解决干部为官不为问题的有益探索*——贵州省黔西南州实施干部召回管理制度的调查与思考

韩　强

解决干部为官不为问题的有益探索*
——贵州省黔西南州实施干部召回管理制度的调查与思考

韩强

提要： 2013年以来，贵州省黔西南州委面对部分干部作风漂浮、不思进取问题，坚持从严管党治吏，“向惰政宣战、向惰政问责”，探索实施了不胜任现职干部召回管理制度，取得了明显成效，引起了社会各界的关注。他们通过发布系列文件明确召回标准，规范召回办法，严格召回程序，突出教育培训，做好干部安置，形成了一套完整有效的制度，对为官不为干部形成了震慑，促进了干部干事创业局面的形成，初步实现了干部队伍能上能下，基本做到了党员群众满意。他们的做法给予我们很多思考和启示，包括要勇于探索解决干部为官不为痼疾，进一步完善治理干部为官不为的制度体系，要多措并举、综合治理，把解决为官不为和鼓励干部干事创业结合起来，制度创新要着眼于建立科学有效的社会评价机制等等。我们应该研究借鉴和推广他们的经验，全面开创新形势下基层党建工作的新局面。

中国共产党 干部为官不为 黔西南州委 干部召回管理制度

作者韩强，男，北京联合大学马克思主义学院院长，二级教授，北京市长城学者，北京高教学会中国近现代史纲要研究会副会长，法学博士（北京 100101）。

中央八项规定实施以及群众路线教育实践活动开展以来，各地干部自觉遵守党的纪律规定，讲政治守规矩，与中央保持一致，深入群众干事创业，总体上呈现出作风进一步深入、思想更加统一、工作扎实开展的良好势头，各项事业都得到了进一步发展。但是，与此同时，不思进取、应付了事、得过且过、慵懒散漫的不作为情绪也在部分干部中滋长。有些人在基层多年，自感“进步”无望，于是抱着混日子的态度，不求有功，但求无过；有些人信奉“不干没错，少干少错，多干多错”，因而选择明哲保身、消极应付；还有些人看到当官权力小了，好处没了，因而心生不满，不愿干事；更有些人虽有干事的想法，无奈自己能力不强，周围环境不佳，因而选择了随波逐流、自甘平庸。不管出于何种情况，作为党的执政骨干力量，干部队伍如果作风漂浮、不思进取必然影响改革开放的伟大事业，也为党和人民所不答应，因此，解决干部队伍中的为官不为问题已是当前加强干部管理、改进工作作风、全面从严治党的一项重要而紧迫的任务，习近平总书记强调：“这个问题极为重要，现在看来也十分紧迫。”①习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全精神专题研讨班上的讲话》，《人民日报》2016年5月10日。为此各地立足实际进行了许多有益的探索，也收到了较好的效果。其中，贵州省黔西南州从2013年以来，坚持从严管党治吏，“向惰政宣战、向惰政问责”，探索实施了不胜任现职干部召回管理制度，成效明显，引起了社会各界的关注。

一、具体做法

黔西南州的这一做法，源于所属的兴仁县委2013年在党的群众路线教育实践活动中开展的“向惰政宣战、向惰政问责”主题活动。活动中他们积极探索加强干部教育管理，整治干部“慵、懒、散、慢、浮”等问题的有效途径，研究出台了《兴仁县不胜任现职干部召回管理办法（试行）》，对150余人进行了召回管理，其中，125人经集中教育认识提高、学习培训考试合格后，再次回到原工作岗位，15人被转岗，1人被免职，5人被辞退或解聘，2人实行跟踪考察。兴仁县的做法受到了州委的重视，在州委组织部对兴仁县不胜任现职干部召回管理试行情况进行调研分析后，针对一些基层干部存在的为政不思政、在岗不在状态的问题，报经州委研究同意，黔西南州委组织部、州委活动办下发 了一系列“干部召回管理工作”的文件，其具体做法是：

第一，明确召回标准。召回标准如何掌握是这一制度的核心，在兴仁县梳理出的 “工作被省、州、县‘一票否决’”等10余种召回情形的基础上，黔西南州委梳理出“不想干、不会干、完不成年度目标任务、闹不团结、违规违纪”的五类干部、30种“召回”情形实施召回。而且州委在制度文件中只定基本原则，要求全州各级各部门针对工作实际、行业要求、领域特点，对召回标准进行具体掌握。兴义市采取“晒比述评”、晴隆县结合目标绩效考核，确定召回对象；普安县把治理干部“走读”、“吃空饷”等六个方面突出问题与干部召回工作相结合；州工商局实施“负面清单”管理，州环保局实行“记分制”考评，以考核结果确定召回对象；安龙县采用“双星创建”、“民情双联单”，把日常工作表现情况作为干部召回的一个重要依据。由于州委不搞“一刀切”，给各级各部门留下了结合实际抓召回的“空间”和“余地”，避免了“千人一面”，因而充分调动了各级各部门抓干部召回的主动性和积极性。

第二，规范召回办法。在州委制定的原则基础上，各县（市、试验区）、州直各部门结合自身职责职能、中心任务和干部作风方面的突出问题，进一步将召回情形细化、个性化，突出地方实际和部门特点，制定自己的召回办法，在实践中探索出了比较典型的“干部召回八法”。一是督查通报召回法。兴仁县在试点干部召回工作中，明确规定，将违反作风纪律规定或相关工作推进不力被各级督查室（督导组、督查组）、纪检监察机关通报批评的干部，列为召回管理对象。二是民意调查召回法。州纪委、州民意调查中心以民生特派监督和民意调查工作为载体收集民意，将群众反映的干部作风问题反馈给干部所在单位，单位党委（党组）经调查核实后将其列为召回管理对象。三是工作失误召回法。册亨县明确规定，将工作责任心不强、业务不熟悉、服务意识差等导致工作失误的干部，列为召回管理对象。四是问题导向召回法。普安县坚持问题导向，把干部召回管理与整治 “走读” 、“吃空饷”、纪律松散等突出问题相结合，将出现上述问题的干部列为召回管理对象。五是业绩考核召回法。州工商局以“负面清单”管理为抓手，建立工作业绩考核制度，分解量化工作任务，对工作落实不到位，推进不力，不能按要求完成任务的，列为召回管理对象。六是竞聘不上召回法。贞丰县根据发展需要，结合岗位职责职能和干部队伍实际，采取竞聘上岗方式，对干部职工进行优化组合，把落聘人员列为召回管理对象。七是“双星”创建召回法。安龙县结合干部每季度述评的测评结果，综合评出先进和“惰政干部”，并在“勤政先锋榜”（红榜）和“惰政曝光台”（黄榜）上，对先进者进行奖励，将“惰政干部”列为召回管理对象。八是建章立制召回法。全州出台制度性规定，明确召回的具体情形，设立制度红线，对违反规定撞红线的干部，一律实施召回管理。

第三，严格召回程序。如何保障召回的公正性、科学性和规范性，避免个人说了算，这是干部召回工作必须要解决的问题。州委在各级各部门探索实践的基础上，明确提出了干部召回的严格程序，即干部召回的五个步骤。第一步是下发预警通知。坚持关口前移、预防在先，对平时工作不认真、不努力、有苗头，但还尚未触犯召回情形的干部，对其下发预警通知，给予警示“亮红灯”，促其振奋精神、纠正行为。第二步是提出初步名单。各级各部门干部召回管理办公室根据规定的标准，对触犯召回情形的不胜任现职干部确定为拟召回对象，向党委（党组）提出初步名单。第三步是会议集体研究。各级各部门党委（党组）召开专门会议，综合分析研判干部的现实表现和工作业绩，集体研究确定召回干部名单。第四步是开展交心谈心。各单位党组织明确专人，与召回对象交心谈心，帮助消除错误认识，放下思想包袱，自觉服从召回管理，主动接受思想教育和能力提升。第五步是公示召回对象。在一定范围内对召回对象、事由等进行公示，如有疑议的，可向上级党组织申诉复核，纪检监察、组织人事部门负责监督。

第四，突出教育培训。干部召回后应该怎么办，如何帮助干部转化提升，对此，各县（市、试验区）、州直部门以党校为主阵地，采取专题培训、警示教育、实践锻炼等方式，对召回对象进行集中教育培训。针对不同对象、不同召回情形进行培训转化，在培训过程中坚持做到“三个突出”：一是突出思想教育。针对部分召回对象理想信念不坚定、宗旨意识淡薄等问题，将习近平总书记系列重要讲话精神、马克思主义群众观点等作为重要学习内容，通过集中教育、道德模范“现身说法”等方式，教育引导召回对象补足精神上的“钙”，解决好世界观、人生观、价值观“总开关”的问题；二是突出作风养成。针对部分召回对象工作散漫、纪律松懈、得过且过等问题，通过警示教育、户外拓展训练、重走长征路以及到重点项目建设、急难险重岗位、基层艰苦一线进行实践锻炼等方式，教育引导干部强化纪律观念，锤炼过硬作风，培养担当精神；三是突出能力提升。针对部分召回对象履职能力较弱、业务技能欠缺等问题，邀请工作经验丰富的部门领导、行业专家开设专题讲座，或采取跟班学习等方式，帮助引导干部提升履职能力，适应岗位需求。

第五，做好干部安置。召回对象通过集中教育培训后，按照干部管理权限，组织人事部门对其进行综合考核评价，根据考核评价结果，依法依规进行处置，尽量让每名干部都有能力、有愿望胜任本职工作。干部安置主要有三种方式，一是回原岗位。对考评合格的，安排回到原岗位继续工作；二是调整岗位。在教育培训中，注重观察干部的特长优点，对“人岗不适”的干部进行岗位调整，进一步优化人力资源配置，给召回对象“重整旗鼓”的机会，不“一棍子打死”；三是组织处理。对考评不合格的干部，采取基层一线工作历炼、急难险重岗位锻炼等方式进行跟踪考察，经过跟踪考察仍不合格的，按照法律法规给予转非、降职、降级、免职、待岗，达到辞退或解聘情形的，严格按照《中华人民共和国公务员法》——《事业单位人事管理条例》等规定予以辞退或解聘。

目前，全州共召回管理干部1812名，占全州干部总数73024名的2.48%。其中，召回管理“一把手”60名，占召回总人数的3.31%。召回管理的1812名干部中，经集中教育考核合格后回原岗位的1321人，占召回干部总数的72.90%；转岗84人，占召回干部总数的4.63%；待岗67人，占召回干部总数的3.69%；免职51人，占召回干部总数的2.81%；改任非领导职务34人，占召回干部总数的1.87%；辞退或解聘32人，占召回干部总数的1.76%；跟踪考察14人，占召回干部总数的0.77%。①戴时昌、许新晓、查必芳、毛扬周：《严实激活一池水，召回催生新动力——黔西南州委推行干部召回管理助推经济社会发展综述》，《黔西南日报》2015年6月9日。

二、取得成效

黔西南州实施干部“召回”管理，让干部失“面子”、丢“票子”、洗“脑子”、腾“位子”，取得了实实在在的效果，最大的变化就是促使干部被动加压，逐渐实现了干部从不敢不能“为官乱为”到不想不愿“为官不为”的思想与行动转变。

（一）形成一个完整有效的制度体系

黔西南州委把自己探索的干部召回管理制度概括为“12345”工作法，即建立了一套制度：按照干部管理权限，州、县两级分别制定干部召回管理办法和具体的实施方案，明确干部召回的具体情形、程序和管理方法。明确两个抓手：一抓党委（党组）管理干部的主体责任。用建立干部召回管理制度，倒逼各级党委（党组）特别是“一把手”将从严治党、从严管理干部的主体责任抓在手上，扛在肩上，落实在行动上；二抓干部的作风转变。通过干部召回管理，有效治理干部“慵、懒、散、慢、浮”等现象，促进干部作风转变。实现了三级联动：1. 州级统领。在州委的统一领导下，以“向惰政宣战、向惰政问责”为主题，着力整治为官不为，开展干部召回管理工作；2. 县级组织。各县（市、区）、州直各单位按照州委的统一部署，牵头组织开展本地本单位的干部召回管理工作；3. 乡级配合。乡镇（街道）作为最基层单位，按照州、县要求，配合实施干部召回管理。达到了“四子”挂钩：1.与“位子”挂钩。对被召回干部经集中教育和跟踪考察后仍不胜任原岗位工作的，采取转岗、免职、降职、降级、待岗、辞退、解聘等方式进行处理，让这部分干部腾“位子”；2. 与“面子”挂钩。对被召回干部在机关单位、报刊电视、网络媒体等进行公开曝光，让平时“风光”的召回干部在工作圈和生活圈中失“面子”；3.与“票子”挂钩。对被召回干部视情形给予扣罚奖励性绩效、工作性津贴、承担集中教育培训费用等，让召回干部丢“票子”；4. 与“脑子”挂钩。被召回干部由组织进行约谈提醒、集中教育、跟踪考察等，通过思想教育、实践体验等方式洗“脑子”，实现思想转变。做到了五注重五坚持：一是注重抓常效，坚持制度从严。从制度着手，从常态化、长效化着眼，力求把干部人事制度中的缺陷补起来，把激励机制中的补偿机制建起来；二是注重问题导向，坚持“对症下药”。针对“召回”对象存在的不同问题，有针对性地实施管理；三是注重分类指导，坚持因地制宜。将各级各部门工作重点、行业特征、区域实际和召回管理对象进行分类，结合实际制定召回管理制度；四是注重抓早抓小，坚持惩教结合。抓小抓早抓苗头，防止干部“小病”拖成“大病”，坚持把干部召回管理作为一种问责方式，更将其作为一种教育管理干部的重要手段。既不搞“下不为例”，又不搞“一棍子打死”；五是注重舆论引导，坚持治惰促勤。既抓反面典型，又抓正面引导，开辟“勤政先锋榜、惰政曝光台”，对被召回干部严肃纪律、从严管理、公开曝光。对干得好的干部，大张旗鼓地宣传，大胆选拔使用。

（二）对为官不为干部形成震慑

当前干部管理中存在一定的“短板”，比如目前《中国共产党的纪律处分条例》规定的5种党纪处分和 《行政机关公务员处分条例》规定的6种行政处分只适用于处罚公职人员明显的过错，但对于“不贪不腐也不为”的干部，因尚未触犯党纪政纪，所以谈心谈话、批评教育、扣发绩效奖金等手段难以起到震慑作用，纪检部门也感觉无能为力。而召回管理这一形式比批评重、比“双规”轻，震慑效果明显，可有效倒逼干部履职。同时由于干部召回管理在对象上实现了全覆盖，不存在特殊性，既注重领导干部，又不放松一般干部；在时间上，既看平时表现，又注重关键时刻；在方式上，把干部监督管理日常化，实现关口前移，也做到了干部监督管理的全覆盖，因而弥补了现行干部管理制度的“短板”，有效落实了从严治党、从严管理干部的要求，震慑作用非常明显。比如，对能力不够、素质稍欠的干部进行集中业务培训；对作风散漫、得过且过的干部通过军训、跟班学习等方式转化；对闹不团结、扯皮内耗的干部调整岗位；对不正常履职、长期旷工的干部，采取降职、降级、免职、待岗、辞退或解聘等措施进行处理；对“思想滑坡”的“老资格”、占着位置不干事的“守摊干部”，责令改非或劝其退休，腾出位置，畅通“下”和“出”的口子。这些措施使被召回干部清醒地认识到，召回是组织给予的一次自我革新的机会，从而触动了思想，重拾了工作干劲。总体而言，干部召回管理的初衷是以教育为主、震慑为辅，通过“把脉问诊”，帮助干部找准平时工作中存在的“小毛病”和苗头性问题，通过谈心谈话、教育培训等方式帮助其放下包袱，转化提高，进一步坚定理想信念，提升履职能力水平，争做一名忠诚、干净、有担当的干部。

（三）促进干部干事创业局面的形成

随着干部召回管理的深入实施，黔西南州各级干部的危机感和责任感明显增强，工作中不思进取、无所作为、慵懒漫浮、吃拿卡要等“惰政”、“躲政”、“怠政”现象得到了有效遏制。一些基层干部说：“干部召回如一把利剑悬在头上，要打起十二分精神做事。”“就如同一个人得了心病，‘召回’就是用棍子敲打他一下、惊醒他，然后再把这根棍子送给他，让他走好以后的路。”据统计，自实施“召回”制度以来，全州干部作风显著转变，“执政为民”意识明显增强。截止2014年底，州民意调查中心收到的41264件民意事项，已办结41222件，办结率99.8%，回复率100%。目前，全州千余名被召回干部无一人申诉或上访，取得了良好的干部管理效果。一是提高了认识。黔西南州的干部越来越清楚地认识到“召回是为了不召回”，干部召回管理的目的是让干部始终牢记“为人民服务”的宗旨，相关机制建设本质上是一个激励先进的激励机制，是一个提醒反思的引导机制，是一个关心干部保护干部的保障机制。二是促进了作风好转事业发展。实施干部召回管理带来了党员干部作风的转变，也推动了黔西南州的经济社会跨越式发展。据统计，2015年发展势头更加良好，全年完成地区生产总值801.65亿元，比2014年增长13.6%，增速高于全省3.1个百分点、排全省第1位。限额以上固定资产投资（50万元口径）完成995.46亿元，增长26.6%，增速排全省第1位。社会消费品零售总额192.13亿元，增长11.8%，增速排全省第1位。一般公共财政预算收入108.23亿元，增长14.5%，人均达到3985元，排全省第3位。城镇新增就业3.3万人，增长8.1%，增速排全省第2位。城镇登记失业率控制在4.2%以内。城镇化率提升2.3个百分点、达到37%。农村常住居民和城镇常住居民人均支配收入分别达到7059元、23342元，分别增长11.3%、9.6%。居民消费价格指数上涨1.1%。2015年，该州在全省经济发展增比进位综合测评中排位第四，比上年上升1位，全面小康实现程度达到81%，提高3.5个百分点。①参见《黔西南州2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划草案的报告》（2016年1月22日在州第七届人民代表大会第七次会议审议通过） ，黔西南州发展和改革委员会网站，2016年2月24日。切实做到了“城镇人口多起来，高效农业搞起来，工业经济活起来，旅游产业旺起来，石漠化山头绿起来”。三是树立了形象。在群众满意度测评中，黔西南州从2013年全省第9位上升到2014年第3位。②戴时昌、许新晓、查必芳、毛扬周：《严实激活一池水，召回催生新动力——黔西南州委推行干部召回管理助推经济社会发展综述》，《黔西南日报》2015年6月9日。

（四）初步实现干部队伍能上能下

实行干部召回管理的目的是在推动经济社会发展中，及时将“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部发现出来，使用起来，同时发现那些“慵懒散慢浮”的不作为干部，帮助其转变提升，畅通“下”的通道，最终形成能者上慵者下、勤者上惰者下、“良币驱劣币”的正确导向，引导各级干部想作为、能作为、有作为。因此，实现能上能下是这一制度的目标所在。通过实施这一制度，一方面畅通了有为干部上的通道。在用人导向上他们坚持做到“五个注重”，即优化少数民族结构、年轻干部结构、女干部结构、党外干部结构，注重基层一线的干部、有能力的干部、有贡献的干部、有发展潜力的年轻干部、有法律专长的干部。对这类干部，专门建立相应的信息库，采取给任务、给方向、给平台、给机会、给动力、给压力的“六给”保障机制，有计划地进行跟踪管理和重点培养，对干得好的给予提拔或调整到重要岗位，搭建干部“上”的平台，打通向上发展的通道，形成对干部的激励机制；另一方面拓宽了无为干部下的途径。黔西南州实行“召回”管理后，州委调整不胜任现职干部总量相当于近5年的总和，有33名县处级干部主动申请改非，99名干部提前退休，腾出了不少“位子”让给更有能力的人。现在，在干部中形成了一种共识，干不动了，干不好了，就得让位。这是解决“能上能下”的一个正确导向。比如，有一个正县级干部直接到组织部申请改非，就是自己感觉工作不在状态，对不起工作职责，担心被“召回”。这说明，解决“能上能下”，就要疏通“下”的出口，让想干事、能干事的干部有盼头，有“上”的通道。

（五）基本做到党员群众满意

干部召回管理制度能否有生命力，关键就在于党员群众是否满意。由于这一制度树立了良好的导向，带动了干部作风和社会风气的好转，促进了经济社会发展，因此得到了广大干部和党员群众的积极拥护，社会认知度、认可度都较高。他们通过“12345”热线电话，围绕全州不胜任现职干部召回管理工作相关情况，对知晓干部召回管理制度的3221名群众进行了问卷调查。调查结果显示，非常满意、满意共2130人，占66.1%；认可该制度的2225人，占69.08%。截止到2015年4月16日，以“黔西南州干部召回”作为关键词搜索，共有约29万个相关网站、微博、论坛进行报道和评论；以“干部召回”作为关键词搜索，共有约60.4万个相关网站、微博、论坛进行报道和评论。③戴时昌、许新晓、查必芳、毛扬周：《严实激活一池水，召回催生新动力——黔西南州委推行干部召回管理助推经济社会发展综述》，《黔西南日报》2015年6月9日。总体来看，正面评论占90%以上。2015年5月5日之前，州民调中心开展了一次黔西南州《不胜任现职干部召回管理制度》实施情况调查，问卷调查结果显示社会认可率、满意度较高。具体情况如下：共收集到有效问卷550份，其中机关干部59人，占10.73%；事业单位100人，占18.18%；工商企业人员62人，占11.27%；农民183人，占33.27%；其他146人，占26.55%。知道全州实施《干部召回管理制度》的255人，占有效问卷的46.36%；在知道《干部召回管理制度》的255人中，认可这一制度的占82.74%，基本认可的占14.12%；在知道《干部召回管理制度》的255人中，非常满意的占26.67%，满意的占50.98%，基本满意的占19.21%。①州民调中心：《黔西南州〈不胜任现职干部召回管理制度〉实施情况调查结果》，中国金州·黔西南网，2015年5月13日。党员群众的满意为这一制度的继续推进提供了有力支撑。

三、几点思考

干部召回管理是新形势下黔西南州对从严治党、从严管理干部进行的有益探索，这一探索虽然成效明显，但毕竟只是一个开始，从制度本身看还有一些不足之处，实施的时间不长，也没有在更大的范围推广，但是，也要看到，在破解干部为官不为问题上毕竟给我们提出了一个可行思路和制度借鉴，其理论和现实意义都是非常显著的。

（一）要勇于探索解决干部为官不为痼疾

习近平总书记指出：“我们做人一世，为官一任，要有肝胆，要有担当精神，应该对‘为官不为’感到羞耻，应该予以严肃批评。”②习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，北京：人民出版社，2014年版， 第23页。不可否认，在当前全面从严治党的背景下，干部为官不为问题日益凸显，虽然这一现象由来已久，原因也比较复杂，但是我们必须正视这一问题，在全面从严治党中解决这一问题。如果这个问题不解决，必将危害中国特色社会主义伟大事业，也将极大削弱党的执政根基，因此，要积极鼓励各地各级党组织根据自身情况和干部队伍实际，有针对性地探索解决干部为官不为的问题。而且在这个问题上，各地已经探索出了一些有效的办法，如云南省昆明市官渡区出台《科级领导干部日常工作实绩公示制度（试行）》，通过晒工作日志、用工作日志，先后约谈和问责25名干部，调减多个部门编制，破解为官不为问题；③杨文明：《晒工作日志，破懒政怠政》，《人民日报》2015年12月6日。湖北省大冶市以问责抓干部为官不为问题，重点问责干部不敢担当、不愿负责、失职渎职等行为，到2015年11月，全市因失职渎职有78人被问责和查处，受到党纪政纪处分50人，免职15人，诫勉谈话28人，实施“召回”管理教育32人。④湖北省纪委：《湖北大冶：以问责破解“为官不为”78人被处理》，中央纪委监察部网站，2015年11月5日。此外还有诸多解决问题的思路收到了一定的效果。这说明，只要认真对待，抓住重点，措施得力，干部为官不为问题是可以解决的。当然，需要注意的是，不少地方这个问题还没有明显改善，“没好处不愿为，怕惹事不敢为”的观念在干部中颇有市场，而且有的人还把这种现象归咎于中央“八项规定”实施，这显然是推卸责任的错误观点。要从党执政为民的政治高度、从干部队伍建设的角度，找准原因，抓住关键，以高度的责任感认识和解决为官不为问题，绝不能推诿扯皮、无所作为，各地方各单位这个问题解决了，就会从总体上建立起干部干事创业的良好机制。

（二）进一步完善治理干部为官不为的制度体系

严密的制度是解决各种现实问题的可靠出路。黔西南州探索的干部召回管理制度虽然从制度规范的角度还需要进一步完善，但是这一制度已日益成型，值得充分肯定。比如有一系列权威文件支撑，包括州委先后出台的《关于在全州开展不胜任现职干部召回管理工作的通知》、《关于深入开展“三严三实”专题教育深化拓展不胜任现职干部召回管理工作的通知》 、《落实从严治党十严措施》、《不胜任现职干部“召回”管理办法》、《“召回”管理工作方案》等；明确了干部召回的标准、程序、召回后的学习培训、上岗等具体要求，增强了制度的操作性；建立了权威的领导体制，包括在州县两级的组织部或活动办设立了“召回”管理办公室，整合纪检、督查、督导组等力量，由组织部牵头专抓此项工作程序实施，州委成立督导组实施对该项工作的督导，确保不走过场、收到实效。这一切都保证了这一制度得以有条不紊地有序推进。这一制度建设的思路和中央要求是一致的。习近平总书记高度重视制度建设对从严治党的作用，并对制度的制定和完善提出了明确的要求。他指出：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性”，“要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。制定制度要广泛听取党员、干部意见，从而增加对制度的认同”。①习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，北京：人民出版社，2014年版，第18页。总体上看，干部召回管理制度较好地体现了这些要求。当然，我们也要看到，干部召回管理制度涉及干部管理的各个方面，面临与干部管理的多种制度相互衔接的问题，目前的制度设计虽有关注，但还不够紧密，需要进一步完善制度，形成体系，实现与其他干部管理制度的有机结合，尤其是在新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》的框架内与干部选拔、考核、培养、监督等相关制度统一起来，使干部召回管理制度既聚焦问题、措施有效，又自成体系、协调统一，为干部管理制度的科学化提供有力支撑。

（三）干部为官不为要多措并举、综合治理

干部为官不为问题表现多样，原因各异，有个人原因，也有单位和社会的原因，解决问题不能一个方子抓药，更不能头痛医头、脚痛医脚，要有系统思维，既要看到直接的表现与原因，更要看到背后的本质，这样才能有针对性地采取措施。黔西南州在探索干部召回管理制度中已注意到综合治理的问题，他们将干部召回工作与讲政治、讲规矩相结合，与开展“三严三实”专题教育相结合，与协调推进“四个全面”战略布局相结合，与解决自身矛盾相结合，与实际效果相结合，着重建立完善目标管理机制、岗位责任机制、干部激励机制、干部召回机制“四位一体”的发展保障体系，把激励作为强化党建工作系统的重要抓手，把召回作为强化党建工作系统的一个保障环节，努力形成一整套用制度管权、按制度办事、靠制度管人的权力运行机制和工作推进机制。正是这种全面系统的综合治理思路，才让这一制度发挥了应有的效能。当然，解决干部为官不为问题，还需要我们更善于举一反三，从全党的层面寻求思路和办法，一方面要继续全面推进从严治党，严明党的纪律和规矩，坚决惩治腐败现象，为推进党的各项工作打好基础；另一方面也要鼓励引导各级各地尤其是基层党组织开阔思路、立足实际、积极探索，勇于突破重点难点问题，在解决干部为官不为问题上形成百花齐放、百舸争流的局面，最终形成震慑、抑制、直至解决这一问题的强大推动力量。

（四）把解决为官不为和鼓励干部干事创业结合起来

解决干部为官不为问题有两个基本思路，一是聚焦问题，强化要求和惩治，以有效的制度和环境压力压缩此类行为的生存空间，直至在干部中没有市场；二是跳出问题本身，从引导激励干部干事创业的角度化解这一问题，通过树立正确的用人导向、让优秀干部有为有位来营造良好的干部工作环境，最终化解干部为官不为问题。前一个思路短期有效但容易反复，也容易引起抵触情绪，后一个思路长期有效且持久，但短期内效果可能并不明显。理想的办法应该是把两者结合起来，既重眼前又着眼长远，使问题能够平稳有序地解决。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中明确指出：“党的干部都是人民公仆，自当在其位谋其政，既廉又勤，既干净又干事。”①习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，北京：人民出版社，2014年版，第23页。在解决干部为官不为问题上，我们应该坚持这样的基本思路，把治理为官不为和鼓励干部干事创业结合起来，在鼓励有为中化解不为，通过着眼解决干部不为来建立鼓励有为的制度和机制。我们看到，黔西南州的做法正是这一思路的代表。一方面他们大张旗鼓地建章立制，通过实施干部召回管理制度解决干部为官不为问题，另一方面积极构建有利于干部队伍建设的“9+1”机制，为广大干部打开向前的9个通道，堵死干部向后的1个退路，让有为的干部有位，对无为的干部召回。虽然召回的干部只是极少数，但是却震慑惊醒了一大批干部，同时立足优化领导班子结构，有计划、有针对性地培养选拔少数民族干部、年轻干部、女干部、非党干部，切实激发了干部队伍活力，形成了干部队伍积极进取、奋发有为的良好局面。

（五）制度创新要着眼于建立科学有效的社会评价机制

任何探索和改革都不能脱离民意，都应取得党员群众的支持，只有变成群众满意的民心工程，才能获得持久的动力。黔西南州的干部召回管理探索有一个非常有特色的创新，就是通过在州设立民意调查中心，更好地了解评估改革为人民群众满意的程度，从而引导改革更好地推进。2015年5月7日，黔西南州委出台了《黔西南州民意调查干部召回管理办法（试行）》，要求通过州民意调查中心设立的民意调查中心接待窗口、“12345”书记、州长与群众直通交流热线、民意调查网站、短信、微信、民意调查员（手机APP）、民意调查直通车等平台，给群众提供更多的言论渠道，让百姓话有地方说，事情有人管。各县（市、试验区）也设立民生项目特派监督查询系统，使百姓足不出户，就能知道民生资金去哪儿了，让民生政策深入人心、资金安全运行、项目落到实处，也让党建工作联系到了千家万户。通过让广大群众关心党的建设，评说党建工作的成效，使党建工作获得了民心动力，赢得了民意支持，党建工作与民生民意更紧密地结合在了一起，不仅使党的宗旨落到实处，更使党的各项工作的开展有了更广阔的空间。可以说党的建设围绕中心、服务大局基本经验的要旨就在于此，党的事业的兴旺也正源于此。

黔西南州的干部召回管理探索给予我们的思考和启示很多，不仅在于他们善于发现问题，抓住关键，勇于破解干部为官不为这一难题，更在于他们在解决问题时的全面系统思维、改革创新理念、制度构思设计、不折不扣实施，当然还包括他们对全面从严治党和振兴少数民族地区经济事业发展的责任感、使命感。在当前党的建设中，我们需要更多的如黔西南州的干部召回管理制度的探索涌现出来，推广开去，为全面开创新形势下基层党建工作的新局面作出自己的贡献。

责任编辑：凌 雁

*本文系国家社会科学基金重点项目“保持党的纯洁性研究”（12AZD024）、国家社会科学基金项目“深化干部制度改革的重大举措——干部任期制研究”（09BDJ020）的阶段性成果。