教师管理政策与教师教育政策一体化探析

王鹏炜， 吉执来



教师管理政策与教师教育政策一体化探析

王鹏炜， 吉执来

在中国教师教育改革中,教师教育相关政策和以教师资格制度、教师聘任制度、教师评价制度和教师绩效工资四项管理政策为代表的教育管理制度逐渐形成。由于教育管理对教师教育的生源、培养过程、就业选择、从教动机等方面都有重要的影响，所以要使教师教育发挥其应有的作用，就必须将教育管理政策和教师教育政策作为一体进行设计，从统筹教师教育和教师管理政策的政策制定过程及价值取向、建立明确的教师素质国家标准、协调教师教育政策与教师管理政策执行三个方面，使之在提升中小学教师队伍质量这一目标上发挥合力。

教师管理教师教育政策一体化

教师教育是中国高等教育的重要组成部分，既承担着教师队伍培养和培训的重要任务，又是基础教育师资来源和质量的重要保证，在教师队伍建设中占有重要地位。然而，从现实来看，教师队伍建设并不全由教师教育决定，教师队伍的管理政策也对教师队伍建设发挥着重要作用，进而影响着教师教育的发展趋势。

一、中国教师教育政策与教师管理政策的历史发展

中国师范教育产生于清朝末年，此后逐渐形成了独特的师范教育体系。新中国建国后，基于师范教育在社会发展中的重要性，政府建立了独立设置的高等师范院校并实施了一系列走向规范化、科学化的具体措施，如健全教师进修机制，落实知识分子政策、调整各类课程的比重等，以加强培养合格的中小学师资。

1980年9月29日教育部印发的《关于师范教育的几个问题的请示报告》，意在解决当时中小学师资队伍素质低下问题，让不能胜任教学或教学上有困难的教师能够胜任或基本胜任教学。1986年的《关于加强在职中小学教师培训工作的意见》中也指出师训工作的质量标准是“使现有不具备合格学历或不胜任教学的教师，绝大多数能够胜任教学工作，并取得考核合格证书或合格学历”。1986年的《义务教育法》在第13条规定，“国家建立教师资格考核制度，对合格教师颁发资格证书”。

到了20世纪90年代，随着“非师范院校参与中小学教师培养培训工作”成为“社会经济、文化、教育发展的必然要求”，1993年中共中央国务院在《教育体制改革和发展纲要》中开始提出“积极推进以人事制度和分配制度改革为重点的学校内部管理体制改革。在合理定编的基础上，对教职工实行岗位责任制和聘任制……中小学逐步实行教师资格制度和职务等级制度……到20世纪末，通过师资补充和在职培训，绝大多数中小学教师要达到国家规定的合格学历标准……”[1]。1996年国家教委颁布了《关于师范教育改革和发展的若干意见》，指出要“健全和完善以独立设置的各级各类师范院校为主体，非师范类院校共同参与，培养与培训相沟通的师范教育体系”，“国家对师范专业毕业生颁发相应的教师资格证书，并通过实施教师资格制度，吸收非师范专业学生和社会优秀人才从教”。为了进一步拓宽教师来源渠道，引入竞争机制，促进教师的合理流动，中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中指出，“全面实施教师资格制度，开展面向社会认定教师资格工作，拓宽教师来源渠道，引入竞争机制，完善教师职务聘任制，提高教育质量和办学效益”。随后颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》也再次明确提出：“实行教师聘任制和全员聘用制，加强考核，竞争上岗，优化教师队伍……同时，要拓宽教师来源渠道，向社会招聘具有教师资格的非师范类高等学校优秀毕业生到中小学任教，改善教师队伍结构。”2001年《关于基础教育改革与发展的决定》也提出：“加强中小学教师编制管理……大力推进中小学人事制度改革。全面实施教师资格制度，严把教师进口关……推行教师聘任制，建立‘能进能出、能上能下’的教师任用新机制。根据中小学教师的职业特点，实现教师职务聘任和岗位聘任的统一。建立激励机制，健全和完善考核制度，辞退不能履行职责的教师……实施教师资格准入制度，严格教师资格条件。”2004年《2003—2007年教育振兴行动计划》再次强调了这些政策。

2007年《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》在“完善现代教师管理制度”中继续强调：“严格教师资格准入制度和中小学新任教师公开招聘制度，把好教师入口关。转换用人机制，实行教职工全员聘用制，进一步改革完善教师职务聘任制度。制定和完善吸引优秀人才从教的政策措施，建立吸引优秀人才到农村任教的机制。加强中小学编制管理，合理配置教师资源……完善教师岗位分类管理、公开招聘、业绩评价和薪酬分配办法。健全教师考核评价机制，严格管理，不断优化教师队伍。”

可以看出，随着社会的发展和教育的变革，尤其是知识经济时代对高素质教师队伍的需要，中国教师教育政策的目标已从早期主要解决教师量的不足问题向提高教师队伍质量转变，并逐渐形成了与逐渐开放的教育教师政策相配套的教师管理政策和制度，以期打造一支优秀的基础教育教师队伍。陈至立同志曾把教师管理制度概括为以优化结构和提高质量为导向的教师资源配置机制、以公开招聘和竞争择优为导向的教师遴选机制、以业绩共享和能力水平为导向的教师评价机制和以爱岗敬业和创新创造为导向的教师激励机制等四个机制[2]，这四个机制在实践中大致分别对应着教师资格制度、教师聘任制度、教师评价制度和教师绩效工资四项管理政策。从这四个机制对教师教育的影响来看，教师管理政策与教师教育政策的设计应该有一体化的考量。

二、中国教师管理政策对教师教育政策的影响

(一)教师资格制度在加速教师教育的同时，也影响着教师培养的质量

教师资格制度是国家以法律规定强制实施的职业许可制度，规定了教师从业者的各项入职基本标准，决定着教师教育的内容、过程、方式、模式、考核等，对教师教育具有导向和制约作用。[3]中国最早提出教师资格证书主要是为了解决基础教育队伍数量不够、学历不达标等问题。依据教师资格制度的提出背景，教师资格制度的提出大抵有以下几方面的考虑：(1)教师资格制度作为强化教师队伍质量的措施，最终目的是提升教师队伍的质量；(2)允许其他高等院校参加教师培养过程的目的，也是从教师补充的数量和质量方面考虑，并非为了推动教师教育转型而提出；(3)国家希望通过资格制度、职务等级制度等相关制度推动教师队伍人事制度改革和分配改革。正是在此基础上，1993年的《教师法》以国家法律的形式明确规定国家实行教师资格制度，明确了其他高等院校培养教师的法理基础；2000年9月颁布的《〈教师资格条例〉实施办法》则全面启动了教师资格证书制度的实施。教师资格制度的实施，给教师教育的倡导者提供了必要的理论依据，因为教师教育成立的理由之一是教师专业化[4]。从这一意义上讲，教师资格制度的实施首先为教师教育的提出奠定了理论基础和制度保障，加速了教师教育的形成。

然而，教师资格制度的实施并不意味着解决了教师队伍质量的所有问题。随着媒体对教育的不断关注，教育中大量的不良现象被披露了出来。体罚学生、乱收费、兼职、办辅导班、猥亵学生……甚至造成严重学生伤害，越来越多的报道在揭露丑恶的同时，也引发了人们更多的追问：怎么这样的人也会成为教师？教师资格制度是不是发挥了作用？巨大的舆论压力迫使教育行政部门在不得不做出临时应对措施的同时，开始反思改善对教师资格制度的设计。于是，在2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中明确提出，要“完善并严格实施教师准入制度，严把教师入口关。国家制定教师资格标准，提高教师任职学历标准和品行要求。建立教师资格证书定期登记制度”。随后，中小学教师资格考试改革和定期注册试点于2011年在浙江、湖北两省率先启动，于2012、2013年不断扩大试点省份，并拟于2015年力争全面实施。这一改革使得教师资格考核从内容、过程、对象以及未来管理方面进一步标准化、细致化，对教师资格的专业化具有重要作用。

显然,从教师资格制度的提出和发展来看，教师教育的发展虽然具有其自身的规律，但教师资格证书制度是教师培养的先决条件，对于教师培养机构来说，通过教师资格考试就成为其关心的首要问题，大学在设置课程、设计实践环节方面都必须以教师资格证书制度为依据[5]。仍以2011年启动的教师资格试点为例，虽然新规定使教师资格考试更加专业、具体，但也可能导致以下几个方面的问题：(1)将来教师培养过程会进一步强调技能化、实践化，而忽视教师内在素养,如教育教学理念、职业精神等的培养；(2)教育学、心理学课程教学会趋于应试化，因为教师资格考试中这两门课程是当前教师教育的核心课程，也是考试的主要内容；(3)如果师范类学生不直接认定资格，相当于给学生了一个选择的机会，既有可能使学生不选择从教，也可能使学生被排除在从教之外，必然会对教师队伍的补充造成一定影响。

(二)教师聘任制度影响着教师教育对象的选择与入职

改革开放后，人事制度改革在教育领域的主要体现就是推行教师聘任制度，其特点是把经济体制改革中的某些竞争机制引入到学校内部管理中，实现对局部利益关系的调整，以启动学校内部办学活力。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出要“调整教育结构，相应地改革劳动人事制度”。1986年5月，中央职称改革工作领导小组下放《关于转发国家教育委员会中、小学教师职务试行条例等文件的通知》，原则上同意了国家教育委员会《中学教师职务试行条例》《小学教师职务试行条例》《关于中小学教师职务试行条例的实施意见》等文件，并明确指出：“在中小学实行教师职务聘任或任命制度，是中小学教师队伍建设的一项重大措施。”对于实行聘任制的目的，曾有学者指出：“从目前中小学教师队伍的现状来看……也有一些人不合格；还有不少学校存在人员冗赘，吃‘大锅饭’，干好干坏一个样的问题。为此,一些地方在实行定编、定员、定职责、定工作量的岗位责任制基础上，有计划地在一些学校进行教师聘任制的试点。”[6]可见，当时要求在教师队伍管理中增加活力的要求随着市场经济竞争观念逐渐被认可，并在教师管理思想上已经得以体现。其后，《中国教育改革和发展纲要》《教师法》《教育法》《面向21世纪教育振兴行动计划》《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》以及《国务院关于基础教育改革与发展的决定》等一系列法律、法规和政府文件中都把实施教师聘任制作为一项主要的改革目标明确提出。

教师聘任制在建立学校内竞争机制、激活教师队伍活力方面的优势是明显的，但由于中国长期以来计划经济所造成的社会保障体系欠缺、人事改革制度不配套等原因，中国教师队伍还不具备全面实施人才流通的基本条件[7]。聘任制单方突进的结果是：一方面，造成了全国广泛的中小学教师流失现象[8]，大批优秀教师下海或跳槽，在较短时间内造成教师短缺无法弥补，只好通过民办教师和代理教师来补充，甚至出现从初中调任教师补充高中，从小学调任教师补充初中的现象；另一方面,师范院校毕业生出于各种考量宁愿在城市辛苦创业也不愿到最需要教师的农村基层学校从教，造成基层有些学校十几年补充不到高水平大学培养的毕业生[9]。

为了解决这一问题，国家于2007年在六所教育部直属师范大学开展了免费师范生培养，“期望通过国家干预，以免费政策为切入点，从源头上解决欠发达地区基础教育教师资源，特别是优秀教师资源短缺的问题，以促进教育公平，推进社会和谐”[10]。事实证明，免费师范生教育政策的实施，的确吸引了一批愿意和立志从事教育事业、为农村教育发展做出贡献的年轻人，但也应看到，这些学生之所以选择教师职业，经济和就业原因所占比例仍是最大的因素[11]。经济上免学费并每月享受补贴可以使许多学生免去家庭负担之忧；就业上免费师范生入学之初的合同虽然付出了自由选择的代价，但是解决了就业的后续之忧。2009年中小学实行绩效工资之后，教师待遇的普遍提高也是近年来教师招考越来越热的主要原因。

所以，在教师教育政策和教师管理政策分离的情况下，教师教育无从主动选择学生，而学生是否会主动选择进入教师教育主要基于对将来的各种预期[10]，这些预期是否能够满足学生的需要直接决定着学生是否会选择进入教师教育过程，从而决定了教师教育的生源及质量。同时，在接受教师教育之后，教师资格制度和教师聘任制度在学生毕业与就业之间设置的门槛在起到选拔作用的同时，也为学生留出了选择从事其他行业的空间。当政策设计符合学生的心理预期时，资格制度的“蓄水池”作用和聘任制度的“筛选”作用就能得到较好发挥，为教师队伍补充足够、优质的教师；但当政策设计不符合学生心理预期时，这两种制度则会加剧教师队伍短缺困境，从而严重影响基础教育的发展。

(三)教师考核评价机制使教师教育内容与过程更加细致化、技术化

倡导用“教师教育”替代原来的“师范教育”，目的在于将教师的职前培养、入职教育和职后培训连成一体，以体现教师教育连续性、一体化与可持续发展的特征，改变原来师范教育封闭的培养体系、课程教学的理论导向和只注重职前培养而忽视职后培训等问题，从而使教师培养更加符合现代教育发展对教师质量的要求，从教师培养这一根本上解决教育发展的质量问题。

但是，究竟什么样的教师才是合格的或者优秀的教师呢？这一根本性的问题决定着教育行政部门在招聘和管理教师时对单个教师的素质和整体教师队伍的价值判断。因此，有学者提出，应该建立一套包括从招生、培养、入职到职后专业发展整个过程的完整的教师教育质量保障体系[12]；也有学者尝试构建卓越教师评价指标体系[13]。但从目前的指标体系设计上看，各种教师评价体系还存在以下问题：(1)基本上属于“指标—量化”模式，强调指标体系的行为化和可测性，注重数量化的测定和结果，强调评价的客观性和精确性[14]，看似科学，但却忽视了指标本身的有效性和科学性，往往难以达到评价指向性的目标；(2)在理论上虽然借鉴西方中小学教师评价体系[15]，提出了诸如模糊性评价、发展性评价等教师评价方式[16]，但在这些评价方法的具体运用方面缺乏理论的支持和实证的分析，未能在评价中起到真正的作用。最终，基于行为主义的评价方式仍然是当前中小学教师评价的基本方式。

考虑到学生就业已经成为当前师范院校一个致命性的问题，为了增强学生的就业优势，承担教师教育任务的高校一般都会按照教育行政部门的聘任选拔要求和教师评价的方式和指标来改革自己的教育教学过程和内容。这种改革的就业导向性十分明确，以至于教师教育中往往出现以下问题：(1)专业学习的技能化。例如，近年来学前教育发展十分迅速，许多师范院校为了解决学生就业问题，不断增加技能类课程如舞蹈、绘画、唱歌、跳舞、三笔字等的课时，希望学生在就业中能够有优势，结果却严重削弱了课程的学术性，将大学直接简化成了职业学校。(2)教育教学的简单化。为了能够加强学生的技能水平，学校不断要求教师将课程技术，往往将教学法简化为备课、说课、多媒体制作等技术，将美术教学简化为简笔画教学等等。这种技术化的教学不但未能达到“培养更加符合现代教育发展对教师质量要求的教师”的核心目的，反而极大地降低了教师职业的专业性和地位。这也是学前教育近年来虽然发展迅速，但教师待遇一直不能大幅度提升的原因之一。

(四)教师激励机制制约着教师教育政策效果的彰显

教师教育培养出的教师，需要进入教育领域并承担起教育教学职责，才能体现教师教育的质量和作用。但是教师能否进入教育领域，并不能由当前的教师教育体系本身决定；同时，即使进入了教育教学领域，根据管理学的权变理论中人的行为受到其行为时环境影响的观点，教师愿不愿和能不能做出我们希望的行为，仍存在较大未知。那么，进不进入教育教学领域除了资格考试、能否聘任成功的影响因素之外，另一个决定因素就要看成为教师是否具有吸引力。而在成为教师之后，能否真正成为好的教师，除了环境因素之外，就要看成为一个教师能否让自己实现自己的价值需要。在当前情况下，当不当教师和能否实现自己的价值需要，主要的表现形式就是教师待遇问题。

建国以来，中国基础教育教师待遇一直受到关注和批评，1985年《人民教育》刊文指出：“我国中小学教师的工资在国民经济10大部门中是最低的。占教师总数40%多的民办教师更低。如果加上奖金，教师与别部门职工的差距就更大。”[17]其后，国家多次调整教师工资水平，但是中小学教师的地位、待遇、福利等问题一直没有得到很好解决，进而导致义务教育教师队伍，尤其是农村义务教育教师队伍始终存在着师资紧缺、流失严重、整体素质偏低等问题[18]。在这种情况下，2005年12月，国务院通过农村义务教育经费保障“新机制”将农村义务教育经费全面纳入了公共财政保障的范围，通过财政转移支付保障农村中小学教师的工资及时足额发放[19]，2009年实施的绩效工资制又使农村教师的工资收入也有了较大幅度增长[9]，从而较好地解决了教师待遇问题。

但不可否认，目前中国基础教育发展还十分不均衡，地方政府在教师待遇保障方面的能力还有较大差距，教师的待遇差距大、不能得到保障的情况仍然存在[20]，农村补充不到愿意扎根农村基层教育的、优质的教师依然是农村教育发展的主要障碍。仍以免费师范生政策的效果为例，有调查显示，2011年毕业的首届免费师范生中，在陕西、江苏、云南、安徽、江西和河北等省区的农村学校任教的仅占总数的4.1%，到福建、山西、甘肃、贵州、青海、海南、山东、宁夏、内蒙古和广东等省区的农村学校任教的为零[21]。这一数据一方面说明在这些省份教师缺编情况已经十分严重，毕业生根本到不了农村地区就已经被消化一空；另一方面也说明要在老少边穷地区留住好教师仍面临着巨大困难。在这种情况下，如何去激励有志于教育的青年才子加入基础教育，尤其是农村基础教育教师队伍，如何去说服学生选择终身奉献教育事业，已经是教师激励制度不得不考虑的问题。这一问题不解决，学生不能直接渗透到教育最基层，教师教育的质量即使再高，提升教师队伍质量的根本目的也无从谈起。

三、教师管理政策与教师教育政策一体化设计的建议

教育在当代国际竞争和社会发展中的作用已经越来越被政府和社会认可，而要促进教育发展，提升教育的质量，实现学生的全面发展和素质培养，使学生成为中国社会发展和技术创新的真正力量，教师的作用不可忽视。教师教育直接决定着未来教师的质量与水平。但是，教育事业的发展是一体化的，虽然教师教育能够解决培养多少教师、培养教师质量如何的问题，但是有多少学生愿意进入教师教育过程，又有多少接受了教师教育、具有合格教师素质的学生愿意成为教师，现任教师是否有接受职后培训的机会或者愿意接受职后培训，现任教师是否能够像教师教育培养中所强调的那样在教育教学中发挥自己的积极性与主动性，都已经不是教师教育政策本身所能解决的问题。而对这些问题的回答，全都指向了教师教育政策之外的教师管理政策。因此，要实现教师队伍建设的优质化、均衡化等具体目标，必须将教师管理政策与教师教育政策的设计纳入一体化的考虑之中，从顶层设计的完善来考虑教师教育政策的设计。[22]

第一，统筹教师教育和教师管理政策的政策制定过程，使之形成统一的政策价值取向，以良好的教师管理政策为教师教育政策目的的实现保驾护航。

弗鲁姆提出，一个人的行为动机是行为目标价值和目标实现可能性的函数。综观建国后整个教师队伍建设的全过程可以明显看出，教师社会经济地位的变化与教师的工资待遇变化呈现出明显的正相关。长期以来，教师待遇低下导致了20世纪80—90年代基础教育教师的大量流失，而2007年免费师范生政策和2009年教师绩效工资的实施分别从教师的社会地位和教师的经济地位方面给予了广大学子以希望，进而使得社会再次掀起了投身教师教育的热潮。这在六所实施免费师范生政策的招生成绩和地方师范院校师范类学生招考的火热程度上都可得到证实。因此，要充分发挥教师教育政策的作用，首先必须要制定良好的教师管理政策，营造良好的尊师重教的社会氛围。这就要求国家在设计教师教育政策时考虑国家教师管理政策对教师教育政策实施的影响，将职前培养、职后培训与教师的日常管理都纳入政策中，使教师教育政策与教师管理政策保持一致。这样，无论是尚在师范院校的准教师还是已经入职的教师，都能有足够的意愿和信心，充分发挥自己所学，推进教育质量的稳步提升。

第二，建立明确的教师素质国家标准，是实现教师管理政策与教师教育政策一体化的重要内容。

教师教育是培养教师的过程，而教师管理是用人的过程。没有明确的培养标准，教师教育培养出来的教师是不能适应教师管理的，而教师管理也不可能给教师教育提出有效的反馈意见，往往会出现培养与使用相脱节的问题。因此，从顶层设计考虑的角度出发，国家必须尽快拿出明确的教师素养标准，这既可以为教师教育的培养过程指明方向，也可以为国家招聘和评价考核教师的过程确立依据。整个教师教育和教师管理围绕一个明确的标准，不但能够实现职前培养、职后培训和管理使用的有效整合，而且能够为整个社会评价和舆论营造出清晰的导向，从而提升教师的社会声望和专业地位。

第三，实现教师教育政策与教师管理政策在执行中的协调一致，是实现一体化的主要目的。

近年来，国家为了切实提高基础教育教师队伍质量，实施了包括中小学骨干教师培训、中小学教师远程培训、班主任教师培训、中小学紧缺薄弱学科教师培训等示范性项目在内的中小学教师培训项目，希望通过培养骨干，发挥其示范作用，结合开发出的优质培训课程教学资源，为中小学教师专业发展提供有力支持[23]。在这些项目的带动下，各省也纷纷投入专项经费，组织大量教师培训项目。这些项目在满足广大基础教育教师培训进修需要的同时，也存在着诸如教师参训动力不足、骨干教师的外派困难、真正的骨干教师因教学任务繁重未能派出等问题[24]。因此，从政策执行的角度出发，在教师教育政策设计中，突破教师教育本身的局限，仔细梳理、完善、协调教师管理政策，是使教师教育政策发挥作用的现实途径。

总之，教师教育政策和教师管理政策是实现提高教师队伍质量这一目的的两个方面，通过两者的有机协调，形成合力，才能真正达到提高教师队伍质量的目的。

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【责任编辑：王建平；实习编辑：杨孟葳】

陕西省教育厅科研计划项目“高校教师教学激励机制研究”(2010JK346)；教育部人文社会科学重点研究基地重大研究项目“建国以来我国教师教育政策回顾及未来走向研究”(05JJD880056)；陕西省社会科学基金项目“陕西高校重点学科建设的调查研究”(10N035)

2015-01-20

G64

A

1000-5455(2016)04-0056-06

王鹏炜，陕西户县人，教育学博士，陕西师范大学教育学院副教授；吉执来，安徽太湖人，咸阳师范学院教育科学学院副教授。)