村民自治机制创新比较研究——以广东揭阳和清远的探索为例

任中平，张露露

(西华师范大学　政治与行政学院，四川　南充　637002)

村民自治机制创新比较研究

——以广东揭阳和清远的探索为例

任中平，张露露

(西华师范大学政治与行政学院，四川南充637002)

摘要：采用个案研究法和比较研究法,将广东清远的村民理事会、自然村建制和揭阳的“一室两会”进行比较，发现它们的共性是动力机制趋同、治理资源相同、治理绩效类似，差异是制度设计不同、运行机制不同。村级理事会的问题是与原有组织体制之间的协调整合、村民参与积极性和可持续发展问题；自然村建制则是缺乏法律依据、缺乏村民认同感和违背了基层民主的发展趋势。政策建议是：基层创新要以维持乡村治理结构稳定为前提，要实现实践创新和理论指导的良性互动，要顺应基层民主的发展趋势，要建立社会性参与机构，要实现创新机制的可持续发展，实现从“为民作主”到“由民作主”的转变，推动农村治理能力现代化。

关键词：广东；村民自治；机制创新；基层民主；治理现代化

村民自治是指依照我国宪法和法律的规定，广大村民在平等协商的基础上直接行使民主权利，实现自我管理、自我教育和自我服务的一项政治制度，其核心是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。自1980年第一个村委会诞生，到1982年村民自治被写入宪法，至今它已走过30多年的历程，取得了瞩目成就。然而随着城镇化的发展，村民自治逐渐陷入治理能力虚化、村民参与权缺失等治理困境。在此背景下，广东因其地处改革开放的前沿又呈现出自身的特殊性。经济的超速发展既创造出巨大的社会财富，也加剧了利益矛盾的激化，造成了“广东烦恼”。基层治理的紊乱导致群体性事件频发，如“太石村事件”、“河源事件”、“莲塘事件”等，2011年爆发的“乌坎事件”更是震惊全国。2014年1月19日，中共中央、国务院发布了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(以下简称《意见》)提出：“健全基层民主制度，完善和创新村民自治机制，深入推进村务公开、政务公开和党务公开，实现村民自治制度化和规范化。探索不同情况下村民自治的有效实现形式。”广东也因其超常的治理压力而走在全国基层治理创新的前列，不断摸索出云浮模式、清远模式和揭阳模式。本文试将揭阳模式和清远模式进行比较，分析二者的异同和利弊，找出存在的问题，并提出政策建议，以期总结治理经验并推动我国乡村治理良性发展。

一、村民自治机制创新的主要做法

(一)揭阳的“一室两会”

它是指代表工作室、公益理事会和民主监事会。代表工作室是村干部、村民代表、各级党代表、人大代表、政协委员以及驻村干部等代表群体，履行职责、联系群众、收集社情民意的工作平台。公益理事会由村干部、老党员、老干部、外出乡贤、企业家等村里较有威信的人士组成，发动社会力量筹资，用于公益建设并组织实施；设主理事1名、副主理事和理事若干名。其主要职责是补充协同村委会做好公益事业，承办“村两委会”委托的事项，发动社会力量办好民生福祉建设。民主监事会担负监督村务、财务和村干部的履行职责情况。民主监事会每年要向党员和村民代表联合会述职1次以上，自觉接受党员和群众监督。整个工作流程是：每月10日，代表工作室收集民意提交村两委会；村两委会研究讨论后提出议案，并召开村民代表会议讨论表决；通过表决的议案，由村委会在村党组织的领导下组织实施，公益理事会协同组织实施，村务监督委员会负责全程监督；工作落实情况于次月10日在代表工作室进行通报。

(二)清远的村民理事会和自然村建制

清远的村民理事会与揭阳的公益理事会职能基本相同，凡是涉及全村重大事项、长远性大事的决策，都要通过村小组提议，村民代表大会决议，村民理事会全程监督，以确保村民自治管理权力在阳光下行使。但清远更注重“自治下移、服务上浮、治管分离”的改革。2012年底，它将现行的“乡镇—行政村—村民小组”的治理结构调整为“乡镇(行政)—片区(服务)—村(自治)”的乡村治理架构，在乡镇以下根据面积、人口等划分若干片区，把原行政村的村委会改造为片区社会综合服务站，作为乡镇政府的派出机构，承担社会管理和基本公共服务职能。在片区下以1个或若干个村民小组或自然村为单位设立村委会。现村委会干部在自愿的前提下，原则上转为片区党政公共服务站工作人员，作为乡镇政府的聘员，其补贴从各级投入的村级组织运转经费中支出，由财政经费予以保障。新设立的村委会不再列入村级组织运转经费保障范围，所需经费由村民会议通过筹资筹劳解决，由村集体经济给予每人每年约300元补助。同时，农村基层党组织的设置也作相应调整，即在片区党政公共服务站(原建制村)建立片区党总支，片区下辖的村(原村民小组或自然村)设立基层党支部。党支部的党务工作运转经费列入财政预算，标准是每名党员每年200元。党支部党务工作者以每个支部3人为标准，支部书记每年补贴2400元，其余两人每人每年补贴500元。[1]30-31

二、两种创新实践的比较分析

两种改革模式都旨在实现基层治理从“为民作主”到“由民作主”的转变，它们存在共性，但是在具体操作过程中也存在着一些差异。

(一)两种创新模式的共性

1.动力机制趋同。首先，它们都是“问题倒逼型”改革。广东的发展极不均衡，前广东省委书记汪洋认为全国最富的地方在广东，最穷的地方也在广东。经济迅速发展激发了压抑许久的社会活力，也加剧了人际关系的错综复杂和利益矛盾冲突，这种态势一旦失控就可能引发社会动荡。2010年，广东化州村民用“煮锄头吃石头”的“行为艺术”来抗议政府租地，2011年“乌坎事件”的导火索同样是土地问题，并爆发了严重的官民冲突，村民以“三四千人围攻”、“集会示威”、“与警察激烈打斗”、“游行前往政府大楼”等方式来维权。这种“无言的抗争+激烈的对抗”表明他们已难以通过正常的渠道来表达合理利益诉求，也折射出基层治理的混乱和低效。因此，探索新型农村治理机制已成为政府维稳与村民维权的共同诉求，基层政治改革迫在眉睫。其次，由于我国长期以来形成的“大政府，小社会”社会格局，导致政府部门掌握着大量优势资源，新政的实施和发展，不仅需要政府认可来获得合法性，也需要政府的指导和支持，因此政府的强力推动也是两种创新模式的动力来源。

2.治理资源相同。村落是我国乡村最基本的结构形式，乡村文化具有强大的凝聚力。广东是侨乡，海内外侨胞是其独特的乡村资源，以他们为代表的乡村精英是揭阳和清远共同拥有的治理资本。揭阳的公益理事会和清远的村民理事会，都由老党员、老干部、外出乡贤、企业家等有威信的人组成。他们发动社会力量筹资并用于乡村公益建设，协同村委会做好乡村事务，承办“村两委”委托的事项，为民生谋福祉，是乡村公益事业发展的“助推器”。如揭阳市揭西县棉湖镇湖西村的公益理事会积极筹资，协助村“两委”先后投入资金400多万元开展各项建设，其中投资100多万元修建村民活动场地及老人活动室，80万元对村委进行改建，60万元对湖西大道进行路面大修，约50万元对湖西村文化广场进行整体规划建设及配套安装健身器材，结合“平安视频监控工程”投入60万元安装50个摄像头，铺设光纤线路26 000米。又如清远市三江镇城西村的村民理事会成员积极组织乡里乡贤参与城西新农村建设，兴建6间文化室、23条农田排灌水渠，实现村集体经济收入153万元、全村道路100%硬底化、全村100%村民参加城乡医保。

3.治理绩效类似。揭阳以“一室两会”为切入点，通过构建和完善“民主提事、民主议事、民主理事、民主监事”四个民主自治机制，强化了党在基层的领导核心地位，实现了“为民做主”到“由民做主”的转变；汇聚了民心民力，调动了群众广泛参与协同共治；夯实了社会基础，推动了农村经济社会发展。截至2014年6月初，各村(社区)通过“一室两会”为村民办好事实事2245件，化解矛盾纠纷6544宗。清远通过“三个重心下移”(即村民委员会、集体经济组织和农村党支部重心下移)，废除了人民公社“政社合一”的体制弊端，为构建新型农业经营体系扫除了体制障碍。它完善了农村基层治理体系，夯实了农村基层组织，为清远推进农村土地、涉农资金和涉农服务平台“三个整合”，重组农村资源要素、提高农业生产效益、提升农村发展水平奠定了基础。总之，揭阳和清远的探索，从地方实际出发，顺应基层干部和农民的愿望，注重从民生实事做起，把工作的出发点和落脚点放在“为群众服务”上。它们解决了群众合理诉求、化解了矛盾纠纷、增进了群众福祉，进一步规范并完善了农村治理方式。

(二)两种创新模式的主要差异

1.制度设计不同。揭阳市的“一室两会”主要是为了解决乡村治理“横向到边”的问题。代表工作室是解决“谁来搜集民意”的问题，它是一个与村民沟通的综合平台。公益理事会主要解决“谁来办事”问题。其职能是充当调动海内外乡亲建设家乡的载体，在融洽乡情乡谊中推进农村公共建设、发展公益事业、调节处理矛盾。民主监事会是村级的“纪检监察”，是解决“谁来监督”的问题。从制度设计可以看出，建设“一室两会”是为群众打造一个民主“提事、议事、理事、监事”的平台，让村民都能参与到村务大事和村政建设上来，不断推进群众自我管理和自我服务。

清远市的自然村建制是要解决“纵向到底”的问题。它的实质是将现有虚化的自治权力集中凝结在自然村一级，以强化村民自治权力。清远的农村综合改革是“三个下移”,即村民委员会从行政村下移到村民小组；集体经济组织重心下移,与村民委员会的下移相配套；农村党支部下移到村民小组。为构建完善的村级基层组织体系，清远也加强和完善了对党政公共服务站、村级党组织、村民理事会、村委监督委员会、村级集体经济组织以及农村集体“三资”信息管理和交易平台的建设。这种制度设计减小了基层管理和服务的半径，容易就利益问题达成一致，减少分歧并解决矛盾，对维护农村社会的和谐稳定有一定积极意义。

2.运行机制不同。揭阳主要以“一室两会”为依托。一是强化组织保障、明确目标任务和工作分工，并强化工作督导。通过代表工作室的固定地点和代表集中日的固定时间，实现村民提事活动的固定化和常态化，以推动村民对村务的直接参与。代表们收集群众意见，定期或不定期召开党员和村民代表民主议事，把民主议事的过程变成统一群众认识和汇聚民智的过程。二是在推广村社两级 “一室两会”时，还构建了“民主提事、民主议事、民主理事、民主监事”四个民主自治机制。三是注重把握四个环节，即村级代表工作室建设重在“整合”、公益理事会建设重在“引导”、村务监督委员会建设重在“完善”、 村级“一室两会”的有效运作重在“衔接”。

清远则主要依靠“自然村建制”，实行“乡镇(行政)—片区(服务)—村(自治)”的治理架构。“这是因为：一是集体土地属于自然村，二是自然村的家族性强，对内具有内聚力，对外具有排斥性，自然村之间很难形成有机的自治体，也难以联合起来自我服务和自我管理。”[2]实行自然村建制，管理重心下放，可以有效弥补自治能力。“以清远市西牛镇为例，西牛镇原辖12个村委会和1个社区居委会。调整后，成立了13个片区党政公共服务站、130个村委会，其中由1个村民小组单独设立村委会的有66个，由若干村民小组联合成立村委会的有64个。”[1]30清远市基层治理体制改革的核心是治理重心下移到自然村，通过自然村建制来缩小自治规模，实行行政与自治的分离，最大限度发挥基层自治的作用。

三、两种创新实践的利弊分析

判断基层治理创新制度的好坏，需要有一套切实有效的衡量标准。华中师范大学课题组通过对农村基层组织建设的研究，总结出四个标准：一是要始终坚持党的领导；二是始终坚持人民当家作主；三是始终坚持依法办事；四是始终坚持村民自治各项运作机制。[1]31依据这四条标准，对上述两种实践创新做出以下分析：

(一)存量改革：维持既有乡村治理结构

揭阳的“公益理事会”和清远的“村民理事会”，都是结合自身现实需要进行的农村改革，目的是“听民声”“聚民意”“集民力”，为村民办实事、解难事、做好事，解决服务群众的最后一公里问题。它们没有改变现有的“乡镇—村—组”的组织架构，没有对乡村现有体制进行调整。通过建立村级社会组织，将村民自治推进到乡村的不同层次，村级治理仍然以村党支部为领导核心，村民代表大会或村民大会实行决策权，村委会履行执行权，村民理事会实现补位辅助，村务监督委员会进行全程监督。

但是在实践中面临这样一些问题：一是村民理事会与原有组织体制之间的协调整合问题，突出表现在“村两委”与村级理事会之间的关系。在我国基层治理结构中党委和村民之间并没有NGO(非政府组织)来承担部分社会治理功能，因此在引入非政府组织时最大的顾虑是是否会对村“两委”的政治权威产生挑战。如果“村两委”自身能力弱化，就有可能丧失决策权。二是这种社会性机构要能够激发村民参与积极性。理事会的职能定位是协同治理，在乡村更多发挥的是示范和带动作用，如果不能得到村民的认同和支持将会孤掌难鸣。三是创新机制的可持续发展问题。通过对清远村民理事会和揭阳公益理事会的观察，发现它们在农村治理中确实发挥了积极作用，但是这种机制创新能否持续？基层治理机制探索要以何为创新导向？是否会因为干部的换届而陷入“人走政息”？要怎样才能创造并维持良好的运行环境？等等，都是值得深思的问题。

(二)增量改革：重构乡村治理结构

清远的自然村建制以实现村民自治为目标，将党政公共服务站作为乡村一级的派出机构，将组织架构下放到自然村，同时在职责范围和资金管理等方面做出了具体安排，有助于村级治理“去行政化”，夯实村民自治的基础。

但这种做法值得推敲。一是缺乏法律依据。《意见》提出：“农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”因此有学者认为村民自治的有效实现形式是在自然村或村民小组建立村委会，并且比建制村海选更有优势，更能适应村庄治理的需要。但是，将片区党政公共服务站作为乡镇一级的派出机构，与现有《村民委员会组织法》第三条关于村委会的设立原则和程序规定不符。追溯历史，1993年《关于党政机构改革的方案》明确规定：“为减少管理层次，乡镇不再设派出机构——村公所”。1998年修订《村委会组织法》时删除了试行法中的“村民委员会一般设在自然村”规定。自2000年云南全省撤销村公所起，“乡镇以下设置派出机构”已步入历史的终结。二是缺乏村民认同感。现有的“乡政村治”的治理结构是顺应历史发展作出的理性选择，并且已推行多年，它的价值得到了实践证明并积淀了一定的民意基础，村民对其运行机制和相关规则等比较熟悉。在这样的背景下进行乡村结构重组，推行阻力大，村民的认同度不太高。三是违背基层民主的发展趋势。将权力下沉到自然村，一方面强化了自然村自治，有其积极意义；另一方面也容易造成自然村网格化，导致村与村之间的利益壁垒，甚至加剧乡村矛盾的爆发。这种村村割裂的做法有悖于民主融合的历史发展潮流。

四、村民自治机制创新的政策建议

自上世纪80年代以来，我国的村民自治大体上经历了三个阶段：一是以自然村为基础培育和发展的村民自治，实现“自我管理、自我教育、自我服务”；二是以建制村为基础进行常规化运行的村民自治，实现“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”；三是村民自治探索和实践有效的实现形式，以构建多元化多主体的村级治理体系。纵观我国的农村实践探索，可以归纳为三种类型：政府主导型、自治强化型和社会共治型。揭阳的“一室两会”属于社会共治型，清远的“三个下沉”属于自治强化型。针对这两个改革实践透射出的问题，试提出以下政策建议：

(一)要以维持乡村治理结构稳定为前提

首先，利用现有组织架构来进行存量改革既可减少改革的风险和成本，又能得到政府的支持和村民的拥护。乡村治理改革因其影响的广泛性和深刻性更需改革家的理性思考、谨慎实践和深谋远虑。现有的乡政村治模式，经过几十年的发展取得了一定成就，不能因为它存在问题就全盘否定。盲目地进行乡村治理结构重组，不仅可能会增加行政成本造成资源浪费，还可能引发社会冲突。其次，村民自治要坚持正确的发展方向，党委领导是重要保证。要注重新机制与现有治理结构的整合和协调，在维护“村两委”政治权威的前提下，要对新机制进行严格把关，并有意扶持和培育。引入新机制不是要分割“两委”权力，而是要发挥补位辅助功能，要注意把潜在的威胁者转化为支持者，以实现协同治理。

(二)要实现实践创新和理论指导的良性互动

首先，要依法进行实践创新。我国的乡村治理呈现出理论研究滞后于实践创新的态势。村民自治是基层群众自治制度的重要组成部分，它的机制创新既要便于组织村民开展民主自治，又要遵循国家的法律规定。基层治理探索可以在现有宪法和法律的框架内，也可以在法律盲区进行实践以推动法制创新，但不能与现行法律相冲突。其次，要以实践创新推动理论的发展。在基层改革中要注重对自身实践和群众的经验、教训进行梳理、总结和提炼，并最终提升到制度层面来实现法制化和规范化，以指导农村的改革和发展。如清远市出台的《关于加强社会建设的实施意见》、《关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见(试行)》、《清远市县(市、区)党委社情民意反映制度》、《清远市社会工作委员会督查工作制度》等促进了实践创新的常态化发展。

(三)要顺应基层民主的发展趋势

首先，我国基层民主的发展趋势呈现出“纵向向上，横向向外”的特点，基层治理的“去行政化”、“去碎片化”需要整合现有资源，因此“党委领导，社会协同”的治理实践要比自治权力下沉的探索更有意义。要实现村级权力合理分配，杜绝越位或缺位。既要防止村委会过度行政化，也要警惕村委会被边缘化。其次，以“党组织领导、村民代表会或村民大会决策、村委会执行、村级理事会协同、社会公众参与、村务监督委员会监督”的运作机制，理顺了村党组织和村民自治组织、农村传统民间组织的关系，强化了村党组织在基层治理中的领导核心作用，维护了农村社会的和谐稳定。这不仅提高了农村治理结构的开放性和包容性，拓展了基层民主的深度和广度，也扩大了基层民主的发展半径，夯实了人民民主的基础，有助于推动我国民主政治的发展。

(四)要建立社会性参与组织

首先，以社会性参与来促进公共管理的社会化。公共管理社会化是指在社会管理和公共服务领域，改变传统的由政府大包大揽的做法，将一些政府职能通过向社会转移或委托代理等方式，转移出政府，以达到提高行政效率、节约财政开支的目的。[3]其次，我国的乡村社会性组织已经开始发挥作用，揭阳和清远的村级理事会是有益启示。乡村还可以建立和发展红白事协会、志愿者协会、经济合作会、技术交流会、民主协商会、老年人协会、广场舞协会等公益性和服务型的社会组织，来激发农村社会活力。再次，要加强对“村两委”干部能力的培养。由于决策权、执行权和监督权是乡村治理权力的内核，所以村干部要不断学习先进的治理理念和管理经验，以强化在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局中的领导力。

(五)要实现创新机制的可持续发展

乡村治理是一个系统工程，要以整体性视角、渐进式策略来推进，促使基层治理从局部走向整体、从断裂走向整合。但同时也不能盲目地追求模式的复制，各地要因地制宜，结合本地特色，只要是本着为群众服务的宗旨，每一种探索都是值得肯定的。我们不仅要积极探索村民自治的不同实现形式，还要注重其有效性、系统性和持续性。一是要改革我国的干部选任制度，比如规定任期届满才能调动，由于任何改革创新都需要有充足的时间保证，不能因为人员调动、继任者治理理念的改变，而致使新机制昙花一现。二是杜绝政绩驱动型的农村治理改革。美国著名学者傅高义认为，应当“重新定义和管理自由的边界，也许邓小平当初面对的最棘手的问题就是设定自由的边界，既可以满足知识分子和公众的要求，同时又保证领导者能够维持公共秩序”[4]。因此，如果单纯追求政绩，不仅可能致使新政虎头蛇尾，也会因随意性和反复性使基层干部陷入迷茫，乡村秩序出现混乱。三是要为基层创新提供必要的制度供给。要在充分调研和科学论证的基础上出台一系列制度规范，构建完善科学有效的社会建设工作制度来提升新机制的服务水平。同时及时确立新机制的政治合法性，以健全的法制环境来保障新机制的常态化运行，最终实现其可持续发展并推进我国农村治理能力的现代化。

参考文献：

[1]华中师范大学课题组.农村基层组织建设研究报告[J].中国民政,2014(6): 30-34.[2]徐勇,吴记峰.重达自治：连结传统的尝试与困境——以广东省云浮和清远的探索为例 [J].探索与争鸣,2014(4):50-54.

[3]汪玉凯.西方公共管理社会化给我们的启示[J].陕西省行政学院 陕西省经济管理干部学院学报,1999(13):10-12.

[4]傅高义，高汐.邓小平的遗产[J].南风窗,2012(1):46-47.

[责任编辑李夕菲]

收稿日期：①2015-09-09

基金项目：本文为国家社科基金项目“党内民主带动人民民主的路径和机制研究”(批准号：11BZZ015)的阶段性成果。

作者简介：任中平(1955-)，男，山西柳林人，教授，主要从事当代中国政治发展研究。 张露露(1986-)，女，河南南阳人，硕士研究生，主要从事政治学理论和中国基层民主政治研究。

中图分类号：D422.6

文章标识码：A

文章编号：1009-1513(2016)01-0078-05