语，气氛相当热烈。街道负责人有问必答，并当场承诺：“土地政策处理，街道不会与民争利。失地后的养老保险等问题，一定按照政策兑现，请大家放心。”很快，议事会达成一致意见。两天后，村民代表会议表示认可，同意征地。结果，22个村只用了32天，就全部完成征地村民代表签字这项艰巨任务。“我们希望用柔的手段，做和的文章，达到刚的成效”，临海市邵家渡街道党工委书记表示，现在他们思维方式有了重大改变：一些重大事项，不是发个通知布置村民要求干，而是让村民讨论有无必要，有必要该如何干，对街道有什么要求。思路一转天地宽。年初至今，邵家渡街道举行议事会议139次，完成各类议题76件，重大工程全部顺利推进，一批矛盾得到解决，干群关系进一步改善。“遇事多商量，既是不得不为，也是顺势而为。”白水洋镇党委书记说，宗族观念根深蒂固，一些大姓势力强大，时常有好项目也推不动，群访非访频发。奇的是，最难的事我们用协商民主去解决，难题迎刃而解且不留后遗症。

第四，有效地化解社会冲突，维护社会稳定，促进社会公正和谐。余姚市实施乡镇街道和村协商议事会制度以来，全市连续两年实现信访总量、重复上访、网上信访、越级群访四下降，特别是利益权益类信访明显下降，实现了宁波市平安建设先进县市七连冠。临海市19个镇（街道）、993个行政村和25个社区都建立了协商民主议事制度。2015年1月至9月，全市共开展镇（街道）协商民主议事活动93次，村（社区）协商民主议事活动3340次，对910多项民生决策达成共识、化解矛盾纠纷820多起，群众满意率逾95%，信访总量同比下降30%以上。有位杨梅经营大户共有9兄弟，以前常对镇里的工作冷嘲热讽，成为议事会成员后，则成了基层工作的帮手。

二、当前基层协商民主建设中存在的主要问题

基层协商民主虽取得重大进步，但总体上尚处于起始阶段，仍存在不少亟待解决的问题。

（一）发展不平衡

这既有认识方面的问题，也有态度上的原因。目前全省各地对基层协商民主的领导重视程度和执行严谨程度存在很大不同，效果也相差甚远。宁波、台州两地的基层协商民主已经落地生根、开花结果；但观望者仍然很多，甚至认为是假创新，阳奉阴违，流于形式。用基层概括的话来讲，基层协商民主推进难的主要原因在于：“没有政绩不愿搞”，任内成绩不明显；“政治风险不敢搞”，宁可无功但求无过的思想包袱还在；“制度遇瓶颈不易搞”，改革进程会与现有制度、既得利益、既定规则发生强烈碰撞；“发展受影响不能搞”，协商民主可能会阶段性地影响效率，与一些干部眼中的中心工作形成矛盾。由于缺乏常态机制，会出现“人走政息”现象。

另外，一些基层干部以功利化心态看待基层协商民主，工具化倾向明显，将之视为应急管理的工具，而非政府决策的主要机制。一些乡镇由党委政府来宣布协商议题，排不进就进不了协商程序。少数干部将其作为实现工作目的的工具，选择性倾向严重，有利则用，不利则弃之不顾。

（二）顶层设计与实践探索相脱节

习近平总书记指出：“改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧。要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。”①《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议强调：鼓励基层群众解放思想积极探索，推动改革顶层设计和基层探索互动》，《人民日报》2014年12月3日。调查中发现，在发展基层协商民主方面，总体上说，基层探索与顶层设计的互动目前尚未有实质性进展，而一些专家解读和西方理论更与基层探索难以融合。在民主恳谈发源地温岭市新河镇座谈时，基层干部群众畅所欲言，人人都兴致很高。 而当我们问及对中央 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》有关基层协商民主的具体内容以及中办、国办《关于加强城乡社区协商的意见》的具体内容有何意见建议时，会场上无人应声——原来根本没学过甚至不知道还有这两个文件。

又如，遇到协商不一致时怎么办，基层干部群众的想法做法与文件规定还存在一些差距：中央文件规定，当村民协商不一致时应付诸村民大会表决；但实际上，在基层除少数火烧眉毛的重大紧急问题外，其他绝大多数事务如果协商不一致时，应先搁置一段时间，待取得基本一致意见后再进行表决和决策，这样做才能稳妥解决问题且不留后遗症。这一条浙江省的实施意见作了部分修改，对协商后存在较大意见分歧的问题，明确要进行深度协商调处，这样就有利于基层操作。如：温岭市新河镇6村合并，协商后赞成意见占上风，再挨家挨户投票，赞成并村的达96.5%；杭州市下城区长庆街道王马社区居民住宅楼大都建于20世纪八九十年代，需要整治美观化，在外墙涂料颜色选择方面进行协商基本一致后，再挨家挨户征求意见，一致率达90%以上，且其他意见住户最后也都不再坚持己见；温岭市原准备将江厦中学与青屿中学合并，但与群众协商时发现意见分歧较大，协商达不成一致意见，最后有关部门宣布暂不合并，等条件成熟时再合并。

即使对那些必须马上实施的事项，也要在执行过程和执行后进行充分调处。如：临海市有一污水事件被浙江卫视曝光后，省委领导要求限三天内解决，市里先执行后协商调处，从而使这一项目从反面典型变成正面典型，且化解了社会矛盾。这就是调处式协商——临海市基层协商民主首创的一种形式。

另外，文件将基层协商与社会组织协商截然分开，但从浙江各地基层探索来看，基层协商与社会组织协商有时是很难区分的，如临海市等地的新居民圆桌会议等，在促进新居民融入当地社会、推进地方治理方面发挥了重要作用。

（三）缺乏明确的主管部门

文件没有明确谁来主管，这实际上不利于这项工作的常抓不懈。而在浙江各地的实践中，主管部门也是五花八门，组织部、宣传部、统战部、政协、党委办公室都有，大多为自发行为，党委统一领导、部门牵头负责、各方面协调配合的工作格局尚未形成。调查中了也了解到，真正在全省范围内进行组织发动的是统战部门。2013年和2014年，全省统一战线助推基层协商民主建设座谈会和现场会先后在杭州市和余姚市召开。此后，全省各地统战部门在当地党委的支持下积极开展助推基层协商民主的探索，并产生了一批典型案例，去年7月浙江省委统战部编纂并公开出版了国内首部《基层协商民主案例（70例）》，引起广泛关注。如：临海市白水洋镇的民主协商议事会，被国内各大媒体列为39项已落地的改革举措案例之一，给予高度关注、深度报道。笔者认为，乡镇和村社区两级的民主协商议事会，其性质相当于政协，把社会贤达组织起来。如果说组织部管党组织，联系人大的话，那么，由统战部联系代表人士和基层群众领袖，牵头政协性质的议事会，这从理念上是合适的。但从工作对象上说，由于统战部门主要是做党外代表人士的工作，因此负责牵头涉及广大群众的基层协商民主似有越职之嫌。

三、进一步深化基层协商民主的思考

当前基层协商民主发展方兴未艾，既要坚持政治方向，又要树立问题导向，积极查补短板，讲求方法，健全工作格局，确保有序有效发展。

（一）基层协商民主亟需走上制度化道路

部分基层干部提出，协商民主不像人大制度，因无法定授权属基层“选修课”。建议适时制定颁布“基层协商民主条例”，一方面强调制度的刚性规定，克服是否开展基层协商的随意性；另一方面强调坚持党的领导，坚守法制底线，以防越深入方向越偏。关键是要进一步解答好以下五个问题：

关于“协商什么”的问题，需进一步明晰协商内容。基层协商民主议题设置需要进一步科学规范，议题设置也应当是协商的结果。要避免口惠而不实或选择性协商，不能对一些急难险重或老百姓最关心的问题避而不议、充耳不闻。一要抓好“三个清单”，即议事协商内容清单，协商参与的对象清单，年度协商计划清单。列出“清单”的实质就是去模糊化、去随意性，使行政权力受到制度的约束，让政府规范用权，群众明白过程。二要抓好“四公一热”，即要围绕重大公共事务、公共决策、公众利益、公益事业和民生热点难点问题，按照不同层级和轻重缓急有次序逐一明确“内容清单”，使基层明确什么必须协商、具体协商什么。要主动将协商的内容引向基层群众高度关注、发生利益冲突比较多的领域，确保相关事项通过更加公开、更加民主的方式加以协调解决，以便协调分化各种潜在的社会矛盾。专题协商，还可带着问题下去。三是要克服随意性，议题本身也要协商。不能想协商就协商，不想协商就回避。

关于“与谁协商”的问题，需进一步扩大协商参与范围。基层协商民主不是参政议政，基层协商民主是一种大众民主，着眼点不能光是精英，而应当是最广大的群众。杭州余杭区的做法是固定加灵活，即固定议事成员五年一换，临时性参加者多为利益相关者。同时发挥区域内“两代表一委员”的作用，而统战人士一般不超过三分之一。因此，可以设置一些非固定成员，比如利益相关方、反对派等。要按照“谁决策、谁负责”和不多头重复协商的原则，充分考虑议题事项性质、利益相关、复杂程度和影响范围，充分考虑参与对象的广泛性、代表性，来明晰各层面民主协商的参与范围与对象，从而落实好谁去协商、与谁协商问题。目前浙江省的基层民主协商参与主体中，不仅包括党代表、人大代表、政协委员、党外代表人士和村民居民代表等，还包括自治组织、社会组织、企业组织，社会各界精英人士和利益相关各阶层、各群体，使更多的利益主体被纳入决策领域和决策过程。

关于“怎样协商”的问题，需进一步规范协商基本程序。协商民主是合作民主、共识民主，也是程序民主，就是说协商必须在决策之前和决策实施之中，否则协商就失去了应有的意义。目前，有的地方对政党协商存在随意性、表面化和形式化的问题，有的敷衍了事，“想到了”、“有空了”才协商；有的流于形式，以通报情况、部署工作代替协商。这都是不恰当的。 要推广“三在前” 、“三在先” 、“三不得”的原则。坚持基层重大事务协商于党组织决策之前、法定会议表决之前、行政组织实施之前，坚持重要决策先协商后制定、先协商后通过、先协商后实施，未经民主协商的不得提交决策、表决和实施，把协商民主融入基层社会治理，促进基层社会治理体系和治理能力现代化。同时，操作程序要体现公开透明。既要避免“暗箱操作”，也要防止那种为了赋予党政意见合法性与民意基础，通过协商形式“走过场”的做法，使协商真正成为党和政府科学决策、民主决策系统工程中不可或缺的重要环节。

关于“协商形式如何丰富”的问题，需进一步发展和创新基层协商民主的平台。随着基层协商民主的发展，我们应不断丰富发展协商的新形式，按照科学合理、简便易行要求，搭建新平台，拓宽基层群众参与渠道。比如：宁波市立足专题协商与多种协商结合，不断探索丰富民主协商的形式和方法，明确了每种形式的协商内容、参加对象及协商组织分工，指导基层采取召开法定会议和党群议事会、决策听证会、民主恳谈会、信访协调会等会议专题协商，组织“两代表一委员”视察协商，开展决策咨询和书面征询协商，实施网络问政互动协商，结合工作推进和结对联系个别访谈协商，促进基层干部群众广泛互动、对话协商、达成共识。另外，还要借助网络新媒体技术丰富协商的形式，弥补实体组织协商在时空方面的局限。

关于“协商结果如何落实”的问题，需进一步强化协商保障。要按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，着力在填补“制度空白”和增强“规定刚性”上下功夫，规范协商反馈程序、明确相关部门责任，对群众在协商中提出的意见建议，要认真研究办理意见，尽快交付有关部门落实，并通过书面、会议等形式，及时向群众反馈办理采纳情况，不能落实的要说明情况。要落实领导责任制，推动协商成果转化。要通过把重要协商议题的办理落实情况纳入基层党务政务、村务社务的公开内容，列入党建工作和民主政治建设考核内容，定期组织开展督查和考核。

（二）因地制宜，创出特色

不同地区的经济、文化、社情、民意不尽相同，发展基层民主协商不会全然相同。各地好的经验可以借鉴，但必须结合本地实际，贵在探索和开拓。在工作推进中，既要坚持“顶层设计是协商之要”，从党和国家事业发展全局出发，从党委政府的中心工作出发，加强对基层协商民主的总体谋划，强化在政策理论研究、指导示范、顶层设计等方面的作用，确保基层协商民主建设稳妥推进、健康发展；也要从实际出发，相信基层干部群众创新的勇气和智慧，尊重基层首创精神，鼓励各地在建立机制的基础上进行积极探索。总的来说，顶层设计要关口下移，宜粗不宜细。为此建议，中央和省级的设计只规定重大原则和程序，具体形式、载体、机制等设计要下放，以县（市、区）为单位进行顶层设计，不追求千篇一律，而是鼓励各地以问题为导向，因地制宜，八仙过海，创出特色。

（三）量力而行，稳步推进，务求实效

习近平同志在浙江工作时就指出：“民主选举是基层民主政治建设的一个核心内容，是实现村民自治的前提和基础。但是，民主选举仅仅是民主政治的第一步。我曾经多次强调，民主选举不是民主政治建设的全部，一选了之肯定会出乱子，‘民主选举、民主决策、民主管理、民主监督’都要配套完善起来，同时基层党组织要发挥领导核心和战斗堡垒作用。”①《习近平谈民主：光换上选举的“马蹄”还不如不换》，海外网，2014年9月10日。2014年9月24日，习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中指出：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”②习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2014年版，第12页。这两段论述是一脉相承、升级发展的关系。推进基层协商民主发展的工作不是追潮流、赶时髦。协商民主也不是“包治百病”的万能药，必须促进选举民主、协商民主、监督民主、自治民主四类民主协调发展，而且基层党组织要发挥战斗堡垒作用，才能让社会主义民主这辆马车平衡发展、有序前进。要从自身实际入手，找准“切入点”，先易后难、一步一个脚印地探索推进，切忌一哄而上。要把推进基层协商民主发展的落脚点放到党和政府关注的重大问题上，放到基层群众关心的紧迫问题上，放到党委政府力所能及的现实问题上，力求做一件成一件，传递协商民主的正能量，切忌摆“花架子”、做表面文章。

（四）争取各级党委政府重视支持和有关部门协同配合

推进基层协商民主，必须下好“联动”这步棋，防止出现“自拉自唱”、各单位各吹各调的情况。要牢固树立“一盘棋”的思想，注重工作的全面性、系统性和协调性，既各司其职、各负其责，又密切协作、整体推进，形成各部门共同推进基层协商民主发展的强大合力。统一战线在参与基层协商民主建设方面，具有资源优势、网络优势、制度优势和理念优势。2015年浙江省委常委会工作要点和浙江省深化改革领导小组工作要点，都将促进基层协商民主建设交由统战部和民政部门牵头，这就较好地解决了“理念与职责脱节”、“师出无名”的问题。下一步关键是要建立党委统一领导，统战、民政部门牵头负责，组织、人大、政协以及乡镇街道配合支持的工作格局。

责任编辑：凌 雁