论网络空间治理中的公众参与

李 传 军

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)



论网络空间治理中的公众参与

李 传 军

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

摘要：我国正处于农业社会向工业社会的转型时期,但随着全球化、后工业化时代的到来，又使得我国处于“双重转型”之中。在高度复杂性和高度不确定性的条件下，网络空间的各种问题与实体社会的问题交织在一起，呈现出千头万绪、扑朔迷离的状态。网络空间治理是一个庞大的命题，涉及诸多方面的内容，在我国社会转型背景下亟须剖析网络公众参与的特征、总结网络空间治理的基本模式以及探索网络空间治理中公众参与机制的建构路径。

关键词：网络空间；网络空间治理；网络政治;社会治理;公众参与

一、社会转型背景下的网络公众参与

人类自懵懂时代结绳记事以来，沟通交流工具就与社会经济发展同步演进。农业社会造纸术、印刷术的发明，大大推动了文化传播和文明传承，不过这种传播范围仍受到很大的限制。工业文明诞生的电报、电话、广播和电视等信息传播技术极大地拓展了信息传播的空间，缩短了信息传递的时间，而互联网的出现则在根本上改变了信息传播的模式，无论是信息的容量、类型，还是信息传播的时效性，抑或是信息传播的互动性等方面均取得了革命性的突破。

如果说信息沟通是互联网的基本功能，那么，在此基础上所拓展的功能则是人们始料不及的。即使尼葛洛庞帝在《数字化生存》中指出以互联网为中心的信息技术给人类生活带来深刻变革①，但仍无法概括近年来互联网对政治、经济、文化和社会等方面的全方位影响，这种影响无法一一罗列，以至于人们提出了“互联网+”这一开放性的概念。可以说，实体社会中的所有内容均在互联网上有其反映，不仅如此，互联网自身还衍生出了一些全新的领域。

从技术角度来看，互联网是信息传输的工具，但是从互联网主体的角度来看，互联网则是一种交流网络。电子政务、电子商务和社交媒体等均借助互联网自身的信息流动而发挥其核心功能，特别是随着移动互联技术的发展、智能手机的普及以及微信和微博等社交媒体的广泛应用，网民通过互联网络变成一个群体。我国自1994年4月20日全功能接入互联网以来，互联网的发展应用以及网民数量增长都非常迅速[1]，但互联网的发展也存在诸多问题，特别是互联网上的各种失序状态和个人信息泄露已成为一种“公共灾难”。

从社会发展进程来看，我国处于农业社会向工业社会转型阶段，但随着全球化、后工业化时代的到来，又使得我国处于“双重转型”之中，在高度复杂性和高度不确定性的条件下，网络空间的各种问题与实体社会的问题交织在一起，呈现出千头万绪、扑朔迷离的状态。

作为一种公共领域，网络空间参与主体和治理主体是多元的，除了政府作为网络空间治理的首要主体外，互联网企业也是重要的主体，但最为关键且数量庞大的网民则是不可忽视的一支力量。网络空间治理必须把着眼点放在公众参与方面，如果仅通过政府的法律、行政手段或者赋予互联网企业以协助监管的权力，那么，网络空间治理仍然会存在“扬汤止沸”的问题。要发挥网络空间治理中公众参与的作用，则必须从社会转型的背景来分析我国网民的网络参与特征。改革开放以来，国企改革所导致的单位制逐步瓦解，“单位人”转变为“社会人”，而既有的基层群众性自治组织(如村委会、居委会等)的功能作用未得到充分发挥，新型社会组织发育尚不完善。根据马斯洛需要层次理论，在人们的生理需要、安全需要得到基本满足之后，社会交往的需要就成为主导性需要。随着经济快速发展，我国经济总量已跃升为世界第二位，人们生活水平也已步入小康，在此种情况下，互联网因具备社会交往工具的即时性、互动性和个性化等特征，为人们提供了社会交往的广阔空间，满足了人们对社会交往和参与社会事务的迫切需要。由此，互联网不仅是一种信息传播媒介，而且也是一种网络公共空间，网络空间成为与实体社会相契合的一种存在，互联网交往的共在性、匿名性型塑了网络空间的平等化。

社交媒体，尤其是微信群、朋友圈事实上发挥着群体组织的功能。我国当前处于经济转轨、社会转型期，但是，经济增长改变了社会结构，旧的价值共识体系被解构，而新的价值共识体系并未随着社会结构转变建立起来，人们的思想观念处于一种冲突、激荡之中。社会交往需要促使人们寻找与自己具有共识的人，社交媒体因应了这一需求。网络虽已深深嵌入人们的社会生活，但它在提供利益表达工具的同时，也成为一种纽带和桥梁，将分散的个体以群的方式整合为一个个有机的整体。通过网络，公民找到了一种新型途径来宣泄个人的情绪、表达自己的意见以及伸张自己的权利。通过对公共话题的关注和讨论，社会成员由围观到行动、由分歧到共识，网络公共性不断地凝聚和建构[2]。网络与现实的互动，彰显了网络重塑现实的可能性，这对于处于社会转型、经济转轨的中国而言，无疑有着更为重要的意义。

从信息沟通的角度来看，互联网是双向沟通的，这种沟通的最大特点在于互动性。互联网所营造的网络空间为公民互动提供了平台，公民在互联网上由沉默者变成了演说家，“沉默的大多数”成为网络公共舆论的制造者，公民意识得以觉醒、公民权利得以实现，有人称这一过程为“技术赋权”。通过网络空间的互动，规模化的共识较易达成，而在现实世界，由于沟通过程往往是一对一的，大规模的群体活动成本又极其昂贵，共识较难达成。互联网降低了沟通的时间成本和金钱成本，因而在公共管理领域普遍借助互联网来提高沟通效率。大到法律制定，小到社区管理，“问计于民”的重要形式就是通过网络来征集民意[3]。在大数据时代，借助数据挖掘技术和数据分析技术，公共事务治理中的公民参与状况可以一览无余。

互联网在建构新型社会关系的同时，也在瓦解着既有的社会结构。传统的金字塔式的社会结构逐步被扁平化结构所取代，在网络环境中政治权威的影响力甚至不如网络“大V”和网络“红人”。网络的匿名性使得社会身份虚无化，虚假信息在网络空间大肆传播，不仅如此，网络的匿名性还使得网络诈骗、网络黑客攻击等行为的成本大大降低，以致网络空间的各种违法行为大幅增长。在单位制度变迁和城乡二元结构消解的背景下，原子化的个人成为公民存在的主要形态。个人产生与他人、组织、社会和国家的疏离感，相应地，各种社会规则的约束作用大为消减，其结果是“人人为自己，无人为社会”。社会价值多元化冲击着主流核心价值观，信仰缺失、道德沦丧在实体社会和网络空间同步呈现。

改革开放后，计划经济条件下的平均主义被打破，而市场经济规则尚不健全，社会中出现了贫富两极分化的状况。加之市场经济下利益主体的多元化趋势，一些人在利益实现和表达方面未得到满足的情况下，借助互联网平台进行非理性表达，网络“愤青”的不满通过网络传播的放大效应，强化了负能量。社交媒体的分群功能，使原子化的个体找到了归属，这种负能量更易形成共鸣和共振，甚至形成原子能聚合效应式的爆发，成为群体性事件的导火索。社会转型期，代表各种不同利益的社会价值观借助网络空间形成社会冲突，在新旧交替状态下，新的社会规则尚未建立，而旧的社会规则已被打破，社会共识难以达成，表现在网络空间沦为网络舆论场的失控状态：网络骂战、网络“约架”等充斥网络空间。

在这一过程中，网络空间的秩序就成为一种稀缺资源。要推动网络空间和谐发展并与实体社会良性互动，就必须建立起相应的秩序和规则框架，但是，长期以来，由于互联网相关法律的缺位以及互联网执法的多头管理体制，网络空间的良好秩序难以实现，加之在电子商务、电子政务推动下，互联网成为人们生活须臾不可离之物，这就进一步放大了网络空间的负面效应，自由与秩序之间的张力在网络空间更为突出地表现出来，尤其是2013年中央政府加强互联网监管之后，呼唤网络自由与要求强化网络秩序形成了尖锐的对立。网络空间治理需要在自由与秩序之间达成某种平衡，而这种平衡需要建立在政府、互联网企业和网民之间共识的基础之上。

二、网络空间治理的基本模式

网络空间治理是社会治理的一个子集，而在高度复杂性和高度不确定性条件下，秩序建构就成为社会治理迫在眉睫的问题。工业社会运用创制秩序取代了农业社会的自然秩序，而在全球化、后工业化进程中，创制秩序遇到了严峻的挑战，所谓社会风险和危机事件频发，都意味着秩序的瓦解或局部性的瓦解[4]。网络空间中信息的多点并发、高速流动进一步加剧了社会治理环境的复杂性和不确定性。

如果说在网络空间生存的初期还存在着虚拟社会与实体社会的二元分立的话，那么，在互联网深深契入人们生活的当下，虚拟社会与实体社会已经难以完全隔离开来，成为你中有我、我中有你的状态。故而，在我们思考网络空间的特征及其治理对策时，不可避免地要把网络空间的虚拟社会与实体社会统筹考虑。

网络的开放、共享，使得它可以成为各方关系连接的平台，而互联网时代权力的分散性和治理主体的多元化，也使网络空间的共治成为必要和可能。政府、互联网企业和网民借助网络的互动交流平台形成了沟通-反馈的回路，政府对于网民的意见和利益诉求，作出积极回应。对于涉及社会公共利益的问题，网民可以畅所欲言，政府关注各方利益关切，寻求公民利益的最大公约数，作为制定公共政策的基础，最终实现和谐的社会政治生态。

网络空间治理中的公民参与强化了政府与公民之间的互信，形成了政府与公民的讨论空间和互动机制，体现的不仅仅是政府对公民问政的回应，还基于网络信息的共享激活了社会资本，有助于减少社会冲突，同步营造了网络空间和实体社会的和谐合作秩序。

网络空间中的公民参与所遵循的共治逻辑反映了社会公共事务处理由管制向治理的转型，在这个意义上讲，互联网本身不仅仅是技术发展的产物，更是社会治理变革的必然结果。就当下中国而言，政府职能转变正在进行当中，网络时代的到来促进了权力的分散化和分享化，网络空间治理既是社会治理的重要构成部分，也是社会治理的创新工具，更是公权力与公民权利的重新配置,在这一过程中，公民参与不可或缺。

网络空间自由流动的信息型塑了一个网络公共领域，从而使即便是个人在社交媒体上的意见表达也带有某种公共性色彩，而非纯粹私人性质的独白。因为个人意见表达通过信息分享借助网络传播的放大效应，将社会中的单个个体连接成不同群体，把人的社会关系属性更加鲜明地呈现出来。也可以说，正是网络空间塑造了新型的社会关系，或者说以前局限于特定时间和空间范围的社会关系以几何级数式扩张。在这种新型社会关系中，作为传统社会治理中枢的政府只是其中的一个节点，而非高踞于金字塔顶巅俯视臣民的统治者，政府的权威地位受到冲击，相应地，网民的权利在扩张，而如果没有与权利扩张相应的责任约束，那么，无约束的自由如同没有堤岸的河流必然会泛滥一样，网络空间秩序的阙如将会瓦解实体社会的基础。正是基于如上认识，人们才呼唤网络空间的治理，但是，如何治理网络空间，又存在不同的认识。

与社会治理模式相对应，网络空间治理也有三种模式，即统治型治理模式、管理型治理模式和服务型治理模式。

统治型网络空间治理模式意指运用行政权力对网络空间进行严格控制，这种治理模式是将传统统治型政府对社会管制的基本做法照搬到网络空间治理中，因而也是一些政府机关和官员所熟悉且愿意采用的。这种方式像“退烧药”，对于网络空间的“发烧”可以“药到症除”，但这种“症除”只能治标而不治本，也许在网络监管之下，网络上各种“负面”信息消失殆尽，然而这并不意味着问题得到了根本解决，而且此种做法还有可能因压制舆论而造成民意反弹。如果民意没有得到有效的疏解，网络空间中的不满则会反映到实体社会，从而形成群体性事件。统治型网络治理模式的社会基础是传统农业社会，如今我们已经进入信息社会，基于传统农业社会的权力控制思路如何能够对信息肆意流淌的网络空间进行信息封锁呢？当然，这并不是说，统治型网络治理模式就完全没有任何价值。在网络空间出现严重秩序混乱时，政府不能因惧怕“控制”的恶名而无所作为并放任谣言传播和网络暴力肆意横行。

管理型网络空间治理模式，就是以法律、法规作为网络空间治理的基本手段，这一模式的本质即是法治，法治生成于工业社会，是市场经济发展的必然结果。法律的主要内容是权利和义务，管理型网络空间治理模式首先要厘清各网络主体的权利和义务关系。网络空间涉及领域众多，因而相关法律、法规可谓汗牛充栋，但本质上都是设定各网络主体何可为、何不可为以及违反法律、法规的罚则。法律、法规为各网络主体的网络行为提供了基本的、可预期的规则，这也是电子商务等互联网应用得以迅猛发展的基础。从实践上来看，依照法律、法规治理网络空间具有一定的实效性，但由于互联网技术发展极为迅速，每日每时都会涌现许多法律、法规尚未涉及的新问题，这些方面是管理型网络空间治理模式力所不逮的，另外，由于网络主体数量极其庞大，完全由政府作为执法者难免出现顾此失彼的情况。

服务型网络空间治理模式本质上就是网络空间治理的德治。伦理困境是制约网络空间治理的一个瓶颈，这一问题的解决对于确保网络的正确发展方向有着至关重要的作用。概括起来，网络空间治理的伦理困境主要有如下表现：政府信息公开方面存在的问题、网络民主与网络舆情方面存在的问题、“数字鸿沟”衍生出的问题、信息共享方面存在的问题、政府官员的“选择性”接触问题、官民互动方面存在的问题以及电子政务建设中的“形式主义”问题等[5]。全球化时代的到来，将引领人类迈入后工业社会，在这个新的历史阶段中，生成于工业社会中的管理型社会治理模式将不再适用，取而代之的将是一种合作治理[6]。服务型社会治理模式强调多元治理主体的参与，与合作治理有着天然的内在契合性。相应地，我们在探究网络空间的合作治理时，就是试图将服务型社会治理的相关理论运用于网络空间的治理之中[7]。

三、网络空间治理中公众参与的建构路径

公众作为网络空间治理的重要主体，主要不是以单独的个体形式存在的。人是一切社会关系的总和，人的社会属性意味着人需要相互交往，正是通过交往互动获得自我认同，在此基础上形成的共识也成为人们合作的前提。在现代社会，“合作已经成为一种普遍性的社会行为模式，整个社会的运行都包含在人的合作行动中”[8]。通过合作建构的网络共同体是网络空间治理中公众参与的组织形式，同时，网络空间治理要考虑到互联网多中心所导致的权力分散化的特点，权力与责任应当相匹配，网络参与主体的责任约束是网络空间秩序的基础，因而，网络空间治理中公众参与还必须强调网民的自律。

网络共同体的建构与实体社会在内在逻辑上并无二致，网络社会的认同正是基于网络主体的认识和实践才形成的。网络为人际交往互动提供了更大的可能，强化了作为共同体的网络社区的凝聚力，即使网络存在是一种虚拟存在，但是网络共同体却反映了人们的真实交往联系。网络空间与实体社会相类似，是分层、分类和分领域的，不仅如此，网络上的各种社区又存在交叉性、重叠性和传染性，这使得信息可以非常便捷地跨越群体和领域得以传播。在实体社会，密室中的个人言论并不是社会学意义上的社会行为，而网民无论身处何地，其网络言论本身就是行动，会对他人产生一定的影响，也构成群体舆论的一部分。如果对此没有形成正确的认识，网络暴力和网络侵权行为就会泛滥，网络沟通的直接性也弱化了公民与政府之间的委托代理关系，公共权力运行过程也更加透明，这符合法治政府的基本要求，也更好地保障了公民民主权利的实现。与此同时，全能主义的政府定位在网络空间中近乎不可能，正是因为网络空间的多中心化和信息共享化，公民参与已经成为网络空间治理的关键。公民参与是公民的民主权利，而非义务，更非政府的权力，公民可以选择性地参与自己感兴趣的领域或议题，表达自己的诉求，政府如果能够通过网络互动把握网络舆论的脉动、及时回应公民的关切并且重塑网络空间中政府与公民的新型关系，才能正确引导网络舆论的方向，实现网络空间的和谐治理。

作为一种社会有机体，共同体借助互联网技术的发展呈现多元化、个性化和具体化特征。在网络空间中，网络论坛、网络社区、QQ群和微信群等跨越了时空、国家和文化的障碍，基于共同的兴趣、利益和情感需要而得以形成和维系。个体也在对网络共同体进行选择和互动，这实际上是个体对网络共同体的认同过程。网络共同体是一个开放的系统，它按照特定的规则对其成员进行接纳和约束，网络共同体成员之间的差异性也导致矛盾的产生，但共同利益交往的归属感又产生了共同体的相互依赖。当然，如果网络共同体无法提供成员所要求的情感归属，则该共同体亦可能最终成为“僵尸群”或归于消失，也就是说，成员的共识是网络共同体形成和存续的前提，网络共同体凝聚力的来源则是共同伦理观和共同利益。

网络共同体强化了人们对政府行为的监督力度、增强了公民参政议政的能力、拓展了人们参与公共事务的视野、激发了公民的民主意识和公共精神，尤其是网络的匿名性所产生的网络平等话语权赋予了公民在网络共同体中的更大积极性。

当然，正是由于网络共同体更多依赖于情感交融而存在，网络共同体中可能存在着一些偏激和情绪化的表达，这极易被“网络推手”和“网络水军”利用，成为网络谣言的传播者和推动者，造成网络秩序和社会秩序的混乱。因此，必须正确认识网络共同体在社会治理中的作用，发挥其正面功能，约束其负面影响[2]。当网络成为一种新型的媒体力量而赋予公民表达权时，传统的公共权力结构便发生了变化。公民不再是被动的受众，在自媒体时代，人人都有麦克风、人人都是出版家、人人均可以表达自己的意见和诉求，从而形成现代社会的多元存在，这也是网络共同体的结构特征。但是，如果网络公共性匮乏，则公民的网络表达与闹市的喧嚣无异，所有人无规则的喊叫都可能在制造噪音，个人的表达都会被淹没在这噪声中，而成为一种无意义的表达和涂鸦。所以，网络提供了公民话语表达的自由，然而，网络秩序和规则不会自发形成，这既需要作为传统公共权威的政府来引导形成网络规则，也需要公民来自我约束。现实社会的秩序和规则，在网络空间有其存在的必要，公民参与中的理性是网络公共性建构的基础，正能量的传播也是网络公共性的重要体现。网络公共性的建构离不开沟通、协商和合作，公民参与和政府信任关系的形成则是网络公共性持续存在的根据。网络共同体发展壮大是一种必然的趋势，在此过程中，网络公共性则是网络共同体健康发展的推动力。

就公民参与而言，在保障公民网络权利的前提下，也必须强调公民的个人责任。自由是有条件的，互联网放大了人们自由选择的可能，网络民主也以前所未有的状态呈现在人们面前，它拓展了公民参政议政的空间，与传统代议制民主相比，每个网民都是自己利益的代表者。从这个意义上讲，网络空间强化了直接民主的可能性，但是，由于数字鸿沟的存在，网络民主的代表性需要认真分析，特别是一些网络“大V”和网络公关组织借助网络技术优势及其强势的影响力，会稀释代议制民主的代表性。代议制民主与责任直接关联，如果某个代表不能很好地根据授权履行其为民众代言的责任，则民众可以罢免其代表资格。但是，网络空间显然不存在这样一种机制，因而，网络参与者需要强化自我责任，自我责任要通过自我教育来实现，网民需要一个明确的自我定位，即通过公共精神的塑造和践履来达成共识。网络参与者的责任约束，无论是基于法律还是道德，都需要通过合作来实现。网络空间冲突的解决，不是主要依靠网络暴力、舆论压力或借助公权力的方式，而是需要强化自我责任，通过妥协、参与以形成和谐的网络秩序。

1996年2月8日，约翰·佩里·巴罗在达沃斯论坛上发布《赛博空间独立宣言》，在强调互联网与现实世界的异质性的同时，也重申了现实世界中“己所不欲，勿施与人”的群己权界黄金律……互联网是需要秩序的，既然国家缺乏相关的法律规定……那么，网民们就伴随着互联网一起成长、自我教育，在各论坛自发秩序的基础上形成整个互联网空间的秩序……其逻辑原点是对互联网上行为体负责行为的信任[1]。

“物以类聚，人以群分”，网络空间也是分群的，在分群治理的基础上所形成的群内秩序要扩展为网络空间更大范围的秩序，尚需第三方来行使某种约束权，否则，群与群之间的关系如何协调？特别是网络发展的速度超越网民素质提升速度的情况下，网络空间的秩序难免出现激荡，况且，网络空间并非一个与实体社会无涉的虚拟存在，如果将实体社会的规则弃之不用，而另外开发一套网络空间的规则，事实上并不可行。

网络空间中网民的自律在互联网发展的初期或某些特定领域是必要的，但是在互联网已经深深嵌入普罗大众生活的当下，幻想通过所谓网民自律以实现网络空间治理只能是“乌托邦”。网络空间不是世外桃源，当然离不开政府作为权威主体来制定网络规则。网络空间治理中的公民参与并不能理解为完全游离于政府治理之外的力量，因而，我们需要从合作治理的角度来认识网络空间治理中的公众参与，更好地发挥公众参与在营造良好网络秩序中的作用。

注释：

①参见尼葛洛庞帝：《数字化生存》(海南出版社，1997年版)。

参考文献

[1]褚松燕.中国互联网治理：秩序、责任与公众参与[J].探索与争鸣,2015(1):36-40.

[2]董运生.网络秩序的建构：共同体与公共性[J].中共中央党校学报,2015(4):39-43.

[3]李传军.大数据时代的政治现象、研究方法与反思[J].徐州工程学院学报:社会科学版,2016(3):18-23.

[4]张康之.论社会治理从民主到合作的转型[J].学习论坛,2016(1):42-50.

[5]李传军.电子政务的伦理困境与治理[J].广东行政学院学报,2011(5):17-20.

[6]张康之.论开放社会中的社会治理[J].四川师范大学学报：社会科学版,2016(1):5-13.

[7]李传军.论网络空间的合作治理[J].广东行政学院学报,2015(4):5-10.

[8]张康之.全球化、后工业化中的合作行动之构想[J].理论探索,2016(2):5-12.

[责任编辑周莉]

收稿日期：2016-06-06

基金项目：国家“985工程优势学科创新平台”项目；中国人民大学“统筹支持一流大学和一流学科建设”项目.

作者简介：李传军，中国人民大学公共管理学院副教授，博士，主要从事电子政务、公共组织和行政伦理研究.

中图分类号：D630

文献标志码：A

文章编号：1009-3699(2016)04-0373-05