生态文明取向对政府管理创新的启示——基于中原经济区建设的分析

石杰琳

(郑州大学 公共管理学院，河南 郑州450001)



生态文明取向对政府管理创新的启示
——基于中原经济区建设的分析

石杰琳

(郑州大学 公共管理学院，河南 郑州450001)

摘要：生态文明取向对中原经济区建设中政府管理创新的启示，既体现为“不以牺牲生态和环境为代价”的“三化”协调发展的新思维，也体现为推动“经济建设型”政府转型，从微观经济领域退出，转向宏观管理、市场监管、社会管理和公共产品供给的职能定位，还体现在跨行政区域环境治理、各级政府协同共建经济区的尝试中。

关键词：生态文明；中原经济区；政府管理创新；“三化”协调发展

自十七大提出生态文明概念、十八大将生态文明纳入建设中国特色社会主义“五位一体”总布局之后，建设生态文明即成为中国转变经济发展方式和全面建设小康社会不可或缺的内容。以此为背景，中原经济区建设的核心任务确定为：探索一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、工业化和农业现代化协调发展的新路。那么，“三化”协调发展如何不以牺牲生态和环境为代价？生态文明建设对于中原经济区政府管理创新有何启示与推动？

一、“三化”协调发展不以环境为代价：管理理念的革新

应该说，工业化、城镇化和农业现代化协调发展是经济社会发展的内在要求。城镇化是工业化的发展结果和伴随物。如果城镇化水平超越工业化，则会因城市缺少必要的产业支撑而无法吸纳大量的进城农民，出现严重的失业乃至引发社会动荡。拉美国家过度城市化滋生的“城市病”就是典型的例证。但如果城镇化落后于工业化，也会因为农村剩余劳动力转移过慢而无法满足城市工业化对劳动力及其消费的需求，从而制约工业化快速发展的步伐。同样，农业现代化也与工业化、城镇化高度关联。工业化、城镇化必须以农业发展及其现代化为前提，否则，农业就无法释放大量的剩余劳动力。在农业生产率有大的提高、农业技术有明显进步之前，大量农村劳动力的流失必将带来农业的衰败,而且过快的工业化、城市化也可能造成土地的减少和农业生态的破坏，危及粮食安全。因此，强调“三化”协调发展符合经济社会发展的客观规律。然而，不同一般的是，中原经济区建设所需要的是“新型”的工业化、城镇化和农业现代化的协调发展，且前提是不以牺牲环境和粮食为代价。河南省的工业结构以重工业、资源工业为主。由于增长观念片面、技术手段落后和资源利用率低下，资源消耗、环境破坏的情况较严重。客观上，工业化进程的加快带来了“三废”排放量的增加；城镇化低水平发展加剧了耕地减少和生活污染负荷加重；河南作为国家粮食主产区的地位虽然重要，但可被利用的土地尤其是后备耕地资源严重不足，人均耕地面积低于全国平均水平，加之在农业生产中大量使用化肥、农药等，土地品质退化。基于此，中原经济区的“新型”“三化”协调发展注定要以资源节约、环境保护为主要特征。新型工业化要求实现工业结构的高端突破，减少资源耗费，实施清洁生产、低碳发展；新型城镇化则是集约高效、功能完善、环境友好、以人为本的进程；而新型农业现代化则要求转变传统的农业发展方式，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率[1]，发展生态农业。

显然，以生态文明为取向的“三化”协调发展与全国实施的经济发展方式转变趋向一致。经济发展方式转变之一，就是从以资源消耗、环境污染为代价的经济增长转向资源节约型、环境友好型的经济发展。这也是中原经济区在资源约束趋紧、生态环境恶化形势下的理性选择。1979—2011年河南全省GDP年均增长11.2%，但付出了能源消耗、水土流失、水系污染、雾霾频发、生态退化的代价。以煤炭为主的能源结构具有高耗能、高排放的特点，重型工业结构造成工业废水排放量远高于其他地区，农业生产活动、生活废水污染的损害也在加重。根据《2012河南省水资源公报》，全省废污水排放量达58.04亿立方米。其中工业(含建筑业)废水排放量为42.89亿立方米，占73.9%；城市综合生活污水排放量15.15%亿立方米，占26.1%[2]。为此，《中原经济区建设纲要(试行)》将生态文明作为区域建设的重要标志，提出从加强生态建设、加强污染防治、提高矿产资源保障能力和强化资源集约与管理四个方面，构建资源节约型、环境友好型的绿色中原。

中原经济区建设必须有生态思维。“不以牺牲生态和环境为代价”的“三化”协调发展，是中原经济区政府管理理念的重大革新。理念是行动的先导。政府对于“经济增长”与“经济发展”的内涵厘清与否，对于人与自然的关系、经济发展与资源和环境的关系的不同认知，都会导致不同的政策规定和实践效果。要探索不以牺牲“生态和环境”“农业和粮食”为代价的“新型”“三化”协调发展的新路，就需要将生态文明的理念融入到工业化、城镇化和农业现代化的具体实践中，在“三化”基础上加上“绿色化”，用“破坏环境就是破坏生产力，保护资源环境就是保护生产力；改善资源环境就是发展生产力”的理念武装头脑。这是实现由“增长文化”到“生态文化”的转变。

二、生态文明取向推进政府职能归位：政府管理创新的核心

政府职能转变是政府管理创新的核心。生态文明取向对中原经济区政府职能转变的启示，就是推动政府从“经济建设型”向“公共服务型”转变，弱化微观经济干预，强化宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务职能。

过去几十年，在我国从低收入向中等收入的发展过程中，政府的经济管理职能强大,“经济建设型”政府替代市场配置资源，职能错位，同时应由政府承担的公共服务职能却长期不到位。随着中国跨进中上等收入国家行列及市场化改革深化，让“经济建设型”政府转型、回归职能本位成为当务之急。十八届三中全会《决定》提出“让市场在资源配置中发挥决定性作用”和让“政府发挥更好的作用”，意味着政府必须从微观经济领域退出，做好自己应该发挥作用的事情。《决定》强调地方政府的公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，为地方政府特别是那些在自主探索政府管理创新方面已经有所积累的地方政府充分发挥主观能动性、进行因地制宜的创新创造了有利的外部环境[3]。那么，中原经济区建设中生态文明取向如何推动政府职能转变？

第一，生态文明取向促使地方政府退出微观经济干预，关注产业结构的优化。计划经济时代，政府充当投资与经营主体，以政代企。改革开放后在追求GDP增长情况下，地方政府热衷于微观经济活动，替企业决策、谈判，为企业到北京跑“部”“钱”进。如今政府角色转换，需要从微观经济干预转向宏观调控。而对于地方政府而言，一个重要的抓手就是调整和优化区域产业结构。“产业结构是决定资源消耗、环境污染和碳排放水平的关键因素。”[4]中原经济区不合理的产业结构，尤其是低端粗放的重型工业、资源工业占主要比重，对区域生态环境恶化负有责任。第二产业比重高，以重工业、资源型产业为支撑，现代服务业落后，农业现代化不足等，制约本经济区的可持续发展。而生态文明取向对经济转型起倒逼作用。换言之，生态文明取向倒逼中原经济区产业结构调整，即淘汰高消耗、高污染产能，以发展先进制造业、信息业为主导，培育壮大节能环保产业，走绿色、低碳、循环经济之路；推进农业结构的战略性调整，引进生态农业，保障农业发展的良好环境和粮食安全；在实现农业转移人口市民化的同时，注重资源、环境的承载能力，并着力发展现代服务业，提高第三产业的比重。如洛阳市加快工业结构调整，由市工业和信息化委牵头淘汰落后产能，由市环保局牵头取缔“十五小”“新五小”等重污染企业，由市发改委牵头推进资源循环利用、节能改造和能耗在线监测系统建设；优化能源结构，加快培育新能源汽车、节能环保装备、资源循环利用装备等新兴产业。根据《平顶山市蓝天工程行动计划》，在淘汰落后产能、严控高耗能行业增产的同时，发展节能环保产业，推进节能电气装备制造集群、新能源产业园区、环保装备产业园区建设；在控制煤炭消费总量的同时，加快开发风能和光伏发电。可以说，生态文明建设为产业结构优化升级、经济转型发展提供了驱动力，从而助推政府职能由微观经济干预向宏观管理适时转变。

第二，生态文明建设促使政府强化社会管理、公共产品供给和市场监管职能。在过去很长时期，政府掌握行政审批权、资源价格控制权以及忙于GDP增长事务，社会管理和公共服务职能弱化，致使社会公共产品供给效率低下。而生态文明建设提供了一个契机，即回归政府的职能本位，强化社会管理、公共产品供给和市场监管职能。如果把生态文明建设视为与“美丽中国”“全面建设小康社会”密切相关的民生问题，那么，加强生态功能区保护、促进生态型城镇建设、打造“生态家园”就属于政府致力于“社会和谐”“民生关切”的社会管理职能范畴；如果把生态保护、环境友好视为社会公众的共同利益所在，那么，改善水环境质量、防治大气污染蔓延、加快垃圾无害化处理设施建设、加强农业污染处理等，就属于政府提供公共产品的职能范畴。用萨缪尔森(Paul Samuelson)的话说，“公共产品”就是“每个人对某种物品的消费不会减少任意其他人对这种物品的消费”[5]。由于市场机制不能够对公共产品供给达到有效结果，提供公共产品成为政府的“天然”责任。生态环境具有典型的公共产品特性，只有政府能够对生态环境保护实施系统化、规范化的统一管理，并承担巨大的成本投入。新颁布的《环境保护法》进一步明确了政府作为环境保护第一责任主体的地位：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”“应加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。”既然生态环境保护是地方政府提供的公共产品事务之一，那么，生态文明取向对于中原经济区政府职能转变的意义不言而喻。《平顶山市2015年度蓝天工程实施方案通知》指出，各级政府是实施蓝天工程行动计划的主体，对本行政区域的大气环境质量负总责。各级财政要统筹安排防治资金，重点支持涉及民生的燃煤锅炉拆除或清洁能源改造、黄标车淘汰、重污染天气监测预警系统建设等重点项目。洛阳市着力实施蓝天、碧水生态工程，并具体规定了75项任务[6]。

生态保护属于公共产品，政府也就承担着消除负外部性的责任。“负外部性”是市场交易之外的他人不愿承担的额外成本。从经济学的角度，环境污染和生态危机是负外部性造成的，只有依靠政府这只“看得见的手”来管理，比如控制污染排放量、征收排污费等。政府的市场监管职能对于消除负外部性至关重要。驻马店市出台文件禁止在河道范围内建设妨碍行洪的构筑物，以及倾倒垃圾、渣土和有毒有害物质。平顶山市加大环境执法监管力度，对违背治理要求、超标或超总量排放污染物的单位及偷排偷放、屡查屡犯的违法企业，依法依规停产治理和取缔关闭；对监管缺位、执法不力、徇私放纵等行为追究有关人员的责任。

保护生态环境依靠制度。事实上，制度安排和政策制定也是公共产品的组成部分，因此，政府职能的转变也必然体现为制度安排和政策规定的创新。十八届三中全会强调加强生态文明制度建设，用制度保护生态环境。自“十一五”以来，《河南省水污染防治条例》《河南省水环境生态补偿办法》《河南省固体废弃物污染环境防治条例》等颁布，在一定程度上为中原经济区生态文明建设提供了制度框架。但是就国家治理体系现代化和生态文明建设要求而言，诸多制度创新、政策调整及体制机制的变革刻不容缓。如建立能够反映环境成本和修复效益的资源定价机制；健全体现生态价值及代际补偿的资源有偿使用、损害赔偿的制度体系；建立耕地保护补偿机制，完善土地征用制度；实行最严格的水资源管理制度，建立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污红线指标体系；建立排污权有偿使用和排污权、碳排放交易机制；开征环境保护税，对超标、超总量排放污染物加倍征税；深化资源税改革，“从量”变为“从价”计征，适当提高税负等。

第三，生态文明取向推动政府绩效评价体系变革。过去几十年，我国经济社会发展评价指标偏重经济总量和增长速度，未能全面反映经济增长的效益和质量以及资源环境的代价。而今，生态文明取向要求把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展评价体系，即“绿色GDP”。重建经济社会发展评价体系，将资源耗减成本、环境退化成本、污染治理成本从GDP总值中扣除，益于矫正片面追求GDP增长而不顾国家长远发展的短期行为。

生态文明取向推动了我国经济社会发展评价体系的完善，同时促使地方政府政绩考核体系变革。过去以GDP为核心指标的政绩考核机制虽然极大地激发了地方官员发展经济的积极性，但“一俊遮百丑”的偏向有违科学发展观的要求和政府职能定位[7]。单纯追求GDP增长导致了粗放型的经济扩张，削弱了资源、环境的承载能力。特别是分税制之后，那些能够给当地带来高产值和财政贡献的企业即使不符合环保标准，地方政府仍可能在项目审批和环境执法上“高抬贵手”。但目前我国经济已从总量扩张转向结构改善，政府导向也从单纯追求GDP转向经济结构和质量。所以，完善地方官员绩效评价体系、加大生态环保指标的考核分量、转变“唯GDP”政绩观，成为生态文明取向下政府管理创新的又一途径。2013年12月中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》规定，要完善干部政绩考核评价指标，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标，而是要重视对生态效益、资源消耗、环境保护等生态指标的考核，将生态文明指标纳入政绩考核之中。中原经济区已将生态保护纳入政绩考核体系，并实行生态损害责任追究制。如《平顶山市蓝天工程行动计划实施情况考核办法(试行)(2015)实施细则》规定，市直有关单位和各县(市、区)政府实施年度考核，对未完成蓝天工程行动计划年度任务的通报批评和责任追究，对各县(市、区)政府实施“一票否决”。

三、跨区域生态环境协同共治：从管理到治理的创新

中原经济区以河南省为主体，也涵盖山西、湖北、安徽、山东与河南的交界地区。所以，不同行政区政府跨区域治理是不可回避的课题。生态保护有很强的跨区域治理性质。空气、江河污染不仅造成本地区的损害，也越过行政边界殃及周边。负外溢效应常常引起纠纷和冲突，单靠一省一市的力量无法有效解决问题。因此，对于管控环境污染、实施生态保护，跨行政区域政府间协同治理是必由之路。“治理”不同于“管理”的很重要一点，就是“治理”的参与主体是多元的，合作方式是平等协商，体现的是“共商、共建、共享”的精神。跨区域环境治理既是对传统行政区划政府管理模式的突破，也是生态文明取向推动政府管理方式创新的驱动力。尽管治理活动主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，但现阶段政府在跨区域治理中的主导地位不可替代。中原经济区跨区域环境治理涉及河南省政府与邻省同级政府的关系、次级地方政府与邻省同级政府的关系、河南省政府与省内市、县、镇政府的关系，等等。无论是“公地的悲剧”还是“囚徒困境”“集体行动的逻辑”，三种模型都展现了公共问题的合作困境。生态环境的公共性、外部性和产权的难以界定性等，既是产生问题的原因，也是其难以有效治理的影响因素[8]。此外，跨区域问题通常还受地方自身及短期利益的妨碍。过去地方官员围绕GDP增长彼此竞争，上级政府部门采用“相对绩效考核”方式择优，谁的经济增长相对绩效高，谁就能够在“政治锦标赛”中脱颖而出。这种竞争导致的激励偏差，致使粗放型经济发展方式长期延续[9]，同时也使地方政府之间的恶性竞争、地方保护主义不可避免。如今，愈益深化的全面改革、政府职能的转变、官员政绩考核体系的变革，特别是生态文明建设的大局，对跨区域“负外溢化”问题提出了合作治理的强烈要求。

中原经济区规划指出：促进区域联动发展和开放合作，“加强能源开发、信息网络、生态保护等方面合作共建”“建立中原经济区5省政府高层协调机制，统筹协调区域发展重大问题，建立市长联席会议制度，强化在促进区域合作中的统筹、协调、指导和服务功能”。[10]目前中原经济区跨区域政府合作的组织形式不多、制度化程度较低，跨区域环境问题处理机制尚处于探索和尝试阶段。现有的市长联席会在协调、实施跨区域基础设施建设、生态环境保护等方面的合作有待提升。建立与完善由5省共同参与的、有统筹权威的政策协调与管理机构，是中原经济区跨区域协同治理实现的关键。多年来，由于不同行政区划的分割,协同处理跨区域问题只是停留在口号上。缺失有效的协调与合作机制，就无法避免“搭便车”和“囚徒困境”式博弈行为。经济区的环境管理是一种跨行政区域的政府间合作，需要的是协商、协调等更民主的管理形式。而平等协商、合作共治本身就表明政府从“管理”到“治理”模式的演进。

合作制度设计的作用在于规制区域地方政府的相互关系，减少不确定性。中原经济区跨区域环境治理需要事前预防功能的政策间的协调。因此，建立与完善信息沟通与共享机制、区域协同工作机制、重大污染事项通报机制、污染纠纷协商机制、治理项目合作机制等势在必行。尤其是建立与完善区域内的生态补偿机制，作为实现生态公正的重要手段，平衡区域内不同地方的生态效益、经济效益。利益平衡既是不同主体间进行政策协调的动力，也是进行政策协调的目的。这就需要完善跨行政区的财政转移支付力度，鼓励区域内上下游生态保护与受益区之间开展横向生态补偿。

参考文献：

[1] 霍文琦. 推进农业现代化 实现可持续发展[EB/OL]. [2015-09-12]. http://www.cssn.cn/index/index_focus/201412/t20141226_1457226.shtml.

[2] 河南省水利厅. 2012河南省水资源公报[EB/OL]. [2015-09-12]. http://www.hnsl.gov.cn/ viewCmsCac.do?cacId=ff8080812afa870c012afae4033c00c0.

[3] 赵聚军. 明确政府机构改革的双重使命[EB/OL]. [2015-09-12]. http://www.cssn.cn/sf/bwsf_tpxw/201409/t20140926_1343960.shtml.

[4] 田成川. “三个发展”是解决当代可持续发展问题的关键[J]. 中国行政管理, 2014(11):13-17.

[5] SAMUELSON. The Pure Theory of Public Expenditure[J]. The Review of Economics and Statistics, 1954 (4): 387-389.

[6] 洛阳市政府网. 洛阳市2015年创建国家环境保护模范城市工作方案[EB/OL]. [2015-09-12]. http://www.ly.gov.cn/zwgk/gkwx/gfxwj/0302/644665.shtml.

[7] 石杰琳, 秦国民. 经济发展方式转变与政府转型：角色转变和制度创新[J]. 中国行政管理, 2014(11):43-47.

[8] 杨立华, 刘宏福. 绿色治理：建设美丽中国的必由之路[J]. 中国行政管理, 2014(11):6-12.

[9] 周育平, 余超文. 转变经济发展方式中的地方官员激励与政府治理转型[J]. 湖湘论坛, 2011(4):61-65.

[10] 大河网. 中原经济区规划(2012-2020)[R/OL]. [2015-09-12]. http://news.dahe.cn/ 2012/12-03/101800581.html.

(责任编辑：李翔)

收稿日期：2015-10-23

基金项目：河南省哲学社会科学规划项目“中原经济区建设中政府管理创新研究”(2012BZZ012)

作者简介：石杰琳(1963—)，女，河南南阳人，郑州大学公共管理学院教授。

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：1008—4444(2016)01—0033—05

Enlightenment of the Orientation of Ecological Civilization to the Innovation of Government Management:Based on the Analysis of the Construction of the Central Plains Economic Zone

SHI Jielin

(College of Public Administration, Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China)

Abstract:The enlightenment of the orientation of ecological civilization to the innovation of government management in the construction of the Central Plains Economic Zone is reflected as the new thinking of coordinated development “without sacrifice of ecology and environment”. It is also embodied in promoting the transformation of the government to be converted from micro-economic field to macro-management, market supervision, social management and public goods supply. The enlightenment is also reflected in the attempt of environmental governance of cross-administrative regions and collaborative construction by governments at all levels.

Key words:ecological civilization; Central Plains Economic Zone; innovation of government management; coordinated development