规划与运作的落差——抗战时期的广东国民教育

黄　剑



规划与运作的落差
——抗战时期的广东国民教育

黄剑

新县制下国民教育的兴起，既是近代中国教育史上的一件大事，又是近代政治制度史上的重要变革。以广东为个案，根据丰富的档案、期刊等基本史料，透视制度条文设计规划到实际运作层面的具体实施结果的巨大反差，并分析造成此结果的原因，进而理解民国后期教育与社会、中央与地方、上层与基层的复杂关系。

新县制广东国民教育

全面抗战爆发后，随着战事的发展，国民党党政组织试图逐步加强对基层社会的有效控制。保甲制的恢复，新县制、国民教育制度的出台，都从不同角度表明了这种趋势。抗战时期的国民教育包括义务教育和民众补习教育，这是一个新的制度规定。在此之前，国民教育只包括义务教育，也就是小学教育。*在广东省1941年出版的《最近十年度国民教育概况》一书中，在没实施《国民教育实施纲领》之前，国民教育单指义务教育。见广东省韶关市档案馆：1—16—207(2)广东省教育统计。本文以学界研究极少的抗战时期广东国民教育的具体实施为考察对象，以条文规划与实际运作层面的差异为突破口，来凸显国民教育在地方社会推行过程中的艰难和发挥社会改造功能的不易。

一、广东实施国民教育的基本概况

(一)重视推行和落实国民教育

广东北枕五岭，东南濒海，东西北江，交错其间，土沃气温，财殷物丰，近代革命风潮多渊源于此，进而普播全国。国民政府开基广东时，就非常重视对教育的控制。*袁征：《1924—1927年广东教育的基本制度》，载《学术研究》2001年第5期。以党义一科加入学校课程论，“广东提议最早，亦实行最早”*金曾澄、何学坚编：《党义教本》，第1页，广州知用中学出版部1929年版。。1939年，国民教育实施纲领甫经颁定，广东省政府旋即实施。除中央政府颁布的各项国民教育法令外，广东还先后颁布了24项地方法规(见表1)，以保护国民教育在本省范围内的施行。此24项法规于6年内颁布，即平均每年颁布4项，数量之多，密度之大，也显示出广东省推行国民教育的决心。然而，由于大规模的战争，法规实施受到制约，国民教育成效大打折扣。

1940年4月，省政府委员会议决通过了《广东省县各级组织纲要实施计划》并报行政院备案，开始在全省范围内推行县各级组织纲要，即通常所说的新县制。纲要共分20节，其中第11节为设置乡(镇)中心学校及保国民学校之规定。*广东省韶关市档案馆：1—16—122 关于推行新县制各组织纲要(之一)，1940年。是年8月起，国民教育在全省范围内开始施行。9月，广东省政府第九届第一百五十六次会议议决，遵照国民教育实施纲领规定，“将本省前颁发实施义务教育暂行办法大纲及施行细则依法停止使用，并饬本省义务教育实验区即行结束，另订定广东省义务教育实验区暨所属省立短期小学及流动学校巡回教学班结束及改组办法”*《广东省政府第九届委员会第一百五十六次议事录》，载《广东省政府公报》，第545期，1940年9月3日。。

(二)国民教育的目的和实施原则

广东实施国民教育有两重目的：一是在乡村进行文化普及工作，提高普通民众的文化水平；二是加强乡村统治，乡镇长、校长、乡镇壮丁队长由一人担任，通称“一人三长”制度。乡镇长对其治下的民众不仅有管理权，还有教育权和训练指挥权，这显然加强了对民众的控制。广东省国民教育有分年实施计划，其原则是“先求量之普遍，次谋质之充实”。②广东省政府编译室编：《战时粤政》第1编《工作报告摘要》，第19—20，19页。在规划设校方面，以一乡镇设一中心国民学校、一保设一保国民学校为目标，各县纷纷实施，逐年进展。③广东省政府编译室编：《战时粤政》第1编《工作报告摘要》，第19—20，19页。此外，成立国民教育运动协进会，在各县设定国民教育运动宣传周④广东省档案馆：5—1—45 省府教育厅关于扩大举行国民教育运动宣传周办法、纲要及各县报告，1940—1941年。；开展核定经费、训练师资、健全行政机构、推进视导工作等活动。

表1　广东省实施国民教育所颁布的法规①广东省政府在中央政府颁布多达21项国民教育法规的基础上又颁布了24项法规(至1949年1月)，详见《中央及广东省现形教育法规》，1949年1月。

(三)国民教育的扩大推行

1941年2月，教育厅颁布《广东省卅年国民教育实施计划》(以下简称《计划》)，分为扩大国民教育运动、设校、经费、教师、学童、报告、督导与考核七项，并附有广东省二十九年(1940)下半年补助各县(局)实施国民教育经费支配办法。《计划》规定了当年的目标、推行的步骤和额定的事件。其制定之初，教育厅厅长黄麟书就预料到在财力和人力改革过程中，会遭遇不可预料的难题。⑤广东省教育厅：《广东省卅年国民教育实施计划》，第2页，1941年。省政府以推进国民教育为本年度施政计划，实施新县制的每保已有国民学校一所。同年8月，《广东省二十九年度国民教育实施概况》出版，从设校、师资、经费、行政与辅导等方面对推行国民教育的第一年进行了总结，并提出解决实行中遇到的困难的办法。12月8日，教育厅鉴于各县市局已改办国民教育而颁布命令，让“各县市局教育委员会自应一律遵章改组，以符名实”，“特发出各县局国民教育委员会组织大纲，分令各县市政府从速照章重新组织国民教育委员会，以符规定与切实推行国民教育”。*《教育厅令各县市组国民教育委员会》，见《中国报》(曲江)，1941-12-09。

(四)国民教育的考核与成效

国民教育的推行采用“行政三联制”，层级负责计划并进行视察、考核等工作。即由教育部订定全国各省、市五年实施计划，派员视察、考核；再由各省、市根据此计划拟定本省、市分年实施计划，并且督导所属县、市统筹拟订分年实施计划，同样派员视察、考核。就广东而言，实施之初，省教育厅便按国民教育实施纲领，编定了《广东省实施国民教育五年计划简表》和《广东省国民教育运动纲领》作为依据。*广东省教育厅：《广东省二十九年度国民教育实施概况》，第11—12页，1941年。

广东在实施国民教育第一个五年计划期间，取得的直接成果可以从下列表格中反映出来：

表2　广东省实施国民教育情况(一)*④　广东省政府编译室编：《战时粤政》第1编《工作报告摘要》，第19，20页。

表3　广东省实施国民教育情况(二)④

注：原始材料中1942年小学部学生和民教部学生合计总数有误，此表照录。

表4　广东省廿九年至卅四年国民学校设置情况*⑥　中国第二历史档案馆：5—10405广东教育厅呈报实施国民教育第一次五年计划报告书、各种统计报表及有关文书。

注：原始材料中三十一年和三十二年各类学校合计总数有误，此表照录。

表5　广东省廿九年至卅四年收容学龄

从上述表格可知，在规划设校方面，以一乡镇设一中心国民学校、一保设一保国民学校为目标，设校数和上学人数逐年递增。1940年至1944年间，1942年的教育经费最高，其后有所减少，但受教育的总体人数仍逐年上升。由于战事影响，1945年国民学校设校数和学龄儿童毕业数、失学民众毕业数较上一年虽有所减少，但在收容失学民众数上取得一些成绩，亦属不易。

那么，广东国民教育实施成效究竟如何？就广东省统计资料而言，数量上确实取得了一些成绩，然而教育部的说法却互相矛盾。1941年5月，陈雯登奉教育部令视察广东，其到达省会韶关后首先视察曲江各校，完结有“各校教职员精神旺盛、各校班级充实、政教合一亦已切实做到”的评语。*《教育部派员视导曲江国民教育》，见《中山日报》(韶关版)，1941-05-21。而1944年3月，时任教育部国民教育司司长的顾树森在关于上一年度国民教育的总检讨中却称，广东国民学校设立超过两保一校。*中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第二编《教育(一)》，第547页，江苏古籍出版社1997年版。离一保一校的目标还有一半的距离。他还指出，国民教育中的不少计划是“完全落空的‘纸上谈兵’，都是为了虚应故事，逐层捏造数字，向上虚报”*顾树森：《抗战时期国民党的反共教育》，见《文史资料选辑》，第17辑，第152页，中华书局1961年版。。表2—5中民众教育的部分数据相互矛盾,也印证了顾树森之言，说明国民教育中民众教育部分很多未落到实处。

评价的矛盾和反差如此之大，实际状况果真如此吗？这需要较为详实的分析，不能笼而统之。下文将以曲江、始兴二县国民教育的实施为例，以经费、师资、三长制为切入点，对此问题展开分析，以求解其原因。

二、规划与实施之间的反差

广东战时沦陷，各地新县制的实施有先有后。从1940年上半年开始，拟定在一年内先行完成曲江、始兴、南雄、乐昌、仁化、乳源、连山、阳山、连县、开平、高要、河源、丰顺、普宁、兴宁、茂名、合浦、台山、梅县等19县。其中，曲江于1940年4月1日首先开始*李汉魂：《从废县制说到新县制》，载《地方行政》1940年第4、5期合刊，第14页。，始兴次之*何康民：《新政推行在始兴》，载《地方行政》1940年第4、5期合刊，第98页。。因此，以曲江、始兴为例可以管中窥豹，展现广东国民教育实施及其效果的实际情况。

曲江首先制定了推行新县制第一年实施计划草案，并在实施之日起设立了推行新县制指导委员会。指导委员会设主任委员一人，由县长兼任；副主任委员二人，由省府派员及县党部书记长兼任；指导委员若干人，由有关机关派员充任。设秘书一人，下分总务指导宣传三组，设协导员多人借资协导。*④广东省韶关市档案馆：1—16—123 关于推行新县制各组织纲要(之二)，1940年。另设县政研究会，“广集县政研究专员，并收集并整理推行新县制有关之各种资料，及借供研究与指导新县制之推行”④。这和当时中央政府的机构设置相吻合，即设置“县政计划委员会”，直属于行政院，以行政院副院长兼任主委。隶属于政府而不是政党，以避免权利内耗，效率低下。

国民政府企图通过“以党透政”来提高效率、避免内耗，但因为经常设置临时的专门机构来负责具体事务，使得本身机构并不庞大的县政府一下臃肿不少。县政府的附属机构，为数之多，名目之杂，实足惊人。一般而言，总在10个至30个之间*陈之迈：《中国政府》，第3册，第110页，商务印书馆1946年版。；且为指挥监督乡镇保甲便利起见，这些附属机关的主官往往由县长兼任，所以一位县长至少身兼10余职。但国民党中央机关又怕县长不热心推动新制，而自己又无权撤换，所以所设机构的副首长或幕僚长，乃至机构中的其他人员，均由上级政府(如省政府主管此事之厅、处、局)派充，负实责。这样一来便容易产生矛盾，或是相互推诿，或是人浮于事，最终无法达到提高效率的目的。

曲江刚施行新县制时，教师待遇较低。原来规定：“中心学校校长月薪四十元，教导主任三十五元，国民学校校长三十五元，教员三十元，自三十年度起，各教职员除原有薪俸外，每人每月增加生活补助费二十元，校役十元，并由县行政会议议决各校学生每人每月缴纳补助教师米津一斤，如学生家境贫穷，可以杂粮替代，或斩柴一百斤抵米六斤，倘是十分清贫的，并准免收米津，以符普及教育的宗旨，平均每一教员最低限度每月薪津除五十元外，并有白米约三十余斤，亦可以解决个人的生活有余。”*梁继溱：《曲江完成国民教育一瞥》，载《国民教育指导月刊》(广东版)1941年第2期，第68页。可叹的是，这种过渡性质的学米制度，后来竟成为国民教师维持生活的主要来源。*广东建设研究委员会编：《建设座谈》，第1集，第70页，1947年。这份薪给在曲江来说确实是颇低的，因为当时的“劳力代价，亦骤增数倍，一天操作可得工资四五元以至七八元”*金藩：《国民学校及中心学校办理民教部之实际问题》,载《国民教育指导月刊》(广东版)1941年第3期，第16页。。也就是说，一般的劳力多则七八天，少则四五天就能拿到一个小学教员甚至是一个小学校长一个月的薪水。所以，小学教师靠学米度日也就不足为奇了。其后，抗战艰苦，物资稀缺，物价飞涨，广东省国统区内各县经济发展又不平衡，艰苦的边远乡镇小学教师工资能否养活自己都成问题。

以曲江县白土乡为例，该乡第一中心国民小学校长朱荣爵于1945年11月、12月就校舍修缮、办公经费、教员工资等问题，两度致函该乡财产保管委员会刘姓主席，要求改变现状。鉴于基层档案的重要，全文分别照录如下，一函是：

一、本校各教室窗门俱已损失，无以遮蔽风雨。现值冬季，北风凛冽。拟请委员会从速添造以避风雨案决议通过。二、本校墙壁久未修荡易被风雨剥蚀，且不雅观。拟请委员会一律用石灰修荡俾能持久而壮观瞻案决议通过。三、本校原有礼堂已改作课室。现无礼堂应用。拟请委员会设法筹建礼堂一座以资应用案决议通过。四、本校公费原定每月五千元。现在物价飞涨，不敷甚巨，譬如灯油一项，每月至少需用菜油九斤，每斤值价三百余元，即须三千余元，其余各项可类推而知。拟请委员会每月增加办公费国币五千元连前每月共支壹万元或改为每月公费实报实销亦可案决议通过。*② ③广东省曲江县档案馆1—1，民国档案。

此公函所得批复为：“十二月二十日经众议决，本年十一月起，每月增加办公费叁千元，合共每月准支办公费捌千元。”

另一函为：

现在物价飞涨，生活程度日甚一日。区区二千五百元月薪个人生活尚难维持，遑计其他况。查曲江太平、武城等镇中小学校各教员月俸自本年十二月起，每名每月增加为五千四百元。方之本校数目未及其半。同人等皆因家贫，出任小学教员，而收入无多，实难维持家庭生活！务肯据情函请财产保管委员会援照太平、武城等镇中心学校增加月薪数目支给。并由本年十一月份起按照增加数目支给，以维持生计等由，准此查各教员所称各节确属实情。②

此函所得批复为：“十二月二十日经众议决，自本年十一月起，每名每月增加薪俸壹千元，合共每月薪俸叁千五百元。”

从上述材料可知，加薪后的白土乡第一中心学校教员月俸也只能买到大约10斤左右菜油。薪水相对较高的地方如太平、武城等镇的教员，月俸也只能买到不足15斤菜油。可见，当时小学教员的薪水实在是太低。教员生活的窘迫使得他们无法安心工作，教学质量的下滑也就不足为奇了。

从学生角度而言，在实际的推行过程中，儿童失学率依然偏高；加上重男轻女传统思想的影响，某些乡村地区女童甚至丧失了受基本教育的权利。据该县白土乡第二保在学失学儿童统计情况表，可略窥一二。③

作为战时的省会，曲江所得国民教育经费补助为各县之冠。*参见广东省教育厅编的《广东省二十九年度国民教育实施概况》之附表十八(广东省二十九年度上学期补助各县局国民教育经费一览表)与附表廿一(广东省三十年度补助后方各县局国民教育经费一览表)，1941年。其实施一年多后，儿童入学率仅为27.5%,其中男童入学率47%，女童入学率7%。曲江的情况尚且如此，其余各县就可想而知了。

表6　曲江县白土乡第二保在学失学儿童

注：儿童总数为229人(其中女童113人、男童116人)。在学人数63人(其中女童8人、男童55人)，失学人数166人(其中男童61人、女童105人)。儿童入学率为27.5%(其中女童入学率仅为7%，男童入学率也才47%)。原件中最后一栏因虫蛀无法看清，统计数字为作者计算之结果。

第二个实施新县制的县份始兴，其国民教育的实施情况又是如何呢？始兴县对新县制实行的第一年即1940年度的情况做了详细的列表，对制定的各

项年度计划进行了考核与总结，对不能如期完成的项目分析了原因并制定了补救办法。教育方面具体事项如表7所示。*广东省韶关市档案馆：1—16—123 关于推行新县制各组织纲要之二，1940年。

表7　始兴县政府民国二十九年度推行新县制工作进度(教育方面)

表7中11项内容，前5项是关于国民教育的，其中4项未能办好，都是因为教育经费未能落实。可见，经费为教育之母，此言不差。在施行国民教育的第一年，就因为教育经费的不到位而困难重重。《国民教育实施纲领》中第15条规定，保国民学校之经费，应以由保自行筹集为原则，不足时应由县市经费下支给。第16条规定，乡镇中心学校校长及教员的薪给由县市经费下开支，办公费、设备费由地方自筹。其后的《乡镇中心学校设施要则》中也规定了乡镇部分经费由县市政府支给。*行政院县政计划委员会编：《新县制法规汇编》，第1辑，第60页，正中书局1941年。然据表7可知，在实际施行中并未落实。

始兴县的国民教育施行在广东省第二区内算是较为成功的，曾在1942年全省办理国民教育成绩评比中获得第5名。*④中国第二历史档案馆：5—10531 广东省教育厅呈报该省办理国教成绩优良县市和优良校长教员事实表及有关文书。其中一个很重要的原因是，“小学教员待遇尚佳，每月除薪金外，并由地方津贴其食米”④。其工资待遇在1940年间“平均月支二十五元至三十元”，比邻县南雄的教师待遇“加倍有奇，故教师服务较为安心”。*广东省韶关市档案馆：1—16—121专员马耐园任职十个月的工作报告·呈报出巡南雄始兴所得情形，1940年。其实在1940年的广东，25元也只是国民学校教员月薪的平均数。*中国第二历史档案馆：5—10405广东教育厅呈报实施国民教育第一次五年计划报告书、各种统计报表及有关文书。这只能说明南雄的国民学校教员的工资过低，只有全省平均数的一半。当时广东国民学校教师待遇之差可见一斑。就儿童入学情况来说，与曲江的情况一样，始兴的入学儿童中，男女生比例也严重失调，1941年入学的6 504名儿童中，只有463名女童，其中50名就读高级小学。*广东省韶关市档案馆：1—16—207(2)广东省教育统计。

曲江、始兴是广东省内最先施行新县制的县份，且前者是战时的省会，后者是国民教育实施的优良县。然其国民教育普及数量皆未达50%，且在具体的实施过程中遭遇重重困难，遑论其他各县了。

三、落差的原因

没有相应的经费保障，再完善的计划都无法进行；没有足够的人手具体操作，再详尽的规划都将流于空谈。计划与现实的差距如果过大，所导致的后果就不仅仅是计划的不能如期完成，而且有可能走向预设的反面。导致广东国民教育规划与实际落差的原因，需要进一步分析。

(一)经费支绌

国民教育在广东实施之始，省教育厅就经费问题制定了《广东省二十九年下半年补助各县(局)实施国民教育经费支配办法》*中国第二历史档案馆：5—10631教育部与广东省关于国教经费补助划拨分配等问题的来往文书报表。，共9个部分25条，但该办法几乎没有起到实质性的作用。国民教育经费的来源，按照《县各级组织纲要》和《国民教育实施纲领》的规定，应由中央、省、县三级财政共同筹措。但“地方财政历来就未划清，省与县之间，每因为财政问题影响到庶政之推行，省政府举办一事，不管地方财政能力如何，动辄下令县府办理，县府奉令后辄委诸区保，而层层相因最后负担，则在人民身上”*甘乃光：《中国行政新论》，第212页，商务印书馆1943年版。；加上所处抗战时期，筹措到的有限经费往往被各种各样的名目挪用到军政方面，广东的情形亦不例外。连宝城对此曾指出：“国民教育经费在各县府负担甚少，多由各乡保就地筹给，而地方上的庙常学产又多用于应付政府所应办之事，如之以应付征兵征实等，往往将教育经费挪用，在此抗战期间更多此现象。”*连宝城：《如何发展国民教育》，载《建设座谈》1947年第1集，第75页。

省主席李汉魂曾谈道：“中央原来规定教育，建设，卫生，保育四项经费，占全部行政费的预算的百分之六十。但本省历年来对于这四项支出的数目，与比例数相差甚远，今年虽有增加，仍不足百分之二十。所以我们教育办得不好，卫生事业及经济，建设等工作也未能积极推行，所有经费，大部分都是用于保安及协助军事方面，这虽是因为战时的需要，实不合国家行政原理。最近省府着手编造三十年度预算，正在力求合理的割分，以补救向时之失。过去省府对于国民教育经费的补助，几等于零，所补助者多是中上学校，在教育发展上，成了上重下轻没有基础的畸形，我们要把这种状态改变过来，中上学校，固当继续整理，对于国民教育，更要全力以赴。”*李汉魂：《如何建立国民教育的基础——李兼主任汉魂于廿九年七月六日在中上学校干部讲习会训词》，引自广东省政府编译室编：《战时粤政》第2编《工作言论摘要》，第61页。然而，改变以往上重下轻的局面，让教育的重心由精英教育向普及教育倾斜，实非短时间内能奏效的。

以始兴为例，1940年实施国民教育之始，中心学校完成较速，7月筹备，8月中旬派员开办，9月上旬便如数完成；国民学校因数量较大，完成较缓，8月上旬筹备，9月中旬派员开办，至10月底才先后如数完成。原本以为学校筹设完成了，校长教员委派了，工作便可告一段落。但由于上文所提到的行政院“以军需孔亟、民力维艰”为由宣布对国民教育实行缓办，使得经费上遇到难题，即国库补助的停止。国民教育经费，本来规定国库省库各补助百分之二十五，县税收补助百分之二十五，地方自筹百分之二十五。国库补助的停止，使得设计时制定的中心学校和国民学校经费预算和分配标准成为一纸空文。虽然教育厅拟定了补救办法，“将原有义教经费每月五百五十四元之数合并为国民教育经费，每月共补助一千三百七十四元，指定专为补助国民学校之用”*谭肇杰：《国民教育在始兴的实施》，见《民族文化》创刊号，第96页，1941年4月。，企图使国民教育经费有所保障，但中心学校经费困难的状况就变本加厉了。地方上又由于虫灾、旱灾，地税的征收大不如前。在县库空虚的情况下，靠区区700余元的经费来办国民教育，那简直就是杯水车薪。县政府没有办法，乡镇就更为松懈，无款可筹的穷乡僻壤更是一筹莫展，有款可筹的地方也持观望的态度，经费的支绌遂成为发展国民教育的一大障碍。

广东省实施国民教育计划奉行的原则是“先求量之普遍，次谋质之充实”，使得教育质量无法保障。1944年省政府在实施新县制促进地方自治之检讨中便承认，在国民教育实施的过程中，“全省乡保学校在量的方面虽年有增加，惟质的方面相差甚远”*②中国第二历史档案馆：12—272，见广东省政府民政厅编：《广东省实施新县制促进地方自治之检讨》，第65页，1944年。。导致这种情况的原因主要有三点：“一、设备之简陋。二、优良教师之贫乏。三、经费之支绌。”②其中第三点是主要原因，第一、二点乃第三点所派生而出。教育经费的支绌直接导致国民学校教师薪水极低，使其很难安于其位。*详情见前文曲江白土乡经费部分。

教育经费的支绌，并非广东一地独有，整个中国的状况大多如此。针对这种状况，1944年教育部订定《三十三年各省市筹集学校基金注意事项》，对筹集学校基金工作作出如下六款规定：订定各地学校实施筹集基金最低额数；订定各地学校实施筹集基金完成期限；订定整理教育款产实施办法；订定寺庙祠会拨捐财产实施办法；订定基金保管委员会组织规程；订定县(市)督学及区教育指导员督导筹集基金办法。*中国第二历史档案馆：5—10561国民教育经费预算分配及有关文书。六条规定中有五条要求地方(乡镇)自筹基金。而所谓的“自筹基金”，一方面由于时处战争年代，社会生产难得安定，自筹基金鲜有保障；另一方面，使得国民教育陷入中央、省、县政府“三不管”的局面。有人就曾指出：“像经费一项，便陷入一个‘三不管’的局面，美其名为‘自筹基金’，实是从庵庙寺院或乡村共有产(多数是会社或祭产)中分得一杯羹……以这点辛苦争来的戋戋经费，维持几个食不饱、穿不暖的教师薪水，试问他们怎样安心教育？怎能表现良好成绩？而且根本又从何处罗致优秀师资？真正的师范生不肯下乡，好教师受不住外界较好待遇的招诱，剩下来多是些小学毕业生教小学，私塾塾师教洋学堂，从前批评中国教育不合理，说它是‘循回教育’，现在直可说是‘平等教育’，因为先生学生之间，所差并没有多少。”*梁春芳：《中国教育走错了路》，载《中华教育界》复刊1947年第1卷第6期，第8页。因此，也就有了广东某些县份在实施国民教育时，连国民教育经费预算都没有的怪事。*叶向友：《改进粤省国民教育的商榷》，载《民族文化》1941年第7期，第105页。就算有预算的县份，也由于条文的制定过程与实际运作总是有不小的距离，加上战乱及其他原因，国民教育经费的筹集与分配始终处于画饼充饥的状况，迟迟不能落到实处。由此衍生出一系列问题，如合格师资的培养与防止流失便是痴人说梦。

(二)师资缺失

推行国民教育最为关键的便是经费的落实与师资的培养。国民教育的对象，不仅包括6足岁至12足岁的儿童，也包括15岁至45岁的成年失学民众。要使如此广大的受教对象都接受教育，必须有足够的师资。依照广东省实施国民教育第一个五年计划，应增设中心学校1 793所，需增加教师5 379人；增设国民学校8 572所，需增加教师17 144人，合计需补充师资22 523人。*广东省教育厅编：《广东省二十九年度国民教育实施概况》，第3页，1941年。但同为广东省教育厅编的《广东省卅年国民教育实施计划》中按广东省第一个五年计划应增设学校，计中心学校1 793所，需增加教师5 376人；国民学校增设8 572所，需增加教师17 144人，合计需补充教师22 520人。二者的数据相较差3人，这是因为二者在中心学校教师的统计数据上相差3人。按中心学校1 793所，其中约以改办与新设各半计算，改办者每校补充教师1名，新设者平均每校增加教师5名，合计应增加教师5 379人。所以《广东省卅年国民教育实施计划》中的计算结果应有误。五年下来，实际情形如何呢？

国民教育在广东推行之初，省主席李汉魂对师资状况就有一个清醒的认识：“现在的小学教师，第一是资之不良，第二是量之不足。我们试考察小学教师的程度，便很易使人失望，质素固然如此，量数又是不够。比如南雄，据报全县共有小学一百三十八间，在学校数量固然不够，而教员曾在师范学校毕业的不及二十人。现在全省小学共有二万四千间，教员共有六万人，其中曾在师范学校毕业的亦占少数。并且以六万的教师，分配于二万四千间小学，平均每校仅有教师两个半人，当然不够分配。师资的缺乏，可见一斑。我在家乡设有一间完全小学，教员薪额在三十元以上，但欲求一师范毕业的教师还不可得，只好在干训团物色几位回去充当；因师范人才的缺乏，遂降格而求，当然不易得到优秀的分子。”至于广东师资何以缺乏至此？按照李汉魂分析，原因有四点：其一，“社会地位不重要”；其二，“待遇太薄”；其三，“前途无希望”；其四，“职业无保障”。*李汉魂：《如何建立国民教育的基础——李兼主任汉魂于廿九年七月六日在中上学校干部讲习会训词》，引自广东省政府编译室编：《战时粤政》第2编《工作言论摘要》，第59—60页。

尽管主持省政的首脑对教师数量与质量俱差的状况，以及造成这种现象的原因有较清醒的认识，且提出了要从实际改善的想法，但由于战乱等原因，结果并不理想。教师社会地位之低下，待遇之菲薄，使得国民教师队伍始终严重不足，不得已起用大量不合规定之师资来顶替，最后不合格师资数甚至超过了合格师资数。*中国第二历史档案馆：5—10405广东教育厅呈报实施国民教育第一次五年计划报告书、各种统计报表及有关文书。

表8　广东省廿九年至卅四年国民学校教职员人数

为谋求国民教育师资之培养，通过设立师范学校、短训班等方式，加以补救。在全省范围内先后创立、改办、重建的师范学校有：创办江村师范、长沙师范、老隆师范、梅州女子师范、高州女子师范；改办梅州师范、雷州师范、钦州师范;重建广州女子师范。*黄麟书：《黄麟书先生自述》，引自龙川县政协文史委员会编：《龙川文史》，第6辑，第86页，1990年。在实施国民教育的第一个五年计划内，师资培养情况如表9—10所示。*中国第二历史档案馆：5—10405广东教育厅呈报实施国民教育第一次五年计划报告书、各种统计报表及有关文书。

表9　广东省廿九年至卅四年各类师范学校毕业人数

表10　广东省廿九年至卅四年训练师资人数

从表8—10可知，1941年训练师资人数与师范毕业生合计4 692人，增加合格师资2 614人，流失2 078人；1942年训练师资人数与师范毕业生合计3 753人，增加合格师资3 685人，流失68人；1943年训练师资人数与师范毕业生合计3 156人，增加合格师资2 433人，流失723人；1944年训练师资人数与师范毕业生合计3 051人，增加合格师资113人，流失2 938人；1945年训练师资人数与师范毕业生合计2 313人，增加合格师资452人，流失1 861人。五年共培养合格师资16 965人，离22 523人的原定目标相差5 558人。不仅违反了国民教育会议上所作出的“师资培养必须质量兼重”的原则*《国民教育会议会员告国人书全文》，见《中央日报》，1940-03-25。，甚至连广东省所订的“先求量之普遍，次谋质之充实”的要求都未达到。有人甚至在封川县发现，有塾师充任国民教师，“挂着皇皇中心学校国民学校招牌，在教四书五经”*黄剑豪：《西江八县之国民教育》，见《中山日报》(韶关版)，1941-08-04。。以如此之教师队伍，不仅无法提高学生素质*新丰县沙坪中心学校教员谢国景曾撰文谈道：“学校设备和布置，固极空虚简陋，而教师浪漫怠工，没精打采，只是每天上二三节的课，上罢又离校返家，对于学生之道德培养，性格锻炼，学习指导，全无注意。” 谢国景：《我对于管教问题的意见》，载《国民教育指导月刊》(广东版)1941年第1卷第3期。，而且使许多儿童丧失接受现代义务教育的机会*在广东素来号称教育发达的梅县推行国民教育之后，至少还有“百分之四十二点七或百分之四十八点九的学龄儿童受着失学的痛苦”。刘淼华：《新县制中的国民教育问题——梅县人口数与学龄儿童数》，载《抗战周刊》1940年第42期，第3页。。

没有足够的经费保障教师的基本生活及国民学校的生存，国民教育的推广无疑便是天方夜谭。当时有学者指出：“然事实上有许多地方条件不足，而勉强实施，亦无事于补。如曲江实施新县制后的教育，因设备不足，人数不多，有名无实。”*《健全县政问题》，载《广东建设研究》1947年第2卷第1期，第80页。大量不合格教员充斥教员队伍，及优良教员的流失，其原因归根到底是教育经费的短缺；而国民教育经费的短缺，则是国民政府教育政策失当的结果。虽然从上到下的各级政府机关把“国民教育是一切之根本”高唱入云，但对国民教育根本没有引起足够的重视。

(三)政策导向和民众观念的影响

在教育体系层面上，重视中等教育，轻视初等的国民教育；在国民教育内部，注重义务教育，忽视民众教育。这种教育观念无疑影响了广东国民教育的成效。广东省第一个五年计划实施完后，省政府对此进行了总结和检讨。1947年2月6日下午，广东建设研究委员会奉时任省主席罗卓英之命，召开了“如何发展国民教育座谈会”，会议由著名学者罗香林主持。当时广东国民教育基础仍相当脆弱，其主要原因是经费困难，一般学校都以征收学米来维持，有教育款产的学校又多为地方恶势力所把持。会议希望就此问题提出解决方案，以供省政府参考，从而配合新县制的推行。广东教育名宿崔载阳在会上指出，广东实施国民教育所遇到的问题，不单单是本省的问题，也是全国的问题。归纳起来，全属教育政策问题。解决意见有如下几点：其一，“政策方面，政府应鲜明地表现出来”；其二，“关于教育经费问题，各县多偏重于中等教育方面，今后国民教育经费比例应提高”；其三，“教师待遇，应设法改善，当前教师收入，只能维持个人生活，难以罗致优良师资”。*广东建设研究委员会编：《建设座谈》，第1集，第76页。其中，第二条意见显然是在委婉批评省政府、教育厅在政策和经费上重中等教育、轻国民教育。

新县制下的国民教育包括义务教育与民众补习教育。从当时抗战实际需要而言，民众教育的紧迫性和重要性应超过义务教育。但在广东，囿于原来的教育观念，通常认为的国民教育只是指义务教育，也就是初等教育中的小学教育。*如广东省1941年所作的最近十年度国民教育概况，在没实施《国民教育实施纲领》之前，国民教育只指义务教育。见广东省韶关市档案馆：1—16—207(2)广东省教育统计。实施之后，国民教育一词也往往只是指义务教育，所颁发的各种国民教育计划基本上都是针对义务教育而编订的。对民众补习教育，则另有安排。据统计，广东省1940年收容失学民众242 214人，1941年收容337 545人，1942年收容368 695人，1943年收容261 531人，1944年收容267 364人，1945年收容463 596人，六年共收容失学民众1 940 945人。*广东省五年建设计划书起草委员会编订：《广东省五年建设计划书·文化建设》，第6页，1947年。民众补习教育的经费和义务教育的不太一样，义务教育的经费往往由乡保自筹，而民众教育的经费则分别是：(一)中心国民学校及国民学校办理民教部之经费，应列入学校预算；其原有经费不足时，再由各县(市局)在地方自治经费下筹拨之。(二)民众教育馆中等以上学校机关团体工厂公司办理民众学校之经费以自筹为原则，必要时呈请当地主管教育行政机关予以补助。*《中央及广东省现行教育法规》，第84页，1949年。也就是说，这三种经费来源都属于软性约束，显然难以保证民众教育经费的落实。

保国民学校及乡镇中心学校应分设围墙内的小学与围墙外的民教两部，其目的是为求达到学校与社会融化为一，使学校成为广义上的社会文化中心。*参见《国民教育实施纲领》中的第11条。《新县制法规汇编》，第1辑，第56页。但由于《国民教育实施纲领》中又有“应先充实义务教育部分”的明确规定，使得民教在实际实施方面收效甚微。实施一年后，据全国各省视察人员的报告：“各地学校民教部，约有三分之一，尚未设置，其已设置者，内容多不充实，平均每日出席学生不及二分之一。”*金藩：《国民学校及中心学校办理民教部之实际问题》，载《国民教育指导月刊》(广东版)1941年第1卷第3期，第16页。广东的学校大概就属于那三分之一，有些地方根本不设民教部，“每保勉强的去办一间保校，儿童人数即少，又没有民教部”*《如何发展国民教育》，载《建设座谈》，第1集，第73页。。中央政府也注意到广东省“中心学校，办理民教部者为数尚少”*中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第二编《教育(一)》，第549页。。出现这一结果，既有抗战时期各种开支浩大，经费困难的客观原因；也有有限的国民教育经费按规定必须向儿童教育倾斜的政策限制；还有实施民众补习教育时，识字教育与生计教育孰先孰后的观念制约问题。许多农民认为识字教育并不能改善生活，从而不乐意接受。广东省1940年至1945年间收容失学民众1 940 945人，其大都接受的是为期3个月的识字教育，这无疑是缺乏远见的表现。但如果推行生产教育，也会相当困难，因为所需的师资与设备很难达到，加上经费与师资的困难也决定了民众补习教育难以走出困境。

由上述分析可知，国民教育在外部受到中等教育的挤压，在内部又受各种因素的影响，义务教育无法正常发展，民众补习教育更是名不副实、流于形式。国民教育蜕变为小学义务教育的过程，也折射出国民政府对基层控制正逐步减弱。

(四)一人三长制的制约

广东国民教育效果较差，与行政制度制约有关。国民教育实施初期，各地基层农村纷纷以乡保长兼任校长，此做法一经推行，很快就出了问题。*其实在此条目制定之初，就有学者对此提出不同意见，认为不宜推广，校长应以专任为佳。参见姜书阁：《新县制下的国民教育》，第41—46页，中国政治建设学会1940年版。按县各级组织纲要规定，乡镇中心国民学校校长和保国民学校校长以专任为原则；在经济、教育不发达的区域，乡镇长、乡镇中心学校校长、乡镇壮丁队队长，保长、保国民学校校长及保壮丁队队长，暂由一人兼任。然国民教育一经实行，各地都成了不发达地区，各省市借口地方人才经费缺乏，一律以乡镇长兼任中心学校校长，保长兼任国民学校校长。而此等乡镇长、保甲长“往往有程度较差对于教育知识、办学经验完全缺乏者、甚至有知识幼稚、识字无多者。此等乡镇保长大多不知教育为何物。如以之兼任校长，则原有教育事业即不能维持，更遑论发展。学校中原仕有经验、有研究之优良教员亦多因领导者之不得其人，相率以去。于是学校无形中成为乡镇保办公处之附庸机关，失去教育独立性之地位。以是若干年来各方努力所造成小学教育之基础，势将因此发生动摇”*⑥韶关市档案馆：1—16—146广东省教育厅关于教育法令、公函、训令及有关教育方面的文书，1941年。。鉴于此种情况，1941年4月1日国民党五届八中全会通过《对于教育报告之决议案》，第一点提出“国民教育为国家命脉所系，应照原定方针全力推进。惟差新县制规定乡保国民学校校长，兼任乡保长，旨在使教育与地方自治发生密切联系，促进训政之功能，用意良深。但按诸地方实际情形，保长职务极为繁重，急应设法补救，免使此项基本教育发生严重影响”*中国国民党中央党史会编：《革命文献》，第80辑，第199页，中央文物供应社1979年版。。7月6日在汉口召开的第二届国民参政会第一次大会上，通过了由江恒源、褚辅成、黄炎培、沈钧儒、傅斯年等23人提出的《请政府明令规定凡中心学校国民学校校长应尽量改为专任以重教育而符新县制之精神案》(提案号第104号)。8月26日，广东省政府转发了此提案，省主席李汉魂在此项提案上批示“理由办法均情辞恳切、洞中时弊。办法八项，尤确为补编救弊所必需，自应全部采纳实行”，并“转饬民教各厅依照办理为荷”。⑥

同年12月22日，国民党五届九中全会上通过了雷震等12人提出的《乡镇中心学校保国民学校校长在可能范围内应尽量改为专任案》，其理由是：

(一)新县制之精神，在利用教育人员，协助推行地方自治，今以乡镇保长兼任校长，不啻以行政人员兼办教育，适与此种精神相违反，且按诸实际情形，乡镇长及保长，大都不合校长资格……

(二)地方教育，向由地方教育行政机关直接管理，今以乡镇长兼任校长，并以乡镇保长为本职，校长为兼职，必致学校隶属于乡镇，而地方教育行政机关，反无权任免校长，无法管理学校，教育行政系统将因之根本发生动摇。

(三)县各级组织纲要第三十四条第四十九条之真义，在以教育人员参加地方自治，故在经济教育发达之区域，校长以专任为原则，在经济教育不发达之区域，因经济困难人才缺乏，故乡镇保长校长及壮丁队长暂以一人兼任。①中国国民党中央党史会编：《革命文献》，第80辑，第258页。

实施办法具体如下：

(一)中心学校及国民学校校长，应在可能范围内尽量改为专任。

(二)经济教育不发达之区域，应以校长兼任乡镇保长为第一原则，而以合于小学校长资格之乡镇保长兼任校长为第二原则，惟乡镇保长兼任校长之资格，应于最近国民政府公布乡镇组织暂行条例规定之资格以外，加以补充说明。

(三)乡镇中小学校及保国民学校校长，既由县市政府遴委，自应隶属于县市政府，不应隶属于乡镇之下。②中国国民党中央党史会编：《革命文献》，第80辑，第258页。

一年之内，无论是国民党中央会议，还是国民政府名义上的最高参政权力机关——国民参政会，都对乡、保长兼任校长的问题，花费了许多精力来补偏救弊。可见，县各级组织纲要中这两个条款对教育的影响之重。陈立夫职掌的教育部由此下令各省市校长仍以专任为原则。但是，放出容易收回难，很多土劣校长大费周章谋到个校长头衔，怎肯轻易放弃？于是死乞白赖，占在校长的位子上硬不下来。陈立夫也没办法，无可奈何地说：“地方教育更困难了！”③顾树森：《抗战时期国民党的反共教育》，见《文史资料选集》，第17辑，第152页。由此可见，一人三长制下校长多为非教育出身的乡镇长担任，他们不仅没有基本教育管理才能，而且挤占教育经费、人力等方面的资源，其从人事制度上影响了国民教育的发展。

注重考究理想理论、制度条文设计与实际运作实施间的差距以及实施程度的大小，是研究政治、教育等制度史特别需要注意的问题和经典的方法。总体而言，广东国民教育实施的效果未达到预期的一半，理论与实践结果差距十分明显。造成这一巨大落差的因素，有经费、师资、教育政策和相关的政治制度设计等。制度实际运作过程显示出经费与师资是国民教育推行的两大基础保证；教育政策则是经费、师资的刚性约束；相关的教育与政治结合的制度规定，如一人三长制，虽有整合资源的好处，但操作不当，往往会使教育遭到挤占，再详尽的计划也无法落到实处，国民教育的作用与影响也就不免大打折扣。正所谓人谋之不臧，反贻制度之羞。预先有相当准备的计划，在实施中由于显而易见的原因偏离了原定的轨道。而这种种情况又说明，国民政府试图藉国民教育来加强基层控制的策略，由于教育本身的成效不彰而大受影响，实际上反而严重削弱了国民政府基层社会的统治基础。

【责任编辑：肖时花】

2016-03-28

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1000-5455(2016)04-0167-12

黄剑，江西大余人，华南师范大学马克思主义学院博士后流动站博士后。)