发达国家大学教育督导模式特征及启示

齐书宇

摘 要：教育督导是大学教育督导评价过程中各种管理能力的重要体现，是指大学教育督导政策实施程度以及教育督导效率的总和，其模式分为“他治”的政府主导型和“自治”的内生监督型两种模式。国外大学教育督导运行机制呈现多元化的执行主体、明确的权责分配、法制化的执行程序、良好的执行文化等特征，对推进大学教育督导工作的展开，提升我国大学教育督导水平有重要借鉴价值。

关键词：教育督导；国外大学；模式；运行机制

大学教育督导是大学教育督导评价过程中各种管理能力的重要体现，是指大学教育督导政策实施程度以及教育督导效率的总和。[1]教育督导作为保障教育均衡发展的重要机制，涵盖大学管理体制与运行机制、人员权责分配、利益联盟合作机制等方面，考察国外大学教育督导对深化我国大学教育督导研究，促进大学教育督导的完善具有积极作用。

发达国家大学教育督导主要模式介绍

1.政府主导的“他治”型模式

政府主导的“他治” 模式突出政府权力在督导政策制定与执行过程中的主导地位，主要以德国、法国、西班牙等欧洲大陆国家为代表，教授行业协会与国家政府机构相结合是他们的传统模式，代表国家意志的教育行政管理部门掌握着大学管理的实际权力，教育督导权力也以政府为主导，在中央、地方两个层面设立专门的教育督导机构，配置教育评价督导人员，并根据相关政策法规展开督导活动。例如：西班牙设立了专门的国家督学队伍并成立教育评价督导机构，负责全国自治区国家督学的派遣以及各省督学的评价工作，并对国家教育政策在西班牙本土以及国外开办的学校的执行状况进行监督，在政府主导的“他治” 模式中，政府的行政权力在大学督导相关政策的制定、执行以及监督过程中居于主导地位。[2]

从大学督导相关政策法规的制定、执行与监督过程的角度看，政府掌握着大学教育战略目标、发展规划以及具体教育活动主导权力，并通过规范大学督导行为实现对人、财、物等资源的配置与调度，可见政府始终是教育督导的主体，而教授行业协会等教学科研力量以及学术权力都处于劣势，在大学教育督导的执行过程中拥有较少权力。例如：西班牙教育和科学部规定，政府督导人员在履行职能时，要得到教育社区的成员及专家的帮助与支持，以便拥有相应的管理资源和必要的技术人员支持。随着大学学术权力的不断扩大，大学校长、教授等学术力量逐渐成立了独立的督导组织，拥有了更多的学校督导执行权，促使政府主导的“他治” 模式逐渐从过度集中政府主导督导模式发展为政府与大学共同督导的“共生”模式。

2.“自治”的内生监督型模式

“自治”的内生监督型凸显多元化主体对大学教育的督导权力，以英国、美国为主要代表，由于长期的大学自治传统，他们的督导权力相对均衡。政府的督导权力主要体现在对大学督导人力、物力、财力等资源的支持和大学教育督导的指导方面，对大学层面的督导几乎不进行干涉。例如：英国在1992年的改革中，大学设立了基层督导机构统一负责学校督导的组织实施和管理评价，基层督导机构作为私立督导小组，涵盖注册督导、组团督导和外行督导，取代之前由皇家团和地方视导组织的分别开展的工作范畴。[3]大学督导的执行主体尽可能地强调多元化，大学内部和外部的教学、科研、学术领域力量是大学督导执行的主体，但同时也有行业精英、杰出校友等各方利益主体的参与，这在一定程度上，规避了政府权力对大学督导工作的过度干预。

此外，“自治”的内生监督模型凸显出了“分权与分责”的特点。例如：在美国，学区的督导机构有明确的权利与责任分工，督导长、助理督导长、指导员、督学、方案专家、评估员、协调员和咨询员等成员层层分工。评估员负责对学校具体的督导工作，指导员指导教学的某一个领域，助理督导长掌握教学和后勤工作，督导长向州督导长负责等。[4]可见，大学督导组织内生模式中对督导主体的执行权力都进行了明确规定。“自治”的内生监督模型对大学督导实行动态性管理，有效建立起沟通反馈机制，最终确保大学督导执行力的有效发挥。

发达国家大学教育督导模式主要特征

1.协同发展的多元利益主体监督

教育督导对大学的教育活动、教育服务、教育质量进行了全面的监督评估与指导帮助，其执行过程涉及大学内部与外部各方利益主体权利和责任的诉求，要最大限度地提高教育督导的执行效力，无论是政府主导的“他治” 型模式还是 “自治”的内生监督型模式，都拥有众多的利益主体，不仅包括大学的管理层、教师、行政人员等内部力量，还包括大学外部的社会力量，如美国从基层学区到联邦教育，都有由各专业领域的专家、督学、政府教育官员、家长、社会各界人士等组成的督导专家队伍。[5]丹麦高等教育督导人员既有专家、督导中心专职人员， 又有高校代表，督导主体构成比较合理。这些督导执行主体都对高等教育本身给予重视，并能够从不同视角对大学教育督导提供支持。督导执行主体多元化，有利于形成自上而下和自下而上的动态循环管理体制，整合内外部力量的同时，搭建了各利益主体的有效沟通渠道，从而保障大学督导执行力合理发挥。

2.各级各类督导权责分配明晰

在国外大学教育督导中，督导执行主体都有明确的政策规定对其权责进行分配，并由此形成了权责分明的大学督导运行机制。例如：法国国民教育总督学主要职责是评价教育体制，评估教师的教学质量，对教育部长领导或管辖的人员、部门和机构实行督导等。大学区督学则在向大学区总长提供教育体制的结构以及培养学生的内容和方法方面的信息与建议，协助大学区总长参与人员和教学的组织和实施工作等方面履行职责。省督学在大学区督学的领导下主要从事对级别最低教师和特殊教育教师的督导，以及组织有关的教学和研究活动。可见，不同层级的督导职位分别有不同的权责限定，明晰的权责分配是提高大学教育督导效率与效力的重要基础。

3.基于治理理念的督导制度法制化建设

教育督导的法治建设进一步确定了教育督导在大学教育中的权威地位，并赋予了督导政策制度法律效应，对于发挥督导制度职能促进本国教育发展具有重要的现实意义。法律法规体系从制度上和基本政策上赋予了教育督导法理性权威，各主要发达国家都相继制定了本国教育督导的相关法律，确保自身督导制度的权威和法律地位，并适时修订这些法律法规以满足本国教育改革与发展的变化，确保教育督导法律法规体系能够满足和适应本国教育发展的实际需求。同时，完备的教育督导法律法规体系是督导工作顺利执行的重要保障。西方发达国家的教育督导法律是其督导工作的重要组成部分，已形成较完备具体的督导法律法规体系，具有依法督导的鲜明特征，各发达国家均制定相关的法律法规以保障自身教育督导机构的设置和职能、教育督导的内容和程序等执行形式，这在真正意义上做到了依法督导进而避免了督导工作的随意性，确保了其科学性和规范性。[6]

督导法律体系的不同层次具有不同的作用：第一，在国家层面的根本大法和宪法中多为精炼、概况性的内容，主要体现督导制度在国家体系中的重要地位与法律权威；第二，一般性的教育法规定了教育督导制度的建立依据及设置原则，具有承上启下的政策传递作用；而在具体操作层面，督导大纲及督导实施细则等对督导行为的过程方法、工具程序等都做了科学专业的解释性说明，成为指导督导工作的可操作性政策。

4.开发融合学术至上的督导执行文化

良好的执行文化是有效执行大学教育督导的必要保障。良好的执行文化在国外大学教育督导的发展历程中，对于促进大学督导工作的有效开展发挥着举足轻重的作用。第一，各国都处于不同的地理环境和文化环境中，有其独特的历史背景和政治体制，尽管在管理和运行机制等方面，各国大学有共同的理论依据，但各自独特的政治体制和文化差异等同样都会融入到各国的办学理念和实践当中，使大学教育督导在具体实践中体现了个性化的规定。例如：美国开放自由的文化环境是最初以宗教教育督导形式产生的，体现在对学生、教师、家长的监督和控制上的教育督导，最终演变成团队模式的督导形式，这种督导形式更加强调教育督导人员和教师之间、以及教师之间的配合与合作关系，注重教育督导人员对教育的全面理解。第二，学术权力与学术精神在国外大学督导过程中得到体现，如美国教育督导以服务性辅导为主，由教育机构官员、社会人士、教师代表、家长代表组成辅导工作组不定期地视导学校，与教师个别谈话、听课，召集教师会议等，充分尊重教师在教学活动中的主体地位，通过协助教师制定教学方案、分析教学效果；培训教师、组织讲习会等；研究教师课程与教学的准备及评估等方式来展开教育督导，为教育督导的有效执行提供了动力。[7]

发达国家大学教育督导建设对我国的启示

1.优化大学督导各层权力结构

大学教育督导体制涉及外部关系和内部关系：外部关系即大学和政府之间的关系，内部关系则主要涉及两方面间的关系，即利益相关者参与和纵向管理（院系）间的关系。由此可见，大学教育督导从根本上受来自于政府和大学之间的权力分配的影响。第一，政府应完善教育督导的相关法律制度，明确其法律地位，进而将教育督导的权力与责任统一起来，并通过国家权力与权威保证教育督导顺利执行。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出“完善督导制度和监督问责机制，进一步健全教育督导制度”是教育今后发展需实现的一个重要目标，同时定位了教育督导的发展方向：“建立相对独立的教育督导机构，独立行使督导职能，健全国家督学制度，建设专职督导队伍”。这表明我国政府已然将强化督导制度纳入教育改革与发展的重要战略中。当前完善教育督导制度的立法和相关法律法规是进一步深化和落实教育督导制度的有效措施，因此应借鉴国外已有的成功经验，建立和发展具有中国特色的教育督导法律法规和政策制度体系。同时，政府还应明确教育督导职责，厘清教育与行政的关系，实现教育督导程序规范化。教育督导作为一种法律行为，必须遵守相应的程序和法律规范，教育督导本质上是国家对教育的一种行政监督行为，因此若没有法律意义上的一般程序，教育督导在现实工作中是难以实施的。同时，建立相应的教育督导申诉制度，督导结果必然与行政处罚紧密相连，申诉制度可以给被督导对象申辩的权利，体现督导效力的同时强化督导作用，最终建立起教育督导的互助机制，为政府的教育决策提供更准确的决策依据。第二，非政府主体应充分参与到教育督导的实践当中，多元化的督导主体机制不断将教学、科研、学术专家、社会力量吸纳进来，给予具体的指导与引领，帮助被督导对象全面理解并有效执行政府相关的教育政策和法规，形成符合行政目标的教育管理和评价行为。对于较大和较为复杂的现实问题，则主要是通过与被督导的对象进行商量讨论求得其理解和主动配合，促进这些问题的妥善解决。更要改变当前教育督导重视教育结果评价，忽视教育过程管理的问题，真正意义上实现教育督导对教育实践的服务功能。

2.均衡高校督导制度与执行文化培育

良好的执行文化是大学有效执行教育督导的重要文化保障，在国外大学教育督导发展历程中发挥着不可替代的重要作用。各国高等教育发展有不同传统，依据国外大学教育督导体制的演进历程，可以发现大学教育督导的执行力划分为行政外推和组织内生两种模式。属于行政外推模式的大学督导，其督导政策法规的制定与执行都是先由行政主体主导，由上而下地执行，行政主体通过法律法规等制度规范措施，在一定程度上将大学强制定位为被督导的对象，政府行政部门在大学督导的决策、执行、监督和反馈等整个过程中集权于一身，可见行政外推模式的督导执行文化源于制度规范和行政力量的约束。而组织内生模式的大学督导，往往将行政力量作为服务性辅导发挥作用，能够使大学管理人员、社会人士、教师和学生家长代表等各利益相关体，得以在督导过程中充分发挥自身作用。综上所述，大学自身的文化传统和办学理念是其形成督导执行文化的源泉，而行政部门制定的督导法律法规政则更倾向于对执行文化形成过程中对其进行宏观指导。

从我国大学教育督导的发展历程可见，制度规范和行政力量约束已成为教育督导的重要推动力，但如何将其最终转化为良好的教育督导的执行力，以及激发高校组织执行的内生力，这些都将是提升我国大学教育督导执行效力亟待解决的重要问题。

参考文献：

[1]李德龙.主体性教育督导研究[D]. 山东师范大学，2009.

[2]Memduhoglu， Hasan Basri； Aydin， Inayet； Yilmaz， Kursad； Gungor， Sabri； Oguz， Ebru.The Process of Supervision in the Turkish Educational System： Purpose， Structure， Operation [J].Asia Pacific Education Review， 2007（4）：56-70 .

[3]Johan C.van Bruggen. Inspectorates of Education in Europe： Some Comparative Remarks about Their Tasks and Work[R].The standing International Conference of Inspectorates， 2010（11）.

[4]Barron， Deirdre； Zeegers， Margaret. Subjects of Western Education： Discursive Practices in Western Postgraduate Studies and the Construction of International Student Subjectivities [J].Australian Educational Researcher， 2006（8）：77-96.

[5]Ladner， Matthew. The Way of the Future： Education Savings Accounts forEveryAmericanFamily[Z][EB/OL].http：//dx.doi.org/10.1002/j.1556-6978.2012.00012.x.

[6]刘冬梅.发达国家教育督导制度的比较及启示[J]. 河南师范大学学报（哲学社会科学版） ，2002（2）：106-109.

[7] S Grek，M Lawn，J Ozga，C Segerholm. Governing by inspection？ European inspectorates and the creation of a European education policy space.[J]. Comparative Education，2013（4）：486-502.

（作者单位：北京工业大学高等教育研究所）

[责任编辑：张 雯 实习编辑：陈 栓]