河南省义务教育布局结构的影响因素分析

刘明

(华北水利水电大学 人文艺术教育中心， 河南 郑州450045)



河南省义务教育布局结构的影响因素分析

刘明

(华北水利水电大学 人文艺术教育中心， 河南 郑州450045)

摘要：影响义务教育结构布局的因素复杂多样:城镇化发展与人口流动将影响学校布局；人口规模、人口年龄结构与区域分布将导致学校数量和结构变化；经济发展水平、区域地理环境及上学距离对学校布局有显著影响；教育成本、效率及教育规模效益被视为学校布局调整的关键因素；教育政策对中小学校布局调整有决定作用。

关键词：城镇化;义务教育;布局结构；影响因素

随着河南省城镇化进程的加快推进，经济社会的发展对河南省义务教育资源的布局结构提出了新的要求。从河南省义务教育结构布局调整十多年来的实践看，已经取得了显著成效。在农村地区，有限的义务教育资源得到了充分整合，利用效率、规模效益得到明显提高。在城市和城镇地区，中小学数量稳步增长，办学条件大为改善，有效地缓解了城市新增人口带来的巨大就学压力。同时，在义务教育布局结构调整过程中仍然存在着不少问题，城乡差别依然很大，即使在同一个城市、地区义务教育资源分布的不均衡现象也仍然比较严重。农村义务教育布局调整中出现的问题更为突出，非均衡发展状况仍然比较严重。因此，为促进河南省义务教育的均衡发展，使义务教育学校布局更为合理、结构更为科学，笔者试从对影响义务教育结构布局的因素加以分析，以探寻解决问题的有效途径。

一、城镇化发展与人口流动对学校布局影响深远

改革开放以来，特别是近十几年以来，我国的城镇化进程迅猛发展，农村人口大量向城市迁徙，城市规模越来越大，城市人口迅速膨胀，人口流动日益频繁。2015年的最新统计数据表明，我国城镇化率已经达到56.1%，城镇常住人口达到了7.7亿，但农业转移人口市民化进展比较缓慢，户籍人口城镇化率还比较低，不到40%。《河南省国民经济和社会发展统计公报》显示，2014年末，河南省全省常住人口9 436万人，城镇化率已达到45.2%，但是与全国平均水平还有较大差距。河南省是人口大省，而且是农业人口大省，因此，城镇化比例还有很大的上升空间，据保守估计未来20年间，将会有2000万农村籍人口向城市和城镇转移[1]。

据调查，80%以上的农民为了进一步提高生活质量，特别是为了下一代能够接受更好的教育、有更广阔的发展前途，愿意离开农村，转移到城镇[2]。因此，在未来的一段时期内，加快推进城镇化进程，实现农业人口向城镇居民转换是城镇化工作的重点。《河南省新型城镇化综合试点工作实施方案》和《河南省推进三个一批人城镇化实施方案》对河南省城镇化建设提出了规划。按照方案，推进城镇化，要率先解决三个一批人城镇化，即，推动一批具备条件、有意愿的农业转移人口及其他常住人口落户城镇，加快一批城中村和城镇棚户区改造，加快一批农村人口向城镇转移。按照规划，到2020年，全省常住人口城镇化率接近60%，户籍人口城镇化率达到40%左右。

在城镇化进程中，农民工向城市的迁移造成了留守儿童的教育问题和随迁子女在城市的入学难问题，城市基础及配套设施不足已成为严重制约城市化发展的瓶颈。城镇化发展过程对义务教育的影响主要表现在：一是大量新建居民区缺少配套的义务教育设施，新落户市民子女入学难问题比较突出；二是大量的进城务工人员的子女随父母进城上学,造成城市的基础教育资源严重不足,城市学校大班额问题突出，严重影响了教育教学质量。三是农村学生跟随进城务工父母上学，使农村学校在校生人数减少，教育资源闲置浪费的现象普遍存在。四是由于经济等各方面条件的限制，还有很大一批外出务工人员的子女留在原籍，成为留守儿童。

在人口流动的大潮中，河南农村还面临着比较严重的教师流失现象。教师从边远农村流向中心城镇、从市县流向省会城市、从经济落后地区流向经济发达地区，这种流动态势的后果是造成原本就比较薄弱的农村基础教育师资更加短缺。乡村师资流失严重在很大程度上限制了农村基础教育的健康、持续发展。

据2013年发布的《全国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》，河南农村留守儿童规模居全国第二，占比达10.73%，数量庞大的留守儿童群体是目前小学教育面临的一大难题。《2014年河南省教育事业发展统计公报》显示，2014年河南省保有义务教育阶段学校3.01万所，在校生1 327.96万人。尽管随着子女随迁就学条件的逐渐宽松，2014年河南全省义务教育阶段的随迁子女在校生较上年增加7万余人，达到了68.41万人，但全省义务教育阶段的农村留守儿童仍然高达284.42万人，其中小学200.17万人，初中84.25万人，占全省义务教育阶段在校生比例的21.41%。这意味着河南省每5个初中、小学学生中就有1个农村留守儿童。本应由家庭、学校共同承担的教育责任被全部推到了学校，这大大增加了农村小学教育和管理的压力。家庭教育的缺失，给留守儿童带来一系列的心理、行为能力和社会交往等方面的问题。

据《河南教育事业发展统计公报》近三年来的数据显示，2012年全省义务教育阶段农民工随迁子女在校生56.58万人，2013年全省义务教育阶段随迁子女在校生61.37万人，2014年全省义务教育阶段随迁子女在校生68.41万人 ，呈逐年增加趋势。 2012年义务教育阶段农村留守儿童在校生330.47万人，2013年全省义务教育阶段农村留守儿童在校生289.84万人，2014年全省义务教育阶段农村留守儿童在校生284.42万人，呈现逐年下降趋势。这一现象显示了城镇化进程和流动人口对教育布局有着显著的影响，必然导致农村义务教育阶段学校数量的减少，城市学校数量的增加。因此，城镇化进程和人口流动状况是进行义务教育布局结构调整的首要依据因素。

二、人口规模、人口年龄结构与区域分布将导致学校数量和结构变化

我国在建国以后的二十多年时间里经历了人口增长最迅速的时代，20世纪 70 年代后期由于普遍实行的计划生育政策，使我国的人口出生率快速下降，而且在此后的很长一段时间，我国大部分地区，包括人口密度比较大的中部地区，都处在低出生率、低死亡率、低增长率的阶段，这也就导致了适龄入学少年儿童总量和比重两方面都有不同程度的减少。据国家统计局 2011 年 4 月发布的 2010 年全国第六次人口普查显示， 0—14 岁人口的比重与2000 年第五次全国人口普查相比，下降 6.29 个百分点。从数量上和比重上，0—14 岁人口都呈现出下降的趋势，这也就说明了我国少年儿童在总量和比重上都在不断减少。而我国处于小学和初中阶段的少年儿童的年龄大都分布在 6—15 岁之间，以上数据都从一个侧面说明了我国适龄入学少年儿童数量正在减少。

河南省是人口大省。2014年河南省常住人口中0—14岁少儿人口、15—64岁劳动适龄人口和65岁及以上老年人口分别达到2000.4万人、6551.4万人和884万人，占常住人口的比重分别为21.2%、69.43%和9.37%。常住人口年龄结构与2013年相比，少儿人口比重提高0.08个百分点,略有上升;老年人口增加31万人，比重上升0.31个百分点。2010年以来老年人口比重年均提高0.25个百分点，劳动适龄人口总量减少比重下降，人口老龄化进一步加深。2014年比2010年提高0.2个百分点，基本维持在21%以上。按照目前的人口发展态势和生育政策调整效果的逐步显现，今后几年少儿人口比重会保持在相对稳定的水平。在人口自然变化比较稳定的情况下，区域内的人口变化则主要是人口流动造成的，一个区域内人口的增加必然是另一个区域内的人口减少。学校的设立是根据人口规模而设立的，生源的减少是促使农村中小学布局调整的最直接的原因。

根据抽样调查，河南省农村劳动力转移的主力军是“80 后”， 人数多于其他年代的人数，占转移劳动力总人数的 36.3%。从跨区域转移情况看,“80 后”占 44．3%[3]。从发达国家人口老龄化的过程来看，城市人口的老龄化水平一般高于农村，而河南省作为全国户籍人口第一大省和农业大省，却是农村人口老龄化程度高于城镇，其主要原因是迁出农村的人口大部分都是青壮年人口。城市人口年龄结构在大量农村青壮年人口迁入后变得更加年轻化，而农村人口年龄结构则由于大量青壮年人口的迁出加重了老龄化程度。由于河南省人口规模巨大，即使未来城市化水平达到 60%以上，也还会有约4000万人口居住在农村，这部分人口中，老年人口的绝对数量和比重都将非常大[4]。

目前我国城镇地区规划编制过程中对于中小学的布点和规模确定主要依据《城市居住区规划设计规范》,一般一个居住小区(0.7—1.5万人)设立一所小学、一个居住区(3—5万人)设立两所初级中学和一所高级中学的标准。乡村地区多依据当地的村庄分布情况进行布点,主要考虑服务范围,一般规模较小。但是近年来出现的一些情况使我们不得不重新审视中小学布点及规模的问题：在计划生育政策、人口流动、城镇化加快的情况下，我省人口规模和结构发生了重大变化,依据原有指标和方法难以确定新时期城乡的中小学布点和规模[5]。

随着河南省人口年龄结构以及空间分布的变化，河南省政府对义务教育布局结构进行了多次调整。农村小学布局调整要在坚持学生就近入学的前提下，按照相对集中、规模适度的原则进一步调整撤并了一些村办小学和教学点。与此同时，河南省也调整了城镇中小学布局，重点解决学校数量不足、容量不够、发展不均衡等问题[6]。

三、经济发展水平、区域地理环境及上学距离对学校布局有显著影响

常住人口的变化主要是受人口自然变动和机械变动的共同影响。在人口自然变化比较稳定的情况下，更主要是受人口机械流动变化的影响，这主要决定于当地经济发展水平。一般情况下，经济发展水平较高的地区是人口净流入地区，而经济发展落后地区则是人口净流出地区。2014年河南省自然增加人口61万，省际净外出人口38万，常住人口比上年增加23万人，改变了前几年常住人口持续减少的趋势，主要原因是河南省几个外出人口较多地区虽然外出人口还在增加，但每年新增流出省外人口在逐年减少，流出人口总量逐渐趋于稳定态势，反映出河南省经济社会的快速发展和活力，大大增强了对劳动力的吸纳能力，使更多的人愿意在本地或就近实现就业。外出省外人口趋势的变化，将使全省常住人口今后几年保持增长的态势，也就是说这部分人口将是以后城镇化的主要对象。

中小学布局中家校之间的距离是重要的考量因素。中国教育科学研究院《中国小学教育质量监测》报告指出，学生在上学路上花费的时间越多，学业成就水平则越低。农村地区实行集中办学后，为解决学生上学远问题，把发展寄宿制学校作为主要措施。但是这种上学模式导致农村学生家庭要额外支出交通费、住宿费、伙食费等等费用，加重了农民负担，埋下了辍学隐患。在地理条件较差的地区，家校距离增大还导致少数适龄儿童不得不推迟入学等。显然，农村中小学这种简单撤并学校的调整损害了适龄儿童的受教育权利。农村地区过度的学校撤并导致学生上学远、上学贵、上学难，增加了流失辍学及隐性流失辍学率。

四、教育成本、效率及教育规模效益被视为学校布局调整的关键因素

地方政府在过去对农村义务教育学校布局调整过程中存在着缺乏科学论证和系统调研的情况，特别是对方便学生就近入学考虑不够，未能把保障学生上学的权利放在考量的第一位，也没有将未来人口变化以及人民群众的现实需要有机结合起来。在布局调整过程中，地方政府由于教育经费短缺，将提高教育资源的利用效率以及教育的规模效益作为学校布局调整的重心，采用了“效率优先”的教育资源配置原则。例如，很多地方政府为了提高教育资源的利用效率，都将有限的教育经费和优质教育的资源优先投入到交通便利、条件较好的学校，充分保证这部分学校的教学需求，而农村边远贫困地区的学校、教学点等小规模学校在经费、办学条件、师资配置等方面却得不到基本的保障，结果导致条件优越的县镇学校和边远贫困农村学校等小规模学校之间的教育差距进一步拉大，由此带来不利影响加大了边远贫困地区适龄儿童辍学的风险。

有的地方政府在学校布局调过程中，采取了一刀切的方式，简单地把教育布局调整理解为“撤并学校”，提出规模小于某一标准的学校就要撤并，忽略当地的自然环境、交通条件的差异给学生就学带来的困难等实际问题。适龄儿童在布局调整的实践中却没有成为最主要的关注对象。农村中小学生源萎缩是由多方面的因素造成的，政府统一制定农村学校布局规划过程中应将优先把保障学龄儿童的受教育权利放在首要位置。

五、教育政策对中小学校布局调整的影响

国家教育政策对义务教育布局结构调整有着决定性的影响。20世纪80年代中期以前，中国农村学校布局基本以“村村有小学，乡乡有初中”为原则，但在90年代以后，部分地区为了提高教育资源利用效率，开始逐年撤并了许多初、高中及小学。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》出台，文件规定： “应因地制宜调整农村义务教育学校布局。”正式开始了一场对全国农村中小学重新布局的“教育改革”。自此，席卷全国的农村中小学“撤点并校”运动拉开帷幕。这项政策的实施在某种程度上确实整合了农村教育资源，降低了生均教育成本，但是随之而来的上学难、辍学率回升、校车安全、教育资源浪费等问题，使人们不得不重新审视农村中小学撤点并校的必要性和合理性。

2002年和2003年，国务院和财政部分别下达了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》和《中小学布局调整专项资金管理办法》，进一步推动了农村中小学调整工作，许多县教育部门开始大量撤并小学及教学点，尤其在一些山区。从2003年开始，到2007年，撤了近1/2至2/3的教学点及完小，这对农村特别是偏远山区的农村造成了深远的影响。《农村布局调整十年评价报告》指出，从2000年到2010年，农村小学数量急剧减少了50%以上，教学点减少11.1万个，超过了6成。

针对近十几年来农村义务教育学校布局调整出现的种种问题，国家及时下达文件进行了纠偏和改正。2012年9月，国务院办公厅下发《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，提出“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校”“在完成农村义务教育学校布局专项规划备案之前，暂停农村义务教育学校撤并”。还特别指出，“县级人民政府要制定农村义务教育学校布局专项规划，合理确定县域内教学点、村小学、中心小学、初中学校布局，以及寄宿制学校和非寄宿制学校的比例，保障学校布局与村镇建设和学龄人口居住分布相适应，明确学校布局调整的保障措施。”严格规范学校撤并程序和行为。[7]其实早在《 国家中长期教育改革和发展纲要 (2010—2020 年) 》发布时就明确指出，均衡发展是义务教育的战略性任务，正式将“构建城乡一体化的教育发展机制”写入其中。“城乡教育一体化”命题的提出，实现了对“城乡教育均衡”的丰富、发展和超越，具有积极的政策导向作用。

教育实践表明，根据农村学龄儿童逐渐减少的客观现实，在农村地区采用小规模学校和“小幼一体化”等乡村教育的混合模式，是促进教育公平的有效路径。因此，事关国家教育事业发展的大计，教育政策的制定与出台必须慎重，必须经过科学的论证，广泛征询各方面的意见，甚至可以先行试点，根据实验情况，再决定是否施行和推广。

六、结语

从以上对影响义务教育布局结构的因素分析可以看出，农村中小学的数量减少、城镇中小学的数量增加是社会发展的必然趋势，也是城镇化发展的必然结果，但是如何优先保障农村孩子的义务教育权利，是政府必须面对的时代课题。在全面深化改革的背景下和城镇化迅速发展的浪潮中，慎重稳妥撤并乡村学校，事关中国的教育公平大计，科学合理布局义务教育资源是政府与社会各界共同的社会责任。

参考文献：

[1] 河南省地方经济社会调查队.“十二五”以来河南城市发展报告[EB/OL].[2015-10-01].http:∥www.ha.stats.gov.cn/hntj/tjfw/tjfx/qsfx/ztfx/webinfo/2016/01/1451551273087915.htm.

[2] 河南省地方经济社会调查队.河南农民城镇化意愿调查报告[EB/OL].[2015-10-01].http:∥www.ha.stats.gov.cn/hntj/tjfw/tjfx/qsfx/ztfx/webinfo/2015/10/1443518526099605.htm.

[3] 河南地调队农产量与农村住户处.河南省农村劳动力转移呈现出”九多”态势[EB/OL] .[2015-10-01].http:∥www.ha.stats.gov.cn/hntj/tjfw/tjfx/qsfx/ztfx/webinfo/2011/05/1305019086019196.htm．

[4] 杨延哲,杨文新,李世杰,等.河南省人口年龄结构的空间差异及影响[J]. 地域研究与开发,2011(6):146-150.

[5] 段德罡,曹阳,徐岚.我国人口变化趋势对城乡中小学规模的影响研究[J].兰州学刊，2010(1):156-160.

[6] 河南省人民政府办公厅.关于转发河南省义务教育学校办学条件标准化建设规划(2011—2015年)的通知[ EB/OL].[2015-10-01].http:∥www.henan.gov.cn/zwgk/system/2011/12/30/010284372.shtml.

[7] 国务院办公厅.关于规范农村义务教育学校布局调整的意见[ EB/OL].[2015-10-01].http:∥www.gov.cn/zwgk/2012-09/07/content_2218779.htm.

(责任编辑：王兰锋)

收稿日期：2015-10-03

基金项目：2015年河南省哲学社会科学规划决策咨询项目“城镇化进程中河南义务教育布局结构问题研究”2015JC30)研究成果

作者简介：刘明(1970—)，男，河南博爱人，华北水利水电大学人文艺术教育中心副教授，博士，研究方向为教育文化。

中图分类号：G522

文献标识码：A

文章编号：1008—4444(2016)01—0106—04

Analysis on the influence factors of compulsory education layout structure in Henan province

LIU Ming

(Center of Arts and humanities education, North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450045,China)

Abstract:Affect the structure and layout of compulsory education has a variety of complicated factors; Urbanization and population mobility has profound influence on school layout; Population size, population age structure and regional distribution of quantity and structure change will lead to the school; Economic development level, regional geographical environment and school distance has significant influence on the school layout; Education cost, efficiency and education scale is regarded as the school layout adjustment of the key factors; Education policies for school layout adjustment has decided to action.

Key words:urbanization; compulsory education; layout structure; influence factors