民办高校内部治理模式探究①

靳晓光，巩丽霞

（辽宁对外经贸学院，辽宁大连116052）

民办高校内部治理模式探究①

靳晓光，巩丽霞

（辽宁对外经贸学院，辽宁大连116052）

伴随着高等教育改革的深化，完善内部治理结构、由管理模式向治理模式转换成为民办高校实现发展的关键。向治理模式转换是一个旨在改变原有权力配置、重塑行为模式的过程，来自内外部的各种力量交错困阻，无法避免。内部治理模式的构建需要抓住“民办”、“高教”两个特质，依托治理、利益相关者理论，借鉴法人治理结构，以章程建设为途径，以合理设置内外部权力边界、多元共治为着眼点。

民办高校；内部治理模式；现代大学制度；多元共治；大学章程

目前，伴随着教育治理能力现代化的推进，我国高等教育改革的政策已触及高校内部深层，如与大学章程、教职工代表大会制度、大学学术委员会相关的规范性文件相继出台，由此使得共同治理业已成为包括非营利性民办高校在内的大学内部治理模式的走向。

一、向治理模式转换是民办高校实现发展的关键

教育治理体系和治理能力现代化的渐次推进，简政放权，要求民办高校能够作为独立法人，“把权接住、管好”［1］。民办高校内部由管理模式向治理模式转换是其实现真正独立法人的基本前提之一，也是民办高校向现代大学演进的基础性条件。所谓内部治理结构，即民办高校各利益相关者之间权力与义务关系、决策与行政和监督关系的制度安排。相对于管理，治理更注重平等、合理、程序、多元。作为一种模式，指的是治理结构内各要素之间的权利义务关系已经固化为可以复制的制度安排，其内核是多元主体的参与。

（一）建构内部治理结构是民办高校建设现代大学制度的要求

作为一种范式，现代大学制度的内部机理是权力（利）义务规范、明确，成员平等。由于历史的原因及现行法律政策尚且存在诸多制度性困惑，不少民办高校的内部还不同程度存在着建设现代大学制度的制约因素，具体包括五个方面。

第一，权力构成过于集中，决策机构组成不合理。具体体现在：一是个体权威至上，董事长大多具有“家长”地位；二是权责不明，董事和管理人员高度重合，职责混同；三是有“家族化经营”色彩，即与出资人有亲缘关系的董事较多；四是决策机构中权力配置失衡，突出表现为一线教职工出任董事的极少，外部董事几乎空白，民主决策尚待时日。

第二，执行机构权责不明。主要是存在董事长兼任校长及管理层家族化倾向的情况，决策权与行政权混同，或是董事长“威权”，越位干政，或是使校长名至实不归，再或是校长一职因家族亲缘而得，实则能力不逮，难以独立行使其行政职权，专家治校远未形成。

第三，监督机制空缺，监督机能近似于无。实践中多数民办高校没有设立监事会，即使有，也多为决策机构、行政机构的附庸，并未与之形成相互制衡的关系。同时，由于“家族化经营”，学校工会、教职工代表大会等亦多为“虚设”，兼之民办高校教师人事关系或在人才市场代理，或按照企业身份待遇，造成了其“打工者”的雇佣思想，民主参与意识较弱，使得内部监督机能几近于无。

第四，学术组织弱小，学术权力不举。民办高校的内部管理机制基本上是围绕行政权力与行政运行效率建立起来的，学术组织如学术委员会等或无或形同虚设，大学的学术特性甚微，与现代大学精神相匹配的学术权力、教授治学远未生成，行政权力无所不及，行政化思维应对万变，学术权力缺失制度保障，更遑论与行政权力的平衡。

第五，官僚化特征显现，权限过多集中于上层。民办高校作为后来者，在内部管理方面多效仿公办高校，形成了权力科层等级秩序，行政化运作，请示批示，上司具有绝对权威，甚至是家庭忠诚式的领导。这一状况使得民办高校管理重心过分集中在上层，学校成为行政管理层的学校，校长的学校，而非教师、教授和学生的学校。习惯于听命上司，顾忌各种关系，重人情轻规则，缺乏创新精神，敷衍工作在一定程度上已经成为普遍现象，呈现着行政机关管理和企业管理负面效应叠加的状态。

（二）建构内部治理结构是适应外部公共治理的要求

民办高校内部治理与外部公共治理是一种互动关系。作为教育机构，民办高校的运作管理必须符合法律、政策等规范，外部公共治理对内部治理有着决定性影响。作为独立法人，民办高校组织内部的微观治理旨在协调组织成员之间的关系，确保其科学决策、有效管理，但这种协调（包括各个层面的责任、权利、义务）都要受到法律政策的制约，如《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）及其实施细则对民办学校的决策机构、校长职权及议事规则等有着明确规定。换言之，民办高校内部的法人治理与外部的公共治理是有机统一的。这种统一性，一方面表现为内部法人治理结构的架构与运作受外部公共治理制度的约束，在符合外部公共治理制度的前提下发挥作用；另一方面，外部公共治理制度通过内部治理结构发挥其影响力，内部治理结构的架构与运作对外部治理制度的影响具有放大或消减的双重作用。随着相关法律政策的完善，我国高校的外部治理模式逐渐形成，政府对包括民办高校在内的高校正逐渐由“人治”转向法治，更多地采用引导性手段，如本科教学工作水平评估、重点学科、实验室评估等。就此，民办高校倘若不改变原来的内部管理机制，不仅无法适应外部制度环境，而且具有违规的风险。

二、内部治理模式建构的借鉴与框架

从现代大学制度的角度检视，可以说相关制度安排在权力配置、权力制衡方面存在着比较严重的缺陷，借鉴成熟的公司法人治理模式，并以此为基础予以重新设计，经济且可行。民办高校借鉴公司法人治理模式，可以从“民办”、“高教”两个向度进行分析。

（一）民办机制向度

民办机制使得民办高校内部管理所面临的问题与公司法人治理模式有许多同向之处，这种同向或共性提供了借鉴的可能，且根据现行法律法规，民办高校实行董事会领导下的校长负责制，这使得其在组织体制上比公办高校更接近公司法人治理模式，使得借鉴更为经济。公司法人治理模式实质上就是所有者（股东）、经营决策者和监督者之间通过公司权力机构、经营决策机构和监督机构而形成各自独立、责任明确、相互制约的关系，并以法律、公司章程等规定予以制度化的统一机制。法人治理这种旨在协调组织成员之间活动的、以责权利为内容的各组织机构相互激励、约束的体制和机构，因其科学、合理地平衡了相关各方的权利义务、有效制约了相关主体而实现了公司的有效治理。民办高校发展的内在要求恰好与这种体现着公平合理、透明有序、权力制衡的法人治理模式相契合，走向现代大学的民办高校同样需要由决策层、执行层、监督层三者组成的组织结构及其运行机制，在其法人治理结构中也必然会涉及与公司一样核心问题，诸如法人财产权、决策、执行、激励与约束机制等以及如何搭建起利益制衡机制的架构。民办高校法人治理结构作为协调举办者、管理者、办学者以及教职工等利益相关者相互关系的制度安排，与公司法人治理结构同样追求运行效率和活力。同时，公司法人治理结构中运行的所有权与管理权分离，运用到民办高校举办者与管理者的关系上，亦理顺可行，且有利于推动校长职业化。

（二）高教属性向度

由于从事高等教育，民办高校在法人属性、运作目的等方面完全有别于公司，所以民办高校借鉴公司法人治理模式时，还必须理清两者的不同。从目的性来看，前者作为高等教育机构，“人的发展”是其所有机制运行的目的，质言之，高等教育的属性决定了民办高校的法人财产具有社会性，其内部治理结构的设计，不存在所有者权益，不能以满足出资办学者的利益为目的，而必须以育人为本。这与作为营利性法人的公司，其治理目的是为了满足在尽可能降低股东风险的同时实现投资利润的最大化，具有本质上的不同。从权力主体上看，在公司法人治理模式下，公司的管理体制设置直接体现了股东利益，股东会为公司的权力机构，掌握着公司命门，而民办高校则为多元权力主体，不仅有与生俱来的行政和学术二元权力主体，且其内部还纠缠着来自政府和社会多方面的权力和利益，如公共财政扶持、社会捐赠、政府向民办高校派驻的督导专员，党组织以及教育教学评估等教育行政管理等。可以说，民办高校与公司在治理模式上的根本区别，集中体现为在复杂的权力结构中，出资者并非最高权力主体，而由多元主体组成的董事会才是其治理结构的核心。同时，相比较于公司，民办高校的发展更依赖于利益相关者的协同和努力，取决于来自不同资源提供者特别是包括教师、教学管理者在内的内在动力或贡献。换言之，学术权力、教师权益是民办高校法人治理结构中不可忽略的，诚如有学者所论述的，大学法人治理结构的萌芽就“意味着教授团与行政人员二元一体的组织”［2］。从运行机制来看，相对于公司，民办高校办学运作受到外部制度性制约更多，如办学方向必须坚持公益性、法人财产的处置、法定审计、专业乃至课程设置等，市场机制作用有限。这是由于政府对于直接关系着国家未来命运的高等教育（包括民办高等教育）的管控是不可能像对公司那样完全放开的，高校的工作常常被纳入意识形态领域而受到更大程度的约束，因此，与政府管控的恰当衔接和协调，也是民办高校治理结构设计必须要考虑的。

根据以上理论及借鉴比较，民办高校内部治理模式以办学章程为载体，其战略性架构是：出资人将自己的资产交由董事会全权托管，董事会是决策机关，校长及以校务委员会为决策执行及业务执行机关，学术委员会是决策和执行的重要参与机构，教职工、出资人、学生、社会等是监督机构的构成源，这是一种包容、协调多元权力的结构方式和制度安排，是一种在举办者（出资人）、决策者、管理者和教职工乃至学生等利益相关者以及公共利益之间构建的责任明确、相互制约的关系和机制。在这一制度安排中，行政权与学术权的边界范围清晰是基础，相关利益主体，包括出资人、受托人等或依法或依约赋予其对应的职责权限及话语权，实现多元共治、相互制衡。

三、内部治理模式建构的困厄

（一）对民办高等教育属性的认知矛盾

我国民办高校在其发展过程中，一个始终未能解决的根本性问题就是教育公益性定位与民间资本寻利性之间的矛盾，一个始终未能放下是对民办的疑虑，顶层设计为之所困，地方实践为之所困，反反复复，纠结难解。一方面“态度坚决”，教育不得营利，道德裹挟、政策规范多方发力，出资者必须“过户”其出资财产，甚至要求捐出；另一方面，在经济社会转型的发展需求与公共财政投入不足之间的冲突无法消弭时，为引“资”入教，教育产业化、股份制等又会一再悄悄地“重来”。众所周知，股份制是现代公司制度下的一个特有概念，是以营利为目的而设置的一种资本运作方式，“股东权的重要目的是确认和保护股东得到应有的投资回报，实现财产的增值。”［3］当教育股份制成为现实，出资者自然就成为股东，股东会顺理成章地成为了民办高校内部管理中的权力机构，“股东权”意识或公开或潜在地影响着学校的办学方向，成为民办高校构建内部治理机制的阻力。尽管教育股份制已被2002年颁行的《民办教育促进法》及其“实施条例”所否定，股东、股东会随之也不再具有合法性。但民办高校在发展过程中形成的相应观念及其运行机制却并不可能随着一部法律的颁行而很快转变，直到目前，股份制依然为不少地方政策所认可，甚至是倡导。可以说，政府对于民办高等教育的认识依然没有走出“工具”范畴，在不同时期会推出不同的政策，此乃民办高校构建内部治理机制无法绕开的困厄之一。

（二）相关制度规范供给的缺失甚至是误导

首先，在法人治理结构上，国家相关法律乃至各地教育行政部门出台的民办学校章程示范文本，均存在着关键性缺陷。其缺陷有二：一是决策机构的相关规定过于粗疏，诸如董事成员的学历德行等具体条件、议事规则及决策运行程序均付之阙如，近亲属关系或关联关系回避以及决策机构成员的法律责任等原则性的要求亦一概空缺。各地制定的章程示范文本又基本上“照搬”法律，“创新”甚少。二是监督机构的相关规定缺位，各地的章程示范文本亦大多没有监事会相关条款，教代会等机构则或无或“宏大叙事”，一笔带过。其次，在行政权力与学术权力的关系上，民办教育法律法规的规定“缺位”，尽管民办高校可以适用作为一般法律的《中华人民共和国高等教育法》，但该法对学术组织的性质、组成及运行规则的规定不仅过于原则，缺乏可操作性，且欠缺刚性。2011年教育部颁行的《高等学校章程制定暂行办法》又主要是针对公办高校的，由于民办高校的办学体制、管理规范及运作机制均不同于公办高校，特别是内部管理的法定框架是“董事会领导下的校长负责制”，而公办高校是“以党委领导下的校长负责制”，因此，该办法难以参照执行。这些相关制度和规范的缺失使得民办高校构建内部治理结构缺少外部规范的指引。

（三）社会管理体制模式的制约

我国现行社会管理体制是一种控制型社会管理模式，民办高等教育管理制度中的行政强制性更为突出。教育行政管理的内容、方式是影响民办高校内部管理、行为决定与资源配置的最重要的外在环境变量。在教育为政治服务的方针政策没有根本扭转的情况下，即使“尺权寸柄，悉归国家”的行政管理模式正在逐渐改变，但由于长期的制度性内化和外化作用，计划经济、高度集权的思想逻辑在制度变迁中依然显现着强大的力量，民办高校的内部治理模式构建所内在性要求的“自治”、“教育独立”尚在发育之中。与此相应，构建内部治理模式所需要的分权管理体制机制或者说公共治理制度环境尚未形成，比如，利益相关者参与高校人才培养方案制定的机制、具有社会公信力的教育中介机构对高校教学质量评估评价机制、教育财政拨款社会参与机制、政府向民办高校购买公共服务的制度机制、高校的问责机制、信息公开机制等。可以说，这也是民办高校内部治理结构建构的主要困厄。

（四）民办高校自身观念和素质的局限

民办高校内部治理结构如何构建并运作，可谓是一种新的伦理道德和规则秩序，是一套高度复杂并且溯及既往的规则程序，这是一个旨在改变原有权力配置、重塑行为模式、人际关系和运作方式的过程，如何能够被举办者或领军者认同，并获得管理者的接受，无疑如同所有通过法治改造国民的社会变革一样，必然遇到现实的挑战。即使是理性所致认识到了共同治理和权力制衡，但习惯了“一家之长”，现在要分权与人，习惯了对教师“一声令下”，现在要对坐商谈，不仅多年来的官僚脾性已经养成，屈尊迂贵也是难事。而在民办高校的外部，尤其是行政管理过于自信、强势及对民办的偏见、不信任，也最终会影响到民办教育举办者本身的职业伦理和制度理念。

四、内部治理模式构建的路径

民办高校兼具“民办”和“高教”两个特质，这使得其成为一个教育、学术、市场和政府等力量竞合的场域，内外部力量相互作用、相互冲突，如何从内部治理角度，平衡各方面的利益主体，消融矛盾，使之协调，共同服从于“育人”目的，需要从多角度探讨路径。

（一）修改完善大学章程

1.修改完善大学章程的理论指引

大学章程是高校内部治理在规范层面上的顶层设计，是内部治理模式的制度载体，是办学活动的基本规则，因此，民办高校构建内部治理模式必须从完善大学章程入手。［4］由于目前民办高校章程的修改完善缺乏具体的法律政策规范。近年来，治理理论已渐成为我国教育改革的新理论源泉，对我国现行教育行政范式的变革影响极大，因与自治、民主管理等现代大学制度的内在逻辑正相契合，该理论当为民办高校修改完善章程的指引。从目前的治理理论与实践来看，治理是一种由开放的公共管理和广泛的公众参与整合而成的制度模式，具有主体多元化、方式多样化和依据多元化的特征。治理是多层次的，既包括组织外部诸如社会、政府等公共治理，也包括组织内部的微观治理，即民办高校也是治理主体。在治理模式下，单方命令方式日趋式微，协商合作、契约和自治等体现着多元化和民主化的方式渐次成为主导，治理的依据不仅有国家立法、政策，还有章程等被视为“软法”的社会主体共同认可的规则。从法学的角度看，治理的着眼点在于权力的分配与制衡，即法人内部机构权力的配置与制约，以及外部权力主体如何影响并制衡内部机构，即法人内外部权限分界。民办高校由于其身份、属性的复杂性决定了其权力主体的多元化与权力客体的多样性，可以说，民办高校章程修改完善的要点正是内部多元化权力的合理配置与有效制约，政府与高校的权力界限清晰是前提。民办高校修改完善其章程以治理理论为指引，有助于把握现代大学制度的基本要求，即自治、多元交互共治与分权制衡。民办高校的“民办”和“高教”两个特质，内生了多元化利益诉求，以利益相关者理论为指引，有助于修改完善其章程，即制度顶层设计中找到利益均衡。利益相关者理论认为任何一个公司的发展都离不开各利益相关者的投入或参与，公司目标是促进所有利益相关者的整体利益而不仅仅是股东、经理人的利益。换言之，构建利益相关者的共同治理，是修改完善章程这一制度顶层设计的题中应有之意。

2.修改完善大学章程的几个关键点

章程的地位和作用决定了其修改过程本身就是一个变革观念，寻求共识、凝聚共识的过程，也是民办高校转变观念，自觉建立现代大学制度的过程。鉴于前述困厄，民办高校修改完善大学章程须把握这样几个关键点：其一，程序正义。根据治理理论和利益相关者理论，所有受民办高校影响的利益相关者都应有参与管理的权利，多主体参与修订章程，以期体现各利益相关者的意志，可谓修改章程的程序必须。其二，依法原则。多元交互共治，其内涵要旨是依法治理。在民办高校内部治理的过程中，多重利益主体都存在独有的利益倾向，作为内部的宪章性文件，章程应当在法律的框架内权衡和协调这些利益需求，并提供一套多元治理的规则，可谓修改章程的首要原则。其三，相互制衡。根据民办和高教的两个特性，借鉴法人治理理论厘清内外部权力分界，合理规范内部权力配置，构建起合作、包容、互动、制衡的内部治理机制，可谓修改章程的着眼点。

（二）发挥民办机制优势

尽管实践中民办机制优势并无可圈可点的发挥，但根据现行法律法规，民办的体制优势还是很明显的。至少在领导体制上与公办高校“党委领导下的校长负责制”不同，实行的是“董（理）事会领导下的校长负责制”，且有自己独立的财产权（最终财产的所有权人是社会）和人事权，政治权力干预较少，相对而言，其自主权更大，更接近民法意义上的具有独立职能的法人组织。同时，行政化、官僚化程度也尚未浸染入骨。只要上下形成共识，尤其是领军者对现代大学制度的正确理解，可凭借其威望和强势推进。因此，张扬现代大学制度，从理念上引领，点燃举办者们的教育情怀，激发其创新精神，发挥民办体制在人、财、物等方面的优势，将构建内部治理结构作为方向，成为一种自觉，路虽不会太短，但却值得期待。

（三）完善外部制度规范的引导

民办高校内部治理模式的构建主要涉及两种边界：一是与政府的边界，二是内部权力边界。“设置边界是组织构建的基础，它会涉及群体行为、人、流程、资源和目标。”民办高校与政府的关系及内部关系边界的设置基础无疑是法律法规。因此，根据民办教育法律法规，参照教育部《高等学校章程制定暂行办法》以及新近颁行的一系列法规政策，结合民办高校运作的实际状态，创新设计，制定颁布《民办高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《章程暂行办法》），以期在厘定政府与民办高校的关系或者说权限分界的基础上，引导民办高校合理设置内部权力边界，尤其是行政权力与学术权力的权责边界，十分必要。该暂行办法的着眼点应是通过明确民办高校的办学自主权，改善外部治理制度环境，改变行政管理模式的同时，为民办高校搭架起行政权力配置及制衡、学术权力配置及制衡的二元治理机制，在出资人、管理者等相关利益主体之间引入契约形式，提供完整的内部治理模式。特别需要阐述的是，按照现行法律政策规范以及现代大学制度要求，校长职业化是必然趋势，因此，《章程暂行办法》还应当对民办高校内部治理中的委托与受托者关系予以厘清、界定。目前多数民办高校的第一代创始人因年龄和专业化程度，已然难以担当建设现代大学制度的重任，管理权委托给职业校长和专业人员管理成为必然。根据委托代理理论，这种基于权力授予而形成的委托代理关系属于一种契约关系。在这种契约关系中，管理者的行为将直接影响到委托人办学的目的，《章程暂行办法》有必要引导民办高校在构建内部治理结构时，注重以完备的契约和合理有效的激励约束机制来规范代理人的行为。

（四）把握多元性、开放性特征

治理理论、利益相关者理论告诉我们，民办高校内部治理模式应当具有开放性、多元性的特征。这一特征体现在董事会与董事长方面，要求董事会作为决策机构，其构成员的身份、背景应多元化，即董事会成员除出资者、教职工代表外，还应当向校外吸纳与办学特色相关的实业界人士和法学界人士参与，并明确议事规则，确保董事会成员之间能有不同角度、不同利益的碰撞、交流，相互制约。同时，基于“高教”属性，决策机构成员的开放性还必须有“高度”要求，不仅在资格或“准入”方面设置条件保证其“质量”，且应从制度上杜绝因出资、捐资行为、因近亲属关系而担任董事长、出任董事的现象。此外，还应明确董事的契约性义务，即忠实义务和勤勉义务，并明确其法律责任，即在董事滥用或侵占学校财产时，或因其过错做出了错误决策而给学校或利益相关者造成损失时，应对学校承担相应的法律责任。开放性、多元性的特征还必须体现在董事会、校长与监督机构关系上。落实和扩大学校办学自主权的渐次推进，使得高校办学监督的主体和重心必须放在高校内部，建立监事会制度势在必行。

［1］［3］麻宝斌.公共治理理论与实践［M］.北京：社会科学文献出版社，2013：36-38.

［2］［英］尼尔·保尔森，托·赫尼斯.组织边界管理［M］.佟博，陈树强，马明译.北京：经济管理出版社，2005：11.

［4］马陆亭.完善高等学校内部治理结构［J］.现代教育管理，2014，（7）：1-3.

（责任编辑：李作章；责任校对：杨玉）

Discussion on the Internal Governance Model of Private Universities

JIN Xiaoguang，GONG Lixia
（Liaoning University of lnternational Business and Economics，Dalian Liaoning 116052）

With the deepening of the higher education reform，improving the internal governance structure，which aims to transform from the administration model to the governance model，is the key issue for the development of private universities.The transformation is a process to reallocate the power and reconstruct the behavior model，so it’s inevitable to encounter various struggling powers from internal and external.The construction of the internal governance model needs to hold the characters of“private”and“higher education”，base on governance and stakeholder theory，take example by the corporate governance structure，take the by way of constitution construction，and focus on reasonably setting of the boundary of internal and external powers and multi-governance.

private university；internal governance model；modern university system；multi-governance；university constitution

G648.7

A

1674-5485（2016）04-0036-06

辽宁省教育科学“十二五”规划2012年度研究基地专项课题“民办高校完善内部管理机制研究——以大学章程建设为视域”（JG12ZXY11）。

靳晓光（1974-），男，辽宁朝阳人，辽宁对外经贸学院副校长，副教授，博士，主要从事高等教育管理研究；巩丽霞（1957-），女，山西榆社人，辽宁对外经贸学院教授，主要从事教育法学研究。