基层领导干部“滥政”与“懒政”之死循环怪圈及破解思路探究

文 丰 安

(重庆社会科学院 公共政策研究部，重庆 400020)



基层领导干部“滥政”与“懒政”之死循环怪圈及破解思路探究

文 丰 安

(重庆社会科学院 公共政策研究部，重庆 400020)

摘要：基层领导干部“滥政”与“懒政”两种极端现象的出现，既有内在本质的联系，也存在付出与收入不对等、上升渠道不畅、精神懈怠和“规避困难”心态盛行等具体原因。当前在基层领导干部“滥政”与“懒政”死循环治理上存在法制体系不健全、有效激励手段不完善、干部自身认识定位不清、思想建设不足等牵绊。为此，需加强基层党员干部的党性修养，培养其为人民服务的意识，完善治理基层领导干部“懒政”“滥政”的制度以及针对基层领导干部的科学激励措施。

关键词：基层领导干部；滥政；懒政；死循环；权力行使；破解思路

“滥政”一般指滥用职权行为，具体区分为两大类：一类是以权谋私的贪腐行为，另一类是不直接涉及行使权力主体个人利益的“乱作为”。“懒政”一般指“懒”用职权的行为，表现为如“混日子的和尚撞钟”，也像“笼中鸟”一样无所作为、不思进取。“滥政”“懒政”是基层领导干部用权的两种错误表现，对权力的正常运转极为有害，党的十八大以来，在中央强有力的反腐高压下，权力治理取得了累累硕果，“滥政”现象有了很大改观，但为官不为的“懒政”现象却又不断滋长，这也是当前社会问题频发的原因之一。

一、基层领导干部“滥政”与“懒政”的内在机理及原因

(一)基层领导干部“滥政”“懒政”内在机理及本质

“滥政”与“懒政”两个极端现象的存在，其原因是多维的，“滥政”源于对权力的过度放任，掌权者对职权毫无顾忌地滥用，强化治理以后，对权力过于苛责又会使一些基层干部有少干事的逃避心理，这也是“滥政”与“懒政”之间的内在机理。

基层领导干部“懒政”“滥政”的本质与其内在机理类似，其外在表现为滥用权力或逃避责任，缺乏对权力的敬畏意识，在其位而不认真地谋其政。对工作业绩监督的缺乏以及部分基层领导干部对行使权力的错误解读、服务意识缺失是造成这两种现象的重要因素，主要表现为：一是理想信念动摇。基层领导干部应有坚定的理想信念，这既是责任也是动力，个别基层领导干部在理想信念上不坚定导致其人生观、世界观和价值观扭曲，进而导致错误的行为方式，危害国家和人民的利益。二是为人民服务意识淡薄。忽视“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”的原则，以权谋私、权钱交易、居功自傲、脱离群众，在损害人民群众利益的同时谋取私利，乱作为、不作为现象严重。三是因循守旧，不作为。当前，部分基层领导干部面对改革，不敢打破思想和体制机制束缚，惧怕创新、因循守旧及安于现状是他们的突出特征和表现。四是能力差、素质低，难以作为。专业知识和能力水平是作为的基础，不少基层领导干部素质差、能力低，缺乏通过学习和实践锻炼提高素质能力的主观意愿，在面对日益复杂的工作和任务时往往束手无策、无所作为。

(二)基层领导干部“滥政”“懒政”的具体原因

1.基层领导干部收入少付出多，导致其工作怠慢

近年来，我国经济不断发展、增速较快，但是基层干部工资待遇的提升水平较慢，跟不上经济发展水平，基层领导干部的各种奖励措施也不完善，导致基层领导干部生活水平下降、生活质量不高。少部分基层领导干部铤而走险，运用手中的权利谋取灰色收入，但在目前的反腐高压下，部分基层领导干部的“隐性福利”大幅缩水，一些人颇感不适。在高压反腐展开之前，部分基层领导干部灰色收入远高于其工资待遇，工作的动机不在于依靠工资生活，而是以权谋私、牟取暴利；在高压反腐展开之后，其灰色收入骤然降低，部分基层领导干部就对工作失去动力和积极性，在思想上难以接受，“懒政”现象出现。

2.基层领导干部升迁渠道不正，人脉“潜规则”盛行

干部升迁渠道不正主要表现为基层领导干部晋升渠道不是依靠自身政绩考评，而是歪曲为人脉关系和钱财，这种官场晋升不正之风严重污染了官场生态环境，基于这种官场氛围，于是“混”变成了最高“境界”，做官不是为了谋求最广大人民群众的根本利益，而是为了“磨洋工”“混日子”，安于“碌碌无为”，部分基层领导干部对于依靠自身努力工作升迁失去信心，对职场厌倦或者失望，产生“懒政”。

3.基层领导干部“规避困难”心态盛行

第一，由于反腐力度加大，原有的官商关系破裂，新型关系尚未建立，部分基层领导干部心态复杂，于是不干事或少干事的“懒政”之风盛行。第二，部分基层领导干部受教育水平不高，专业知识匮乏，对于未来发展蓝图不能作出明确的定论，不能指明发展方向与前景。突出表现在社会发展的转型期，部分基层领导干部不敢轻易创新，生怕出错担风险，遇到难题就退而求其次，想方设法规避困难。第三，部分基层领导干部缺乏改革思维。不少基层领导干部怕改革或者不会改革，缺乏改革方面的知识，只凭以往经验办事，缺乏科学理论和思维，认为以往的做法既然正确，就不用改变，一直沿用，一旦遭遇挫折即产生畏难情绪。

4.部分基层领导干部精神懈怠

部分基层领导干部进取思想目标淡化、创新意识退化，探究其思想因素，主要是精神懈怠，其对自身的宗教信仰、思想、目标和创新等意识的不明确或退化，这些因素也导致了“滥政”“懒政”。

二、治理基层“滥政”与“懒政”死循环存在的问题

当前，由于治理“滥政”“懒政”的法制体系尚不健全，对基层领导干部的激励手段缺乏，部分基层领导干部“公仆”意识不足，加之基层思想建设不足、政治生态恶化，基层“滥政”“懒政”的治理在一定程度上步入死循环。

(一)治理基层“滥政”与“懒政”的法制体系尚不健全

法治不健全、权责不对应的现实致使行无定则、违规施政成为权力运行的常态，由此产生了两个消极后果：一方面，掌权多年的基层领导干部即使没有贪腐问题，也不同程度地存在“乱作为”或“不作为”问题，随时可能被追究责任；另一方面，在“治懒”和问责方面，难以做到依法进行、规范有据。在无所适从的迷茫中，一些领导干部只好选择少惹是非、回避矛盾的慵懒之道。依法作为，应该是现代社会对基层领导干部的起码要求，但在现实条件下，却显得“理想化”。

我国上级与下级之间、党政之间、部门之间的职责和权力边界不清晰，改革不配套、不到位，政策与法律相左、不同政策之间存在差异和冲突、原则要求与具体政策不协调等问题得不到很好的解决。基层领导干部不得不在法律政策的边缘上“走钢丝”“搞变通”，甚至不得不“闯红灯”“越红线”。

(二)对基层领导干部科学有效的激励手段尚需进一步完善

在科学有效的激励机制尚未建立起来的背景下，部分基层领导干部把“少干事”“不摊事”作为从政要旨。目前，党和国家对领导干部的激励手段主要有：①思想教育，②政绩考核，③表彰奖励，④择优提拔。从表面上看，这4项激励手段已经比较全面了，但思想教育调门偏高、过于频繁，已经形成了严重的“口号麻木症”，不但正面激励作用微乎其微，而且助长了“假大空套”之类的不良风气。政绩考核具有一定的激励功能，但受评分制的限制，难以克服由“几项可直接简单测度的经济指标定乾坤”的弊端，也难以避免做表面文章，甚至弄虚作假的问题。另外，政绩考核向基层自治组织延伸、考核内容泛化等倾向强化了向上集权、向下施压的领导体制，助长了形式主义和官僚主义，从而消减了有限的积极作用。表彰奖励多以精神激励为主，但作为辅助措施，其作用日渐式微。择优提拔，对于基层领导干部来说，具有较强的吸引力，近年来与政绩考核制度配套使用，发挥了一定的积极作用，但受不太健康的发展观和政治生态制约，一些唯上级马首是瞻、热衷搞政绩工程或善于搞关系运营的干部，被当做优秀干部提拔，形成了不良的用人导向。“小人得势”情况增多，也使一些相对低调务实的基层领导干部心灰意冷，趋向消极慵懒。需要建立一套完备的考评激励机制，“要让士兵有成为将军”的可能，从而杜绝在同一岗位、同一职务上一干就是十几年，甚至几十年，从“青春期”干到“更年期”而得不到晋升的不良现象，避免在思想上产生惰性，在工作上产生惯性，给部门工作的顺利开展与政府部门形象的有效塑造带来不利影响。

(三)基层领导干部对自身“人民公仆”的认识不足

第一，部分基层领导干部分不清 “我是谁、依靠谁、为了谁”的基本宗旨，将个人得失凌驾于国家和人民利益之上，一味追求吃喝享乐，全然不顾自身职责所在。第二，部分基层领导干部则是在仕途有所小成之后，一反之前的人民公仆形象，放松对自己的约束，将工作视为谋取私利的工具。第三，部分基层领导干部看不到晋升前景，开始自暴自弃，整天无所事事、拉帮结派、胡作非为。第四，不犯错的错误心理误导。一些基层领导干部认为不犯错就是王道，对待工作分主次，认为经济建设是硬指标，抓慵懒治理则无法评估，有意消极怠工，导致工作被动，“甚至在有的地方呈现出滋长蔓延之势”[1]。

(四)基层领导干部思想建设不足，政治生态恶化

基层领导干部必须要努力转变自己的思想观念，大力提升自身的执政水平以及能力，对党和人民赋予的权力要正视和敬畏，心态要端正，不放纵也不畏首畏尾，大胆工作。要勤政更要善政，踏实地为广大人民群众干好事、做实事、办正事，努力提高工作效率。行为上的偏轨，背后必然是认识上的偏差，随着高压反腐态势的形成，一些官员想腐不敢、欲腐不能，便滋生了一种“官不聊生”的错误认识，为避免“出事”，把责任担当搁一边，不碰矛盾、不接挑战。有的人觉得这是作风问题、个人修养问题，只要不贪不腐、不违法乱纪，少做点事、少干点活没什么，如果这种错误认识泛滥开来，将败坏官场风气，污染政治生态[2]。还有部分基层领导干部大肆滥用权力，并进行权力的寻租，面对改革，其既得利益受损，打破了利益的固化，让一些基层领导干部的切身利益受到了触动，权力寻租的空间受到了压缩甚至没有一点空间。权钱交换等的可能性变少了，个别人不想轻易交权，宁愿无为也不愿干事，“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，再好的政策如不认真执行或执行不力、执行不到位也是没有任何意义的，“滥政”“懒政”都是良法善治的“天敌”，这对全面深化改革的进程会造成影响，也会使党和人民政府的公信力大为降低，妨碍了发展，甚至于误国和殃民，由此庸官“懒政”以及“滥政”都是危害性极大的[3]。

三、打破基层领导干部“滥政”与“懒政”死循环的对策探究

(一)加强基层领导干部的党性修养，培养为人民服务的意识

基层领导干部应坚定共产主义理想信念，始终坚持为最广大人民的根本利益而奋斗，要实现共产主义的理想，就必须要加强对党员干部的教育和灌输。特别是加强党校对于党员干部的辐射作用，党校作为干部教育培训的主渠道、主阵地，必须毫不动摇地把马克思主义理论教育和党性教育、宗旨教育放在党员干部教育的首要位置，坚决防止、杜绝一切不对党员干部进行理论教育的借口。

1.强化基层党员干部的党性修养

各级党校、行政学校、社会主义学院等应每年对基层党员干部进行培训，培训时间也要根据实际情况确定，但不能少于最低期限，要强制性地规定基层党员干部必须全员参加，不可无故缺席，如有特殊情况不能参加学习的也要找时间进行补修。培训内容应为马克思主义经典著作、当前时政、党性、职业道德修养等，要进行培训结业考试，以保证培训效果。考试成绩与年度考核挂钩，着重培养党员干部的为人民服务意识，让廉洁、有能力、有奉献精神的党员干部真正做到为人民服务。

2.加强基层领导干部服务意识

积极引导鼓励基层领导干部特别是党员干部树立坚定的信念，加强责任担当，真正做到“利为民所谋” “把工作放在心上、把心放在工作上”。加强基层领导干部的思想工作，上级领导干部应多讲、多提、多谈，坚持“深入谈”的方法，与广大基层领导干部进行思想沟通和交流。通过“一对一”谈心方式，认真听取基层领导干部的看法和想法，“只有将心比心，才能赢得人心”[4]，才能从根本上解决基层干部的思想疑惑，切实树立为人民服务的思想意识。坚持“带头干”，努力发挥“再苦不叫苦、再累不怕累、再烦不嫌烦、再难不畏难”的领导干部精神，努力为人民群众服务，满足人民群众的需求。

(二)完善治理基层领导干部“懒政”“滥政”的制度建设

1.制定治理“懒政”“怠政”的法律法规

广泛征集民意，让人民群众参与到治理“懒政”“滥政”的过程中来，出台《领导干部“懒政滥政”考核实施办法》《基层公务员“懒政滥政”实施细则》等相关的法律法规，界定“懒政滥政”的范围，针对具体行为制定惩处措施，充分考虑其实践性，并规定执法部门依法办事，严加惩处。

首先，要延长基层领导干部试用期，大力加强对领导干部多方面的考察，切实做到从多方面和全方位考察，其中通过了考察、表现优秀并且能够赢得群众口碑的，才能留用[5]。其次，实行聘任制度。打破以往领导干部终身制原则，采取聘用制度，与领导干部签署聘用合同，在聘用期满后，依据实际的工作情况和表现，决定是否继续聘用。对于不能为群众做实事并且政绩考核不合格的干部，根据相关聘用制度予以清退，对清退的领导干部进行通报、公示，在其档案上给予记录，以达到警示作用。加强干部考核标准、严格选拔制度，本着 “能者上、庸者下”的原则，充分调动、激励干部干事创业的热情和积极性，充分发挥其知识才能，让乐于干事、勇于担责的干部能够施展抱负、有所贡献。

2.实行责任清单制度和督促检查制度

要按照每一个岗位具体要求，有针对性地制定出相应的任务清单并且责任到人，要在规定完成的时间之内，定期进行检查，根据完成情况予以通报、公式，列出《××年××任务完成进度清单》并进行归档管理，既作为年终考核的依据，又作为以后调整干部的依据。

(三)不断完善基层领导干部的科学激励措施

要彻底治理“滥政”“懒政”，营造积极良好的干事创业氛围，关键在于激发基层领导干部积极向上的精神状态，完善基层领导干部的激励约束机制。建立健全激励约束机制，关键在于严抓基层领导干部选拔，当前时期，要完善干部选用制度，确立正确有效可实施的机制，选拔任用那些政治坚定、有真才实学、实绩突出、群众公认的干部，努力做到让能干事者有机会、干成事者有舞台。

1.加大基层领导干部薪酬制度改革

首先，推行基层领导干部职务、职级分离制度。深入不同阶层开展调研活动，了解各个层级干部的意见及建议，出台科学的政绩考评准则，依据考评准则，公平公正地确定基层领导干部薪酬标准，畅通晋升通道，树立凭实绩考核晋升的良好用人导向，确保基层普通公务人员扎根基层也能获得较高的薪酬收入，打破以往“官高一级吓死人”的局面。营造良好的晋升渠道和晋升空间，就是要实现领导和普通公务人员两个系列基本持平，让基层普通公务人员看到明朗的前景，才能从根本上刺激公务人员认真对待本职工作，切实做到为人民服务。其次，出台贫困、偏远地区基层公务人员薪酬特殊办法。基层公务人员的工资待遇应向偏远、贫困地区倾斜，给予投身贫困、偏远地区的基层公务人员特殊的照顾，激励扎根偏远、贫困地区的基层公务人员作出成绩，鼓励更多的领导干部投身基层。最后，适度提高基层领导干部的工资待遇。基层公务人员的工资薪酬增长速度应与同期经济发展水平相适应，确保基层领导干部工资待遇至少处于中等水平，保障他们的基本生活水平，才能调动他们工作的积极性。

2.明确权力清单、责任清单，进一步完善干部考核制度

规章制度是硬性的约束标准，要想真正确立治理“滥政”“懒政”的长效机制，就必须从基层领导干部的选拔、考评以及问责等多个方面着手，制定相关制度并且能够积极落实到位，这是形成务实、勤政、高效、清廉制度的保障。如果没有问责，则工作就没有压力；如果考核流于形式，则工作就没有了活力，这样就会形成干与不干、干得好与干得差都是一个样，那么想干、能干、会干和干成的好环境就营造不出来，所以明确权力清单、责任清单，进一步完善干部考核制度是发展之必须。

3.提高基层领导干部的工作水平和实际能力，拓宽晋升通道

加快干部选任制度改革步伐，从用人导向上促进廉政勤政。在坚持党管干部原则的前提下，解决权力过于集中于党委及其组织部门，特别是过于集中于少数人的弊端。应积极探索建立科学可行、真实有效的竞争性选拔制度，实行干部分类管理，把选举制和任命制的干部区别开来。改革政绩考核制度，降低考核工作频率，提高考核工作质量，对于有真才实学、真正有所作为的基层领导干部要给予表彰奖励；对于锐意进取、敢于创新的基层领导干部，要为其撑腰鼓劲；对于品德优秀、业绩突出的基层领导干部，要及时提拔使用。

(1)建立学习型党组织。建设学习型政党，强化基层党员干部学习理念，组织培训学习专业知识、最新成果，使基层党员干部学习成为新常态，树立学习理念，及时更新基层党员干部自身相关知识，改进工作方法。针对工作中遇到的重点、难点，进行调研、研讨，在实际问题中提高基层党员干部的实际解决问题的能力，弥补自身知识和能力的不足。

(2)破除官场潜规则，拓展晋升渠道。①推行一把手异地任职制度。

防止拉帮结派，产生地区势力，损害人民利益，这种任职制度的实行，对于破除官场潜规则，具有不可忽视的作用。②构建新型政商关系。对于一些重大的投资引进项目，为避免权钱交易等腐败现象出现，可委托第三方监管机构进行监管，为政府节约时间成本的同时，避免不必要的麻烦。③鼓励干部创新。对于有创新意识的领导干部要给予鼓励支持，允许错误的发生，但不能是原则性错误。对做出重大业绩成果的，要给予奖励或提拔，惟有赏罚分明、严格责任，切实做到落实长效发展机制才是治理庸官懒政的有效方法。

参考文献

[1]梁妍慧.“精神懈怠”危害严重，在局地呈蔓延之势[EB/OL].[2015-05-11].http://www.chinanews.com/gn/2011/07-18/3188748.shtml.

[2]秦强.以“三严三实”治庸官懒政[EB/OL].[2015-01-20].http://opinion.people.com.cn/n/2015/0506/c1003-26953788.html.

[3]周湘智.庸官懒政泛滥机理探查[J].领导科学,2011(28):4-6.

[4]虞爱华.健全机制治懒政[N].中国纪检监察报,2015-03-13(2).

[5]欧小蓉.基层公务员“懒政怠政”的治理路径[J].领导科学,2015(22):44-45.

[责任编辑周莉]

收稿日期：2016-04-06

基金项目：国家社会科学基金项目(编号：15BDJ023).

作者简介：文丰安，重庆社会科学院教授，重庆市中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员，主要从事马克思主义中国化研究.

中图分类号：D262.3

文献标志码：A

文章编号：1009-3699(2016)04-0378-04