高校制度生态研究述评与启示

于水波+褚湜婧

摘 要：高校治理已成为研究与实践中的热点，治理离不开制度，多元主体治理下的制度生态研究尚处于起步阶段。本文通过梳理近年来学界关于高校制度生态概念、构成、作用及其影响因素、弊端、制度生态优化的办法及措施等方面的研究，认为高校制度生态研究存在现有研究的数量有限、实证研究少等不足，提出对下一步研究的三点启示。

关键词：高校；制度生态；述评；启示

当前，我国高等教育已经进入了由外延发展、规模扩张向内涵发展、质量提升转变的重要阶段，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出要完善中国特色现代大学制度，完善大学治理结构和建立科学的激励机制；党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调深化教育领域综合改革要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。实践中，一方面，高校管理的行政化、功利化、同质化饱受社会诟病；另一方面，教育改革已进入“深水区”，利益格局错综复杂，制度改革难度和风险都在不断加大。高校制度改革和治理结构的完善不能一蹴而就，需要深入思考的关键问题是：高校现有的制度和结构体系不能有效发挥应有功能、不能实现制度目标的原因何在？康芒斯（Commons，1931）：制度是集体对个人行为的控制、解放和拓展。诺斯 （North，1990）：制度是一些人为设计的、塑造人们互动关系的约束。大学制度是关于大学管理与运行的规则体系，由于高校组织的专业特性，其制度和治理应当以学术性本质为根据。学术界和实践界对高校制度的内涵存在多种理解，具有丰富性和复杂性。面对当前教育改革任务，对高校制度的理解绝不仅仅是某一方面的制度建设，而是需要全方位、立体的、相互联系的、有机的、整体的去考虑推进。本文将通过回顾高校制度生态相关的研究，从与高等教育制度密切相关的行政环境、社会环境、文化环境的相互联系中，梳理高校制度生态的内涵、作用和影响因素，以期为未来相关研究和相关教育决策提供参考。

制度不仅是一种规范，而且还在一定程度上是调整人与人、人与社会关系的中介。因此，面对外界环境时，制度需要与其保持一定的平衡和一致，面对内部的规制对象时，制度则具有调整和改变他们自身特点结果的功能。这实际上是在追求一种内外的平衡，从生态学角度看，这种动态平衡就是一种制度的生态化特征。因此，制度的生态化就是指制度的动态发展过程，制度生态就是将制度体系及其运行看做是由若干要素组成的有生命的有机体、是由多元生态环境因子构成的生态系统，需要从集体的内在规律和联系出发，将制度纳入到自然、社会等系统中进行综合考察。从制度的产生和发展路径来看，现有的制度体系是先前制度创新活动的积淀，并在路径锁定的机制下发生固化而进入的一个暂稳态。

高校制度生态的概念界定及构成研究

1.高校制度生态的概念

对高校制度生态进行研究的首要任务是对制度生态的概念进行界定。从现有研究成果看，对制度生态作出明确定义的研究并不多见，相关概念的界定大致可以分为两类观点。

一类观点认为，制度生态是指制度赖以生存的生态环境，如认为制度生态是制度体系运行及发展的动态环境。对于高职教育制度生态环境的研究，张健（2011年）认为，高职教育生态制度是指为了贯彻教育基本制度而形成的影响教育存在、发展和运行的一种规范体系和制度安排。这一观点将制度纳入到自然、社会等系统中进行综合考察。

另一类观点认为，制度生态是由制度构成的生态环境，如认为制度生态是制度构成的社会主体生存和发展的总体。这一类观点反映的是社会主体同制度所形成的环境之间紧密相连、环环相扣的关系，突出制度环境同行为主体间的密切关系。这种观点将制度体系及其运作看做是由若干要素组成的活的有机体，并需要从组织的内在规律和联系出发，强调人的主体地位、作用和生命价值以及优化环境，从而保障高校育人功能的实现。

此外，还有研究认为制度环境现实组织作为一个自然系统、人为系统，一些象征性的文化因素一定会对组织的运营过程产生影响，其制度是指为社会行为提供稳定性和有意义的认识、规范官僚结构与行为。

2.高校制度生态的构成

不同学者从不同角度分析了高校制度生态的构成，大致可以归纳为三类观点：一是内外说。其认为制度生态包括内部生态系统的内部平衡与外部平衡，对外与政府之间构成一对生态平衡关系，对内高校的各个组织结构之间形成一对平衡关系。与此相类似的观点认为，现代高校的制度分为内隐制度和外显制度两个方面：内隐制度主要是指制度的文化和价值形态；外显制度主要包括高校与政府、高校与社会、高校之间等的外部制度体系。二是正式非正式说。其认为制度生态包括正式制度和非正式制度，正式制度是指人们自觉发现并加以规范化的强制性规则，包括政治规则、经济规则与合约；而非正式制度包括行为准则、伦理规范、风格习惯和惯例等内容。三是多维度说。其认为高校制度的生态环境具有多个维度，具体又可以有多种划分方法，如社会生态、自然生态和价值生态，行政生态环境、文化生态环境和经济生态环境，或是遵循制度合法化原则的社会规范、法律法规、文化观念等构成的对组织行为产生影响的符号或仪式，以及高校生态系统主体内部层次结构、科类专业结构、形式结构、地区分布结构及管理体制结构之间的系统与平衡等。

高校制度生态的作用及影响因素研究

1.高校制度生态的作用

现代大学制度本质上是关于政治权力、经济权力和学术权力以及政治利益、经济利益和学术利益相互制衡的一系列规则体系。因此，高校制度被看做是影响高校发展的内生变量，对大学的发展具有直接的、决定性的作用，制度环境将影响高校教育行为的决策、资源配置与办学效益。

具体而言，大学内部的各种制度安排将影响教育资源的配置方式和交易机制，会通过对高校教师的意志、品格、信念、需求、个性、动机、情感等方面的激励来激发教师主观能动性和创造性，提升教师的竞争力。与此相类似的观点认为，良好的氛围和适当的教育生态环境是教师专业发展的必要前提，促使教师不断提升自身的能力并形成稳定的发展。更为细致的研究显示：教授委员会制度的设立有利于确立高校的学术本位制度，破除高校“官本位”气息；有利于促进高校的改革与发展，创造平等竞争的制度环境；有利于促进学术人员之间地位的平等。

2.高校制度生态的影响因素

高校制度同时也会受到其他因素的影响。一方面，生态系统达到平衡，需要在生态系统的结构、功能以及物质和能量的输入、输出等方面实现平衡，高校制度生态系统也将受到其在整个社会大系统中的生态位的影响；另一方面，教师队伍的构成状况是高校生态制度中的主导因子，社会经济文化也将引起高校本身的适应性变化。

现行高校制度生态的弊端研究

从现有研究成果看，有关高校制度生态弊端大致概括为权力高度集中、权力倒置、行政生态问题等多个方面。

一是权力高度集中。现行高校制度生态环境的一大特点是集权控制，表现为权力的集中、封闭、倒置和单一，高校中的物质、信息、能量的流量并不对称，形成纵向约束的可控生态系统使得我国高等教育生态系统缺乏自我更新、自我调节的能力和动力。

二是权力倒置。高校中鲜明的等级制和行政力量导致行政逻辑的泛化，组织职能泛化；行政权力指挥学术权力，大量人力、物力耗费于非学术性事务，大量资源消耗于行政或准行政行为，造成组织机构的膨胀和管理岗位的过量；办学主体颠倒、按权力构架编制人事制度等，强调控制和服从，造成创新力不足等问题。

三是行政生态环境中政府管理的僵化、文化生态环境中高校淡泊治学与实业功利的冲突、经济生态环境中办学经费匮乏、运作成本高、缺乏约束等问题阻碍和制约了高校教育事业的发展。

此外，制度文本的繁荣与实践政策的矛盾、宏观的基本制度与细微的配套制度间的疏离、制度公平性的缺失、制度效率的低下、制度的操作性和执行性不强等都是现行教育制度生态环境中的问题。

制度生态优化的办法及措施研究

教师的工作及成长需要适合的制度生态，如何优化高校制度生态成为相关研究的最终落脚点。有学者提出，从制度生态的特点出发，高校制度生态中的各生态因子不仅要使得自身得到发展，而且更需要在彼此之间达到理论与健康的生存与发展状态，实现政策制定、执行、监督与控制三大子系统功能结构上的协调一致，充分发挥决策服务机构的应有效能，确保行政监控职能的有效发挥，并加强宏观高等教育管理。就办法及措施而言，学者提出的建议如下：

一是需要解决高校的定性与定位问题。高校的定位通常会反映高等教育创新的核心价值取向。因此，对外应明晰政府与高校之间的关系，培养高校与政府之间相对独立的学术运行逻辑和学术价值追求；对内应明晰高校是知识生产和文化传播机构，高校的根本目的应当是对学术的不懈追求。此外，高校的各项职能发挥应以学术活动为基础，其规章、制度、管理等都应当为科研活动和教学创新服务，改变高校管理过度行政化的倾向。

二是需要明晰高校制度环境的总体状况。一方面，应当完善法律制度，完善教学培养措施，建立教学研一体化的培养模式，完善奖励评价，创建和谐成长氛围的管理策略；另一方面，对于其中制度缺失的状况等做好补缺、补差等工作，做好制度的配套跟进，形成完备的制度体系，对不当制度进行调整，强化制度落实的监督和惩处，确保制度执行到位。

三是调整内部的治理结构，形成能够促进高校教师发展的良好氛围和环境。制度创新体现的是组织实践主题根据外部环境发展而作出的新变化，创造性改变既存制度要素的组合形态。高校内部的组织和权力结构的调整是高校制度环境建设的重要内容，围绕学术自由、学者治校的大学理念，以学术权力为中心来组织高校内部的相关机构，将行政权力控制在适当的范围内，相应的事务性工作均为学术权力服务。推进政校分开、管办分离，形成学术委员会与行政管理机构之间的良性互动，对于高校资源的配置起到实质性的管理、监督作用，通过科学的激励机制激发教师的主动性和积极性。从内部而言，则需要通过根据学术组织规范重塑高校价值标准、在适应制度环境的基础上建立自我约束机制、在强化学术权力的基础上减少行政权力对学术事务的干涉、重组结构建立权责明确管理科学的组织系统等方式，改革高校内部的组织结构，实现学校的良好运行。

四是保持文化适应。我国高校制度生态不仅仅是对西方制度的移植，而且更应该是结合中国的文化环境所作出的制度安排，同时不能忘记在中国文化传统上构建相应的制度生态。在通过建立制度生态来推动党的反腐倡廉中，必须在理论和实践层面都有所要求，在生态场域方面保持文化适应，其中的各项因素必须与文化因素保持彼此适应和认同；进行分权制衡，实现制度体系内各要素制定权、执行权与使用权的分离；促进制度的集约化，在制度设计、制度运行以及制度监督过程中并非制度越多越好，而是要考虑到费用及实施效果，实现制度的人性化。

此外，基于新制度经济学理论视角和三元逻辑动态制衡原理，张锟 （2014年）设计构建了一种新型的高校制度，将党委领导下的董事会制度、管理集团职业化制度、教授委员会制度和教职工代表大会制度相结合的特色现代高校制度实践模式，将党委领导、校长治校、教授治学和民主管理结合起来，并完善高校监督制度和反馈制度。

现有研究的不足与启示

1.现有研究的不足

现有的研究成果为进一步的研究提供了丰富的智力资源，但相关研究目前仍处于起步阶段，在一些方面存在不足及有待提高的方面：

一是研究数量有限。从现有成果看，有关制度生态的相关研究主要分布在环境科学与资源利用、农业经济、行政法及地方法制、宏观经济管理与可持续发展、林业等领域，与高等教育相关的研究成果只有三篇。与此同时，目前涉及高校制度及其治理结构的相关研究数量庞杂，但从制度生态视角进行研究则比较有限。可见，无论是对有关高校的研究还是有关制度生态的研究，对高校制度生态的研究还未得到应有的重视。

二是实证研究较少。目前，教育领域关于高校制度生态的研究多是采用经验总结、历史方法进行归纳，大多为观点表达型的文章，缺少测量、调查等实证研究手段，说服力较弱。

三是理论应用较少。相关研究尽管使用了新制度经济学理论视角、治理理论、三元逻辑动态制衡原理等理论，但与高校制度生态的多样性相比，所使用的理论还比较有限，对于高校制度及治理结构的研究还缺乏系统的理论分析。

2.已有研究的启示

虽然以往的研究涉及高校制度的研究比较广泛，但涉及高校制度生态的研究则比较有限。从有限的研究中，可以得到如下启示：

一是强调制度生态的动态平衡，强调外界环境变化对其的影响。无论是强调环境对制度的影响，还是强调制度组织构成环境的一部分，都重在强调外界环境对高校制度生态的重要意义。

二是高校制度生态是全方位的构建。现代大学学校制度的建设绝不仅仅是某一方面的制度建设，而是需要全方位、立体的、相互联系的、有机的、整体的去考虑推进。

三是关注高校内部治理结构问题。高校内部治理结构问题也是构建现代大学制度的核心问题，目前高校内部治理结构面临着领导、执行和监督机构权力失衡等相关问题，学术权力和行政权力失衡，教职工参与民主管理和监督常常流于形式。内部治理需要突出对学术权力的重视，平衡学术权力与行政权力之间的关系。

本文系2012年北京联合大学人才强校计划人才资助项目阶段性成果（项目编号：BPHR2012D08）

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（作者单位：于水波，北京联合大学后勤服务公司；褚湜婧，国家卫生计生委医管中心）

[责任编辑：于 洋 实习编辑：翟 迪]