从权力走向权利：预算改革的政治学分析

邓研华

(贵州财经大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550005)



从权力走向权利：预算改革的政治学分析

邓研华

(贵州财经大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550005)

[摘要]公共预算本质上是政治性的。公共预算作为现代国家治理的基本制度，是权利与权力博弈，乃至于利益争夺的产物。代议民主制度是民众出于对政府的财政活动进行监督、控制的需要而逐步发展起来的。作为政治过程的核心以及政治体制改革的切入口，当前中国预算改革必须要重视公民权利的保护。然而，当前中国包括宪法在内的法律在对公民的权利的保护方面存在一定的缺失，而随着我国经济社会的高速发展、市场化程度的不断提高，公民作为纳税人的权利意识在不断增强，对财政预算这种公益性项目的关注也在不断增多。由于权力对权力的制约乏力甚至会失效，那么，权利对权力的制约便应成为一种很现实的选择。与此同时，当前中国预算改革需要在尊重纳税人的财政预算权利，完善纳税人权利的保护机制等方面下功夫。

[关键词]预算改革；权力； 权利；新公民运动

一、引言

就学科理论而言，权力、权利和利益都是政治学中的基本概念，而权力与权利历来就是政治生活赖以运转的两个轴心，其最终目标都指向利益。对于权力的概念，学术界虽有不同的理解，但多数学者都认为“权力是它的保持者在任何基础上强使其他个人屈从或者服从自己的意愿的能力。”[1]实际上，所谓的权力就是指公共权力，也即国家(政府)权力。而权利是指“法律规定法律关系主体或享有权利的人，具有这样行为或不这样行为或要求他人这样行为或不这样行为的能力或资格。”[2]实际上也就是个人权利或公民权利。由此，在政治世界中，权力与权利构成了公与私之间的根本对立。但长期以来，政治学似乎给予权力更多的关注，把权力当作了政治学的核心概念。如马克斯·韦伯认为：“政治是指分享权力或力求影响权力的分配。”[3]拉斯韦尔也说：“政治涉及的是权力的形成和分配。”[4]而罗伯特·古丁等人认为政治是“权力的有限制的运用”[5]由此，当代美国著名的政治学者罗伯特·达尔总结道：“权力概念是政治分析的中心。”[6]无疑，权力是一种最为重要的政治现象，权力的起源、权力的目标、如何规范政治权力、政治权力的制度安排理应成为政治学研究的对象。然而必须要明白，政治学在研究权力的同时不能忽视对权利的关注。离开对权利的关注，必将使政治学对权力的研究失去道德支撑和规范的基础。

事实上，从历史的角度来看，(公民)权利的存在及其实现程度是人类政治文明程度的一个重要标志，人类政治文明的历史就是一部扩张个人权利的历史。权力与权利构成政治生活世界的两个支柱，共同支撑政治生活世界。另一方面，权力与权利绝非完全对立，而是呈现出一种相辅相成的关系。权力与权利的完美结合就实现了民主政治。政治学上的善就是正义，正义以公共利益为依归，正义的前提是权利的存在，在没有权利的地方，就没有正义与非正义。纵观历史，有权利的时代，往往就是民主盛行的时代，也是权力合理运行的时代，权利的存在离不开民主，权力的合理运用也离不开民主。而在当今的中国，人们的权利观念在不断增强，权利话语在国家的经济、社会与政治生活中逐渐占据着支配性位置，当代中国政治学研究到了必须“认真对待权利”的时候了。

二、预算中的权力与权利：一种政治学的研究范式

自19世纪以来，现代公共预算就已成为现代国家治理的基本制度。事实上，预算反映着政府介入社会经济生活的范围、规模和程度。如美国经济学家阿图·埃克斯坦所言：“要了解清楚政府想要做什么或已经做了哪些工作，只要去看一看预算就可以搞清楚这一切。”[7]对于公共预算的政治本质，美国著名学者、预算政治学的奠基人阿伦·威尔达夫斯基有着很深刻的认识：“预算就是政治……预算过程充满了公共政策方面的权力斗争。”[8]而爱伦·鲁宾指出：公共预算的实质在于“配置稀缺资源”[9]，由此看来，公共预算从本质上而言是政治性的，而权力与权利乃至利益的获取历来就是政治学研究的基本问题，那么，预算过程也必然就是权力与权利的博弈的过程乃至最终谁获取利益的问题。

(一)权利、代议民主与现代公共预算制度的发展

现代预算制度其实就是权利与权力博弈，乃至于利益争夺的产物。实际上，现代议会发端于英国，是社会公众为了维护自身权利，限制国王征税的权力，从而实现自身利益的一种工具。这以1215年《自由大宪章》的签订为开端，《自由大宪章》的意义就在于它确定了“非赞同，毋纳税”的原则。17世纪英国资产阶级革命就源于英王查理一世未经人民同意擅自征税，违背了自由大宪章签订以来所确定的原则。而1688年的光荣革命更是具有划时代的意义，因为它“开启了议会至高无上的时代，议会从此就在国家的政治、经济事务中扮演着举足轻重的角色，政府的财政收支完全被纳入议会的控制、监督之下。”[10]

在1789年法国爆发资产阶级革命之前，实行代议民主制的英国国民的税负其实是远远高于法国，但英国国民的“被剥削感”却并不怎么重，反观实行封建专制的旧制度的法国，虽然税负相对较低，但国民却有很强的“被剥削感”，并由此引发了激进的革命。而18世纪美国的独立战争同样是缘于殖民地人民税负的痛苦感，“美国革命的理由一直是过分夸张地简单：不受限制的权力永远都是个人自由的威胁，而不列颠帝国政府却一直在故意地、甚至还费了点儿力气地解除那加诸权力之上的束缚。”[11]由此，1776年北美殖民地十三个州在费城签订了《独立宣言》，宣言明确指出：英王“未经人民同意而强行征税”[12]，人民缴纳了税收却没享有代表权是暴政。

由此可以看出，代议民主制度是民众出于对政府的财政活动进行监督、控制的需要而逐步发展起来的，预算制度本身是民众对(国王)政府的财政活动进行监督和控制的法律规范。作为现代宪政国家的财政体系的核心制度，公共预算与生俱来就具有追求民主、法治等基本价值的天性，其目的就是保障和实现公众的权利与利益。代议民主制是在现代意义的公共预算产生、发展的过程中逐步发展、完善起来的，而代议机构本身就是民众控制政府财政收入乃至支出行为的工具。正是预算制度孕育、造就了现代意义上的公共财政。

预算与代议民主制度两者均系现代民主政治制度的滥觞，而且两者互为表里，共同维护社会公众的权利和利益。如果我们将代议民主制度看成是现代民主政治制度的基石，那么预算则是其奠基的肇因。由此，预算对于一个现代民主国家的国计民生而言就具有了实质性意义。首先，自从有了代议民主制，预算的内容就不再是单向、消极的租税税额的分摊，财政预算的重心已不仅仅是税收收入，更多的是政府的支出，由此，预算将会给社会公众的权利的实现、福利的保障、国民经济的繁荣乃至整个国家的福祉带来极为深远的影响。在一个现代民主国家，一个人从出生、成家立业直至死亡都与政府预算密切相关。其次，由于代议民主制度的建立与完善，在民主政体之下，单纯的统治与被统治这种权力关系已不复存在，预算也不再是单向的财政资源缴纳与索取，也不再是单纯的租税的分摊的问题，而更多应该表现为一种“取之于民、用之于民”的双向关系。然而，我们必须要明确的是，在西方国家民主政体之下的预算审议，其实远非纯粹的代议机构与政府之间的政治博弈，更多地表现为不同的政治党派、不同的利益集体乃至各种社会团体之间争夺有限的、相对稀缺的财政资源、从而实现自身利益的竞技场。从这种意义上而言，民意代表对预算进行审议，并不完全如通常所描述的那样是为“为人民看紧荷包”，更确切地说是为各自所代表的所谓“民意”谋取福利。

(二)制约政府财政权力与权利话语在西方的兴起

长期以来，西方政治学者乃至政治家们一直在思考、探寻国家的本质是什么？什么样的政府才是好的政府？怎么的政府体制才是良善的、最好的政府体制？对于这些问题，不同国度、不同时期的政治学者们可能会给出种种不同的答案，但多数学者都能认同这一答案：“好的政府体制就是‘一套能够监督权力，特别是要监督君主或行政部门的权力’的体制。”[13]事实上，基于“人性本恶”的认知，西方人对政府(国家)的认识是出人意料的一致：政府(国家)就其本性而言是恶的，是“利维坦”。那么，如何来控制政府(国家)呢？

对这一问题，美国的开国元勋们有着尤其深刻的认识，并在政治制度设计上有着相对比较完善的规定。建国以后，美国的革命先驱们——无论是联邦党人还是反联邦党人，都对权力的本质有着非常深刻的认识：“权力有一种自我扩张的天性，所以就应该通过一定的措施，对其进行有效限制。”[14]272“任何一个权力部门都要受到其他部门的有效监督和限制，而不能任意僭越自己的权力范围。”[14]274由此，联邦党人在进行宪法设计时特别看重财政预算权，并将这种权力赋予了代议机构，而代议机关只要拥有掌握国库的权力，即掌管“钱袋子”的权力这种最切实有效的武器，就可以将自身真正武装起来，并可以采取有效的措施，纠正政府的偏差。与此同时，在对“建立国家的本质目的是什么？”这一问题上。反联邦党人的认识尤为深刻：“一个国家的自由并非取决于有关政府架构的设计…而是取决于对这些权力规定的限制，并在正义基础上来建立这些限制。”[15]126在此同时，“国家的目的是实现公民的权利和自由，而不是追求国家的光荣与伟大。”[15]3由此，“保护个人权利是合法政府的目标所在。”[15]25而要限制政府，保护公民权利，首先且必须就是要从限制政府的财政权力开始。如布坎南所言：“对统治者的控制，一直是通过对征税权的约束来实现的。”[16]

基于此，当代西方资本主义国家在立宪的过程中都把财政制度作为权力分立的关键内容写进宪法，并将此权力赋予代议机构。而之所以要这样做的关键原因就是要限制政府的权力，从而有效地保护公民权利。实际上，在西方国家的法律中，人们很容易就可以找到“权利”的影子。基于对“人性本恶”的认识，西方人从来就不认为在没有制约的情况下，政府(国家)能够恰当地行使手中的权力，同时，他们还认识到，相对于强大无比的政府(国家)权力，公民权利天然地就比较弱势，由此，必须要对权力进行制约，而要对权力进行制约，用公民权利制约政府的权力是其中一种可取的选择，另外一种方法就是将权力分属于不同的政府部门，以权力制约权力，只有这样才能保证权力不被滥用。实际上，在西方民主国家，强调不同权力部门之间的分立与制衡或者是以权利制约权力，这不只是西方近代以来启蒙学者们的一种预见，实际上也在西方国家的政治实践中被普遍应用。但无论是以权力制约权力还是以权利制约权力，其根本目的都是要保障社会公众的权利，由此可见，权利话语是自西方现代资本主义国家建立之初就在国家政治生活中占据着重要地位并发挥着重要的影响力，而在后来西方国家的政治实践中，代议民主制的发展，现代民主体制的建构，现代公共财政预算制度的不断建设与完善，对权利的保护机制也不断地得以完善。

(三)权利概念的兴起与现代法治国家的构建

我国的改革开放进程已经持续30多年了，相对于政治领域的改革而言，在经济领域的改革无论是广度还是深度上都已取得了重大的突破。对我国经济改革性质的更好概括应该是“从权力时代走向权利时代。”[17]而经济方面的变革必然会引起社会及政治方面的深刻变化。事实上，相对于经济学意义上的帕累托最优而言，权利本位之说更能深刻揭示我国经济、政治.社会变革的内容和走向。“在我们这个时代,让更多的人获享受多的权利”是“人类共同的理想”和“信念”,但它远不只是一种理想、信念,而更“是一种社会事实。”[18]当前我国经济、社会正处于转型的关键时期，在这一转型的关键时期，要保证和谐有序的社会秩序，核心内容就是要实现在社会中占支配地位的力量从权力转变为权利。而就当前的现实而言，“社会经济失序风险的主要根源是政府权力不断膨胀和不受约束与政府职能严重错位，其原因主要是政府的征税权没有受到立法制度的约束。另一个根源是权利失范。”[19]事实上，当前我国政府、尤其是一些地方政府与地方政府官员的观念仍未能发生根本性的转变，传统的管理观念还根深蒂固地存在着，突出表现在还继续延续家长式的管理方式与手段，地方政府与民争利现象比较突出，如在征地拆迁过程中“‘哪个地方拆迁不死几个人哪？’甚至成了某些官员的价值观或口头禅”[20]，其根源一方面在于现行的财政税收体制本身存在一定的缺陷，另一方面官员的绩效考核机制也存在一定的问题。在这两方面因素的综合影响下，地方政府在充当了经济建设型政府的角色的同时也在追求自身利益的最大化，也就充当了“掠夺型”政府的角色。

由此看来，要让政府正确地运用权力，不能寄希望于政府的自我革命，要把政府关进笼子里，预算就是现成的而且是非常有效的笼子，现代公共预算的功能就在于通过法律的规范实施对政府权力的限制和约束，从而将政府行为纳入法治化的轨道。通过预算法治化是促进政府财政行为法治化，是建设现代法治国家的基本途径。而社会主义法治国家的建设必然是建构在限制政府权力、保护公民权利的基础上。在此背景下，以徐显明教授为代表的法学学者提出现代法学应该是权利之学，现代法治应该以权利为本位。美国人在建国之初就提出：“对法律的尊重应该是国家的政治宗教。”[15]138那么，对财政预算法律的尊重同样应该成为一个国家的政治宗教。就当前我国的现实而言，财政预算相关方面的立法相对还比较滞后，尤其是公民权利的保护方面，无论是宪法还是其它的基本法律，都相对比较欠缺，远远不能满足社会、经济发展的需要，因此，必须加大保护公民权利的财政立法力度，促进公民权利观念的形成与发展，当然，这也是一项持续不断的任务，必须要有持之不懈的态度，通过循序渐进的方式，对法律加以改进和完善，使之能适应新形势发展的需要。

三、认真对待权利：中国公共预算改革的发展方向

要使人们有尊严地幸福地生活，涉及到如何处理国家权力与公民权利的关系问题。然而，就当前的中国而言，社会矛盾冲突不断加剧，群体性维权抗争事件数量逐年上升是一个不争的事实，基于此，政府公权力与公民权利之间的内在紧张关系已经成了中国当下必须面对和亟待解决的现实问题。推进和深化我国财政预算制度改革的呼声很高，在中国社会已形成一种共识，而且在这方面的改革已实施多年了，然而，随着财政预算改革的不断发展，人们深刻地认识到，预算改革的重点与难点其实是与政治体制本身密切相关的，而政治体制改革又严重落后于现实社会发展的需要。如前所述，西方民主国家的政治实践表明，民主政体的生成其实就是伴随着现代公共预算制度而产生的。作为政治过程的核心以及政治体制改革的切入口，当前中国预算改革必须要在公民权利的尊重和保护方面下功夫，然而，如何在制度设计上使预算有效地体现出理性选择原则成为当前中国预算制度改革的最大难题。

(一)制约权力：中国国家治理现代化的必然要求

中共十八届三中全会提出要“推进国家治理体系与治理能力的现代化”，财政在国家治理过程中发挥着基础性作用，良善的财政制度也是实现国家长治久安的制度保障。要实现良善、有效的国家治理，把握到国家治理的核心问题，就必须要回到对根本性问题，也即所谓的“元问题”的思考，也就是如何才能有效地对(政府)权力进行制约以及对(公民)权利进行保护这样一个“‘一体两面’的问题。”[21]也就是说，怎样才能在对公共权力进行有效的制约的同时有效地维护公民权利是当前中国必须解决的问题，而且这也是创新国家治理理论的根本出发点和落脚点，由此，必须切实实现科学、民主与依法执政方式，真正树立起“权力来源于人民，最终还是要为人民服务”的权力观。在此同时，现代化的国家治理必然要求政府“把权利看成是公民身份的‘集装箱’，以此来确定公民自由的内容与范围,规范政府自身权力的范围与活动空间，这也是现代政府获取自身政治合法性的必然路径”[22]这也就是说，“常态的国家治理需要收缩政府权能的边界,需要尊重公民正当的利益表达和民主参与要求。”[23]这也就是说，现代意义上的政府应该是一个“有能力的有限政府”，有能力就是政府要有所作为，而不是完全意义上的“弱政府”，在此同时，政府是一个权力有边界，而且权力受到约束的有限政府。长期以来，中国财政预算制度的刚性严重不足，预算不够透明，甚至成为了一笔笔糊涂账，这就为腐败和不公正支出留下很大的空间。建立公开透明的预算制度及全口径预算实际上就是要约束、限制政府的权力，实现向有限、责任政府的迈进。道理很简单，预算就是要解决政府怎么挣钱、花钱的问题，这实际上就是一个国家最大的政治。

美国学者沃伦说：“预算乃行政机构的生命之源”[24]，然而，预算的意义不仅如此，从历史的角度来看，财政问题历来就被看成是治国安邦的大事。财政治理的水平，从基础层面决定了国家治理的水平。中国历史上的几次重大变法都肇始于财政问题，财政方面的变革同样也是变法的重要内容。正如熊彼特所指出的那样，财政是分析社会问题的最佳出发点。事实上，“财政制度安排体现并承载着国家与纳税人、政府与社会、政府与市场等基本关系。”[25]公共财政本身就是一种对社会财富进行公开、公平、合理分配的机制，诚然，作为一种公平与效率的融合机制，“财政在国家治理中发挥基础性作用。”[26]而预算正是通过改变一个国家筹集、分配以及使用资金的方式，改变着整个国家的治理结构，并进而塑造出一种崭新的国家与人民、国家与社会的关系。

然而，就当前中国的现实情况而言，权力的失范，尤其是政府权力的失范是制约国家治理能力现代化的深层原因。由此，制约权力尤其是政府过大的财政权力是当前中国政治体制改革必须要面对的问题。如李炜光教授所言：“在国家所有权力当中，支配财政资源的权力是核心和实质的权力。”[27]2如果能通过法律制度对政府的财政权力进行刚性制约，那么几乎就能将所有的政府权力都关进笼子里。改革开放以后，我国的社会、经济结构发生了很大的变化，税收收入占整个国家财政收入的比例已远远超过50%，从财政国家的角度来看，中国已经是一个典型的税收国家。那么，要控制政府，就必须从限制政府的征税权与财政支出权两方面入手。

1.控制政府首先要限制政府的征税权

美联邦最高法院首席大法官约翰·马歇尔曾经说过：“征税的权力是事关毁灭的权力”，这实际上是预示，如果政府征税的权力不受到控制，不但纳税人的权利得不到保障，而且征税权力还会不断扩张，最终可能会导致全社会的混乱与腐败。“财税是社会文明的晴雨表，是隐藏在大部分重大历史事件——国家的繁荣与贫穷、起义与革命、自由与奴役，以及大部分战争——背后的自明之理。”[28]依照大宪章的经验，预算制度毫无例外是一个现代国家进行制度设计的“元”规则，只有通过财政立宪的方式，给政府财政权力设定界限，才能真正有效地制约住政府的权力。由此，“我们需要发现那些握有权柄的人要做什么……他们会何时以及怎样利用手中的权力攫取来自生产和贸易中的大部分收益?他们这样做又有什么法理依据?”[29]实际上，“发达国家的宪政历程在很大程度上均是围绕着国家权力和公民纳税—即公权与私权之间的张力——这一主轴而展开的。人类社会的政治史其实就是一个不断与权力进行斗争的产物。”[30]

然而，在中国的语境中，税收却更多地被看成是政府筹集财政收入的工具。现代国家所谓现代性的重要特质之一，就是税收的非随意性，而且是法定的。反观中国，长期以来，我国一直在强调税收的“三性”，即强制性、无偿性和固定性，除此以外，在中国似乎很多部门都可以增加税种、调高税率。与此同时，我国政府一直在强调“要推进更加积极的财政税收政策”。政府想在哪方面征税，征多少通常情况下都能做到。事实上，政府的财政收入在 20 多年中一直以远高于GDP的增长速度在增长，到2015年政府财政收入已高达15.22万亿元。然而，如李炜光所指出的那样，税收的功能不能仅限于征收数额的最大化，有效率的税制不一定就是合理的税制，其合理性更多的是在于它是否能够体现公平正义的原则。

客观地说，当前中国的财政税收体制还是一种典型的权力主导型财税体制，然而必须要承认的是，如同政治体制改革一样，财政体制改革同样也进入到了深水期。在此背景下，进一步推进和深化财政体制改革不仅需要政治智慧，同样也需要政治魄力，更需要政治责任心。就当前中国的现实而言，财税体制改革首先要做而且必须要做的就是实现征税权向全国人大的回归，也就是说，推出新税种与提高税率的权力只能由全国人大拥有，而不能如现在这样，不仅是中央政府、中央各部委如财政部、税务总局，甚至是地方的行政部门都有征税的权力。实际上，近些年来人民要求人大终止授权政府制定税收法律的呼声在不断高涨。在2013年的全国人大会议上，赵冬苓联名31位代表提交的、要求终止授权国务院制定税收相关法律的行为的议案，引起代表们的普遍关注，同样在社会上也引起了强烈的共鸣，这一议案在网络上也被网友一致评为“2013年最有含金量的议案”。

2.控制政府其次要限制政府的财政支出权

虽然我国宪法明确规定：“一切权力属于人民”，然而，在现实生活中，当人们在谈论财政主体时，通常情况下只强调国家或政府是财政的主体，将注意力主要集中于如何在政府之间划分财权，常常忽视了人民的主体地位。在实践中，财政资金的支配权通常是由行政事业单位的一把手和分管财政资金的领导掌握着。领导是否批准成为了财政支出与否的基本依据。在这样一种财政支出权集中在少数人手中的管理体制之下，“一切权力属于人民”的规定就变得空泛而缺乏实质性内容。有这样一个真实的故事:国内的一家媒体做了一个电视直播节目，请一位中国市长与一名美国市长进行交流。中方市长向美国市长发出邀请，希望其来中国访问。然而，美国市长解释说由于年度预算在年初就已经由市议会确定，而年度预算中并没有出访中国的经费，因此无法成行。而我们的这位中国市长却底气十足地说:“你来吧，一切访问经费由我方承担！”从这样一句在中国看似再寻常不过的话中折射出了中国政府在公共财政预算支出过程中比较普遍地存在的一个问题就是政府官员在财政支出上的任性，“权力财政”的影子还时不时地显现出来。然而，在“权力财政”之下，该由谁来为保障纳税人的权利负责，又该由谁来向纳税人给个说法呢？

20世纪80年代初，邓小平在会见美国国会众议院议长Tipo’Neill时，向他提出来一个问题：“总统也得找你们要他的钱？” 这一提问实际上揭示了以下几个方面的问题，首先，在一个民主法治国家，管理“钱袋子”的权力，应该由代表人民的议会来执掌；其次，政府在法定的期限内可以支配的财政资源的数额必须是有限的，而且是要为事先确定的目标服务的；再次，财政预算的整个过程，无论是收入还是支出，都要受到议会以及整个社会的严格控制与监督。“税收是连接政府与人民的纽带”，然而，就中国的现实而言，仍然还有一些学者乃至官员还在利用自己的地位、名望专门为政府的变相攫取公共财政资源的行为进行辩护,如此一来，连接政府与人民的纽带变得很脆弱也就不足为奇了。

(二)认真对待权利：从西方话语到中国语境

认真对待权利以及如何认真地对待权利在西方国家的政治生活中一直占据着重要的地位。如前所述，西方国家代议民主制度就是在如何限制政府(国王)的财政权力和保护人民的财权的过程中逐步完善和发展起来的。时至今日，权利话语在西方民主国家的政治生活中仍占据着举足轻重的地位。美国学者路易·亨金就明确指出：“我们的时代是权利的时代”[31]；耶林说：“为权利而斗争是一种权利人对自己的义务”[32]12；德沃金也说：“权利是法律的道德权威所在，是人们对法律有信心的理由。权利可以防止政府和政府官员将制定、实施和运用法律用于自私或者不正当的目的”[33]31，“如果政府不认真对待权利，那么它也不能够认真地对待法律。”[33]273

长期以来，我国宪法以及其它基本法律在对权力缺少制约的同时，对公民权利却有过多的干预与限制，以至于形成了本末倒置的局面。改革开放30多年来，虽然人民已经成为事实上的纳税人，但人民作为纳税人的权利却因过分、过多地强调“国家利益至上”而一直被湮没，乃至于蜷缩于政府征税权力之脚。基于此，李炜光教授指出：“在一个不尊重纳税人权利的社会里，不可能造就自觉守法的纳税人来。”[27]281而北京大学教授王建国2013年3月在一次重要会议上指出：中国经济的发展是以对民权的剥夺为制度基础的。政府可以不经民众同意而征税，以高税收来维持投资，而城镇化同样是以对产权侵犯为基础的。然而，随着市场经济不断发展，民主法治进程的逐步推进，这种局面必将发生改变。学者鲁楠也指出：“中国一定会走进权利社会，无论是普通公民还是政府都需要有这个心理准备。”[34]“在我们这个时代,让更多的人获享受多的权利”是“人类共同的理想”和“信念”,但它远不止是一种理想、信念,而更“是一种社会事实。”[35]事实上，改革开放30多年来，人们在物质上不断富足起来，而在权利上却仍然处于贫困状态。然而这种状态不可能长期存续下去，由此，权力能不能及时、充分、真诚地与权利进行对话是中国社会能否顺利转型的关键所在，中国人的命运乃至中国社会转型的前景如何都与此密切相关。而要切实保护公民的权利，尤其是财政预算权利，我国预算改革应着重从以下两个方面入手：

1.立法的缺失与纳税人权利保护机制的完善

众所周知，宪政的精神就是“权利至上”。而从公民社会的视角分析，权力敬畏权利，理应成为法治社会的准则和政府行为的规范。然而，长期以来，“我国立法侧重于对政府的政策指引，而不是公民权利的确认与保障。”[36]就我国现行宪法和基本法律而言，对于纳税人及纳税人权利等概念都欠个说法，对公民(纳税人)权利的保护存在缺失。

从现代国家的现实与发展趋势来看，作为国家的根本大法的宪法所要调整的核心法权关系是社会、公民权利与国家(政府)权力之间的关系。美国宪法学家特雷索里尼曾说：“宪法有双重功能，即授予权力并限制权力。”[37]而英国的宪法学家戴雪指出：宪法“不是个人权利的渊源，而是个人权利的表现。”[38]然而，就我国宪法而言，正如有学者指出的那样：“中国宪法有国家权力本位倾向，因而不利于保护公民权利，结果是有宪法而无宪政。”[39]然而“宪法拥有权威的关键不在于公民是否服从它，恰恰在于政府自身是否服从它。”[40]客观地说，宪法与宪政的功能并不在于偏向张扬公民权利与自由，或者过度支持国家权力，而在于明确公正地界定二者之间的关系，为两者提供公平博弈的根本法则。“在中国政治的现实中，国家权力过于强大，公民权利存在缺失为批评者提供了论据。……宪政的目标是建立一个有效的、负责的、公正的、保护个人基本权利的政治和法律体系。”[41]23“在我国，一个公认的事实是，国家实际拥有的权力太大，而其承担的责任又有待加强，特别是在保护公民权利方面所体现的国家权力的公共性不足。与这种状态相对应，在实践中‘义务优先’的做法，导致了公民权利与义务的不对称。”[41]3事实上，在我国现行宪法里，对于公民作为纳税人应当享有哪些权利并没有明确的规定。只有第56条指出公民有依照法律纳税的义务。这实际上是表明国家(政府)向纳税人征税有了法理上依据，这也就明确了纳税人向国家纳税是一种义务，然而对于公民作为纳税人应享有哪些权利却没有明确规定。

同样，作为我国经济宪法的预算法，长期以来，其宗旨一直是强调要在财政预算法律关系中突出行政主体的主导性、支配性地位，而公民作为纳税人应有的预算主体地位却常常被忽略了。但必须要明白：“在民主与人权成为宪法重要价值的今天，个人绝对不得成为国家任务和目标的牺牲品，而应是国家一切活动的目的。”[42]此次预算法的修改历经十年，经过了多轮博弈，虽然2014年新修订的预算法在预算宗旨方面有了比较大的进步，不再过多地强调预算的工具性价值，但在公民作为纳税人应有预算主体地位方面的规定仍然存在很大的缺失。

此外，我国税收相关法律即《中华人民共和国税收征收管理法》虽历经多次修订，却一直只是强调税收的征收管理工具性价值，对公民(纳税人)权利却语焉不详。然而，现代意义的税法同样应该是一部保护纳税人权利之法，而不能被看成只是税务机关强化征管的工具，也就是所谓的“征税之法”，从其本质意义上来说，“税法应该是保障纳税者基本权利的，旨在对抗征税权滥用的‘权利之法’”[43]。当前我国的税法，即《中华人民共和国税收征收管理法》(2015年修订)，从文本上来看还是停留在税务机关的“权力之法”的层面上，是“管理”之法，而公民作为纳税人只是片面的“义务人”，承担了纳税义务却不享有权利，这显然是与税法本意背道而驰的。而2009年国家税务总局颁布的《关于纳税人权利与义务的公告》虽然对公民在履行纳税义务的过程中所享有的权利做了一些规定，但还是存在很大的缺陷，即只规定了纳税人的实体权利与公民在纳税阶段所享有的程序性权利，但对于公民作为纳税人在财政支出阶段应享有的权利却没做任何的说明。也就是说，没有明确指出纳税人在税收的使用上应享有哪些权利，由此就不能保证税收真正“用之于民”。就此而言，这肯定不是一个完整的权利体系。而克洛克指出：“租税倘非出于公共福利需要者，即不得征收，如果征收，则不能认为是正当的租税。”[44]国家征税正当性的依据就是“用之于民”，“如果税收不能‘用之于民’，国家则无权‘取之于民’”[45]。税收从本质上来说公民与政府就财产分割所签订的一个契约，政府之所以能够剥夺公民的一部分财产权，其前提是要为公民提供公共产品与服务。公民之所以同意纳税，其原因并不在于政府天然就具有课税的权力，而是在于公民保护自身利益的需要。这也就是说，纳税人之所以要牺牲自己的一部分财产权利，从而支撑起整个国家权力体系，其根本目的就是要国家在解决市场失效所带来的问题的同时保证公共支出根本目的是满足公共需求，并正视纳税人权利在财政预算中处于弱势地位这一客观现实，切实保护公民作为纳税人的权利。在一个民主法治国家，纳税人绝不应只是纯粹“纳税义务人”，从本质上而言应是真正意义上的权利主体。由此，公民作为纳税人必须从纯粹的与税款征收有关的身份意义上跳离出来，以一个政治人的身份为维护自身的权利而斗争，并进而努力拓展自身政治活动的空间。由此，中国人需要自己的“权利法案”。随着我国改革开放进程的不断深入，公民的权利意识也在不断增长，制定一部《纳税人权益保护法》的必要性越来越强，其呼声也日趋高涨,由此，无论是一般民众还是学者都认为我国税法应切实实现从“征税之法”到纳税人的“权利保障之法”的转变,这是我国现实的经济社会转型的需要，也是建设社会主义法治国家的必然要求。

2.新公民运动的兴起与纳税人权利意识的觉醒

随着我国经济社会的高速发展、市场化程度的不断提高，纳税人的权利意识也日渐增强。1999年，伦理学者肖雪慧写了《纳税人，说出你的权利》一文，她在文中指出：在中国纳税人权利的缺失，来源于纳税人意识的缺失。1999年8月，《南风窗》发表该文的一部分，标题为《人民为何纳税》，但还是采取了审慎的态度，还是没有敢提“权利”两字，在此之后，关注此事的媒体和个人越来越多，但即便如此，当时还是有人难以接受这种观点，“权利”二字仍被看成是一种禁忌。全国政协委员喻权域就跳了出来驳斥这种观点，并撰文斥其为资产阶级的、过时了的“洋垃圾”。实际上，在上个世纪90年代，可能有很多人如喻权域一样，认为“是纳税人养活了政府”这样一种说法违背了事实真相，既搞错了时代，也搞错了国度。

2006年4月，湖南省常宁市农民蒋石林以普通纳税人的身份，状告“财政局超预算、超编购买豪车”。这看似平常的一起民告官事件，实际上却“打开了一扇公民直接监督政府的窗户”[46]。而正是由于这扇窗户的开启，预示着纳税人意识的觉醒和权利的凸显。在这样一场由普通纳税人发起的对财政管家的公益诉讼中，人民能够清晰地听到“一个法治社会进程中权利撞击权力的破冰之响。”然而，不能回避的一个事实是，在那时乃至当今的中国，普通公民对税收的概念了解不多，中国青年报曾经做过一项民调表明有87.7%纳税人对权益知之甚少。

2014年1月，李娜在获得澳网女单冠军后，湖北省政府在其回乡时送给她的见面礼是80万的奖金。包括人民网、中国青年网等许多媒体就质疑该奖励的合理性，并指出“政府奖励李娜80万有违公共财政伦理”。还有媒体对此评论道：“政府支配税款的权力应依法行使，至少是不能太随意，还应看看民意的脸色。”[47]有网站对此进行民意调查，超过60%以上的被访对象明确表示，“用公共财政的钱去奖励似有不妥”。深圳律师庞琨提出申请，希望湖北官方能公开奖金的法律依据、资金来源与审批流程。湖北省政府给出的答复是：奖励李娜80万符合政策，是按照2013年全运会标准奖励。更有人指出：人大作为“行政给付”的把关者，是否真正有效地行使了对财政资金支出进行监督的权力。由此可以看出，李娜被奖励一方面缘于中国体育拜金惯性，但更关键的问题在于人大对政府的公共财政支出权力监督和制约的缺失，由此，纳税人权利自然也就无法得到保障。

既然权力(人大)对权力(政府)的制约在中国会在很大程度上流于形式、乏力甚至是失效，那么，权利对权力的制约理应成为很现实的一项选择。耶林曾经指出：“主张权利是公民对社会应尽的义务”[32]25。毫无疑问，主张财政预算权利同样也是每个公民对社会应尽的义务。可以设想一下，如果社会上的每一个人都抱着“搭便车”的念头，对预算权利这样一种公共领域的权利采取观望的态度，寄希望于他人的努力而改变现状，而自己乐于坐享其成，那么就会出现所谓的“公地悲剧”，公民的财政预算权利将一直只能停留于“纸面上的权利”。人们必须要明白：“权利享有的来之不易……权利是靠一点一滴的努力争取来的，而不能靠政府恩赐，更不能寄望于法律的自动生效。”[48]预算民主乃至民主政治建设需要普通人平凡而坚韧的努力。如韦森教授所言：“只有国人的‘纳税人权利意识’觉醒了，中国的宪政民主政治的建设才能真正开始。”[49]

由此，就当前的中国而言，人们所呼唤的“新启蒙”运动，其首要任务就是要唤醒国民的“纳税人权利意识”。事实上，正是由于这些平凡而普通的人以及社会上一些学者多年来坚韧的努力，中国的法治才有了希望。如今，“纳税人权利”这样的概念再也无法被遮蔽在公众的视野之外，有越来越多的人深刻地认识到，“税”是与每个人的生活密切相关的，并由此引发了人们对于公民权利的关注，从某种意义而言，关于公民权利的讨论也逐渐成为一种趋势。

四、结语

公共预算之所以被看成是现代意义上的预算，其原因一方面在于它能够对政府权力进行有效的制约，另一方面还在于通过现代财政预算可能在很大程度上提高国家的财政资源的汲取能力，并进而提升这个国家的治理能力。实际上，民主制度之下的公共预算可以使政府在最大程度上获取公众的支持，从而实现自身的合法性。历时十年的《预算法》修改终于在2104年告一段落，本轮《预算法》修改虽然取得了一定的成绩，无论是预算宗旨还是权力的分配与配置以及强调人大的预算权力及明确预算公开与公民权利的保障方面都有比较大的进步，但还是如一些学者所指出的那样，存在一些后续问题。公共预算的本质是政治性的，政治的实质就是权力、权利与利益之争。作为新一轮财税体制改革的“先行军”，预算改革绝不只是台面上所表现出来的法律文本的修改问题，其背后就是错综复杂的权力的博弈问题，而这一切就是国家机关各部门的利益之争，当然这一切权力与利益之争与公民的权利与利益是密不可分的。

现代公共预算就其本质而言是“管理政府的工具”，也就是要对政府收支行为进行规范、控制和监督，从而实现社会公众的利益公共需要的最大化。然而，长期以来，我国政府把预算看作是政府管理别人的工具，虽然在本轮预算法修改中最终从立法宗旨上有了很大的改变，但就随后政府颁布的《预算法实施条例》(征求意见稿)来看，正如许多学者所指出的那样，明显存在定位不准、“玄机条款”甚多，甚至是架空《预算法》的现象，由此看来，中国预算改革不能寄希望于政府的自我革命。如果我们不是对现实视而不见的“鸵鸟”，就会承认要实现预算管理的规范化与理性化在现实中的确“难度极大”。要从根本上改变这种局面，一方面需要加强法制建设，从制度上完善财政预算管理与监督机制，另一方面也需要广大社会公众的参与，公民的纳税人意识不仅关系着经济发展，更关系着政治文明和制度文明的建设。预算从本质上来说具有强烈的政治性，预算制度改革同样属于政治体制改革的重要内容。诚然，“预算改革进程的顺利与否不仅仅取决于预算体制本身的内在化改善，而是必须与内嵌于其中的财税体制总体改革和国家治理现代化的协调推进。”[50]这也就是说，“中国公共预算改革发展最终要受到中国改革开放以及现代化进程，甚至还有中国传统的政治文化等各方面因素的影响。”[51]然而，无论是财税体制总体改革还是国家治理现代化建设，乃至于固有的传统的政治文化、行政观念与权力运行体制的转变，都不可能在短期内一蹴而就，中国的预算改革仍然还有很长的路要走。

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[责任编辑：张文光]

[收稿日期]2016-01-07 [基金项目] 贵州省软科学项目(黔科合LH字[2014]7270 号)；贵州财经大学引进人才科研项目

[作者简介] 邓研华 (1975- ) 男，湖南邵阳人，贵州财经大学公共管理学院讲师，博士，主要从事财政预算与地方治理研究。

[中图分类号]D 993.5

[文献标志码]A

[文章编号]1004-1710(2016)03-0059-10

From Power to Right: A Political Analysis of Budget Reform

DENG Yan-hua

(College of Public Administration, Guizhou University of Finance and Economics, Guiyang 550005, China)

Abstract：A public budget is of politics in nature, which, as the basic system of modern national governance, results from the game of power and right, and even the competition of interests. Representative democracy gradually evolves from the demands of the public for supervising and controlling the financial activities of the government. As the core of the political process and the entry into the reform of political system, the current reform of China’s budget must highlight the protection of the citizens’ rights. However, the current laws of China, including the constitution, to some extent, are lack in the protection of the citizen’s rights. With the rapid development of China’s economy and society as well as the continual improvement of marketization, the citizens, as taxpayers, are acquiring more awareness of their rights, increasingly gaining more focus on financial budget as a kind of public program. As the constraint of power on power is weak and even useless, it hence becomes a realistic choice. Meantime, China’s budget reform is currently suggested to respect the taxpayers’ rights of financial budget, improve the protective system of taxpayers’ rights.

Key words：budget reform; power; right; new citizens’ movement