当前我国城市义务教育承载力现状与解困之策①

杨卫安

（东北师范大学，吉林长春130024）

当前我国城市义务教育承载力现状与解困之策①

杨卫安

（东北师范大学，吉林长春130024）

城市教育承载力是指在特定时间内，在一定的教育标准下，某城市辖区的教育容量和教育资源所能承载的学龄人口数量，它具有容量的可伸缩性、变化的动态性、矛盾的长期性、区域的差异性等特征。当前，我国不同级别的城市都普遍存在着义务教育承载力不足的问题。城市义务教育承载力不足，是由城市人口的迅速增加、城乡教育资源不均衡、政府部门缺乏科学预测与应对措施等原因造成的。为了解决城市义务教育承载力普遍不足这一问题，需要采取“疏堵结合，以疏为主”的策略，在合理控制城市人口扩张的基础上，通过扩充教育资源，增加学位；促进城乡教育均衡发展，抑制择校；科学预测，合理规划等方式来解决城市义务教育承载力不足的困境。

教育承载力；教育资源配置；学龄人口；学位不足

一、城市教育承载力的内涵及特征

（一）城市教育承载力的内涵

“承载力”在不同的学科当中具有不同的内涵。在物理学中，承载力是指物体在自身不受损坏或不产生任何负面影响时所能承受的最大负荷。［1］在地质工程领域，承载力指地基对坐落其上的建筑物负重的能力。作为一个学术名词，最先将此概念转引到本学科领域内的是应用生态学和种群生物学。目前，“承载力”已演变为对各领域发展的限制程度进行描述的最常用概念之一。二战以后，随着全球工业化、信息化的迅速发展，城市数量和规模不断扩张，土地、水、矿产、环境等资源的供给能力和利用效率日益受到威胁，由此推动了城市土地承载力、水资源承载力、矿产资源承载力等研究的兴起［2］，随后，根据城市建设和管理的需要，对城市承载力的研究由自然领域转向社会领域，逐步衍生出城市公共设施承载力、文化承载力和社会承载力等概念［3］。

我国关于城市承载力的研究起步于20世纪80年代，90年代中后期以后相关研究逐步增多。特别是随着国家“十一五”规划纲要“提高城镇综合承载能力”要求的提出，关于城市承载力的研究也迅速增加。纵观城市承载力的研究，主要集中在四个方面：要素资源承载力、生态环境承载力、基础设施承载力和公共服务承载力。作为城市公共服务的一个重要组成部分，城市教育承载力是从城市承载力衍生出来的概念，和城市资源承载力、公共设施承载力、生态承载力等一样，是城市承载力研究的重要内容之一。然而，和城市其他领域的承载力研究相比，当前有关城市教育承载力的研究很少。教育作为一种公共服务，其与以往关注较多的城市要素资源、生态环境和公共设施等方面承载力的研究有很大不同。目前，还缺乏基于教育自身产品属性的理论分析框架与研究技术方法，其内涵也没有形成共识。

教育作为一种国家必须保障的公共服务，其承载力应以教育容量和教育资源为主体，以学龄人口为承载对象进行定义。因此，城市教育承载力可以定义为：在特定时间内，在一定的教育标准下（生师比、生均投入、班额等），某城市辖区的教育容量和教育资源所能承载的学龄人口数量。此定义除了将承载对象落在“学龄人口数量”上以外，还有几点需要特别说明。第一，强调特定时间。因为时间点不同，城市辖区内的教育容量和教育资源也不同，城市的教育承载力也会有所差异。因此，可以将城市教育承载力分为现实的教育承载力和潜在的教育承载力。第二，以一定的教育标准为前提。教育标准不同，同一城市在特定时间内的教育承载力也不一样。比如规定的班额标准有差别的话，城市所能提供的学位也会有差别，从而教育承载力也会出现不同。第三，城市的范围应以城市辖区为界。目前我国城市的界限有市域、市辖区、城市规划区、中心城区、主城区、建成区等多种范围。［4］笔者认为，城市教育承载力研究的区域范围应以城市辖区（包括所有城区，不包括辖县和辖市）为界，这样可以使得对于城市教育承载力的研究有固定的边界和范围，且容易获得比较完整的统计数据，便于城市教育承载力的计算和分析。

（二）城市教育承载力的特征

1.容量的可伸缩性

在一定时期之内，某城市区域内投入到教育领域的资源，包括土地、经费、建筑、师资等软硬件资源都是一定的，相应地其所能承载和容纳的学生人数也是一定的，这就构成了这一城市现实的教育承载力。但是，随着城市内受教育人口的变化以及教育需求的改变，政府及社会投入到教育领域的资源也会相应地发生改变，这导致城市教育的承载力和所能容纳的学生人数也随着发生变化。从理论上来说，某个城市所能提供的教育用地、经费、师资、建筑等不会是无限扩张的，这些教育资源所能承载的最大的教育人口就成为该城市潜在的最大的教育承载力。一般来说，城市现实的教育承载力和潜在的最大的教育承载力之间的区间就是该城市教育发展的可能空间和范围，城市教育承载力的容量可以在这个范围内进行相应地伸缩。

2.变化的动态性

城市教育承载力容量的可伸缩性，决定了其变化的动态性特征。城市教育的承载力是随着投入到教育领域资源的多少来确定的，这主要由教育人口数量的变化以及人们教育需求的改变来推动。目前我国城市总人口每年以千万计的数字在增加，从2013年的数据来看，城镇常住人口73111万人，比上年末增加1929万人，乡村常住人口62961万人，减少1261万人，城镇人口占总人口比重为53.73%。［5］并且随着城市人口自然增长数量的增加以及城镇化速度的不断加快，城市人口快速增长的趋势还将持续下去。城市人口的快速增长，推动了城市教育需求在数量方面的不断增加，这决定了投入到城市教育领域的资源也会不断增加。因此我国城市教育的承载力也将是一个动态变化的过程。

3.矛盾的长期性

我国人口自然增长数量的不断增加，以及城镇化进程的快速推进与长期发展决定了城市人口的持续增加与城市教育承载力不足始终处于一种矛盾状态。根据反映不同国家城镇化进程共同规律的诺瑟姆曲线，一个国家只有城镇化率达到70%以上时，城市人口增长速度才会趋缓甚至出现停滞，城市人口增长处于一个相对稳定的阶段。2013年，我国城镇人口占总人口的比重为53.73%，正处于城镇化发展的加速阶段，即使按每年1%左右的城镇化速度来计算，我国也需要20年左右的时间才能使城镇化发展处于一个相对稳定的阶段。也就是说，在未来20年，我国城市人口都将会持续快速增加，我国城市教育承载力不足与人口快速增长的矛盾将会长期存在。

4.区域的差异性

首先，不同城市或者同一城市的不同城区由于占地面积、人口规模、年龄结构、教育存量等的不同，现实与潜在的教育承载力也存在着很大的差别。其次，从动态的角度来看，不同地区的人口自然增长率不同，城镇化率及城镇化速度也有很大差别，使得不同地区城市甚至同一城市的不同城区的人口增长速度也有很大不同，再加上不同地区政府对教育作用的重视程度不同，对教育发展的努力程度和投入的资源也有很大的差别，这使得不同区域城市教育承载力的变化情况也存在着很大的差异。

二、当前我国城市义务教育承载力现状及成因

（一）当前我国城市义务教育承载力现状

根据2014年10月29日国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，我国对城市规模标准进行了新的划分，新标准以常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。五类指的是城市按规模大小可以分为小城市、中等城市、大城市、特大城市、超大城市五类，其中小城市包括Ⅰ型小城市和Ⅱ型小城市两档，大城市包括Ⅰ型大城市和Ⅱ型大城市两档。具体来说，超过1000万人口的城市为超大城市，500万-1000万人口之间的为特大城市，300万-500万人口之间的为Ⅰ型大城市，100万-300万人口之间的为Ⅱ型大城市，50万-100万人口之间的为中等城市，20万-50万人口之间的为Ⅰ型小城市，20万人口以下的为Ⅱ型小城市。当前，不管是哪种规模的城市，都普遍存在着义务教育承载力不足的问题。

1.“北上广”等特大、超大城市义务教育承载力现状

我国现有500万以上城区人口的特大、超大城市十几个，这些特大、超大城市的聚集效应优势明显，基础设施与公共服务水平较高，对人口的吸引力较大，是包括义务教育在内的各种经济社会问题的集中爆发地。以北京市为例，随着城市规模及人口的不断扩大和人口增长的周期性变化，近几年，北京小学学龄人口进入新的高峰期，现有中小学资源总量明显不足。据统计，2014年北京市小学在校生总量由2011年的68万人增加到84万人左右，之后连续几年都将呈持续增长趋势。面对适龄儿童连年增长，北京虽然一直在扩招，但增加的教育资源仍难以满足人口膨胀的速度。在这种状况下，北京出现学位紧张、班额增加等现象，中小学办学条件标准明显降低，许多指标低于北京市生均办学条件标准。［6］在北京控制人口过快增长的背景下，小学入学条件也被一再抬高，这集中体现在北京市教育部门明确提出了“五证”齐全的审核标准及对“五证”实施了不同程度的附加要求方面。即便这样，北京学位依然紧张，以北京昌平区为例，昌平区2014年小学毕业生只有6000余人，而等待入学的学生预计将超过1.5万人，学位缺口有9000个。［7］海淀区小学入学适龄儿童预计有3.2万人，小学毕业人数1.2万人，将产生1.1万个学位缺口。［8］上海、广州、天津等城市也不同程度存在着学位紧张，入学政策和标准有所调整的状况。

2.其他城市义务教育承载力现状

不仅北上广等特大、超大城市出现学位紧张的局面，一些人口流入较快的区域性大、中城市甚至小城市也出现了同样的情况。例如，厦门市2014年就读一年级的适龄儿童约有5.3万人，而各类小学的计划招生数只有4.63万人，缺口学位达到了7000多个。［9］外来务工人员大市东莞市2014年学位缺口达到了16万个，教育用地缺口为170万平米。湖南郴州市城区中小学学生人数从2010年的65304人增至2013年的82685人，三年净增17381人，年平均增长率达8.22%，而学位的增长率却远低于这个水平。以郴州北湖区为例，现有在校学生57591人，目前该区各中小学校所能提供的学位（按每班60人计算）只有36600个，学位缺口达20991个。［10］根据2014年东北师范大学农村教育研究所分别对广东、湖南、甘肃的调研情况来看，一些县镇也存在着义务教育承载力不足的问题，县镇中小学普遍存在的大班额正是学位不足问题的集中体现，即便这样，许多县市仍然满足不了日益增加的教育需求。以湖南省为例，邵阳的隆回县、岳阳的平江县，郴州的资兴市都存在着学位不足的问题，学位缺口每年达几百甚至上千。

（二）困境产生的原因分析

1.城市人口的迅速增加是导致城市义务教育承载力不足的根本原因

在一定时期，城市教育承载力是相对稳定的，所能提供的学位也是一定的。在城市教育承载力不变的情况下，人口越多，城市的学位就越紧张，教育承载力就越不足。当前我国城市人口增加主要有两个方面的原因。其中一个原因是受传统生育观念的影响，城市户籍人口出现的周期性高峰，比如“金猪年”、“奥运年”等出生的人口。与此同时，随着城市规模的扩张，外来人口随迁子女数量也在持续增长。以北京为例，2010年义务教育阶段随迁子女为43.4万人，仅仅一年就长了4.4万人，2011年达到了47.8万人。这两大因素叠加，导致学龄人口迅速增加。2000至2010年，北京市小学的适龄入学儿童一直维持在10万人上下，可到了2011年，这一数字迅速增加到13.2万人，2014年又增加到了18万人，增长速度越来越快。［11］正是人口的迅速扩张，导致许多城市的教育承载力不足，出现学位短缺、大班额、入学难等现象。

2.城乡教育资源不均衡是导致部分城市义务教育承载力不足的重要原因

对于许多城市而言，尤其是一些中小城市，城乡教育资源不均衡是导致其学位紧张的重要原因。由于长期受城乡有别的教育发展政策的影响，城乡教育不管是在资源配置，还是在教育质量方面都存在着巨大的差距。［12］近些年虽然国家大力推行城乡教育均衡发展政策，但是由于历史欠账太多，城乡教育均衡问题不可能一下子得到有效解决。再加上农村教育政策的一些负面影响，比如农村学校布局调整导致家校距离普遍变远，在上学远、上学难成为一个既定事实无法改变的时候，部分重视子女教育的农村学生家长倾向选择教育条件更为优越的城市学校去上学。根据东北师范大学农村教育研究所的调研，在一些中小城市，异地择校、陪读已成为一个普遍的现象，这也成为城乡人口流动的一个非常重要的原因。城乡教育资源不均衡以及由此导致的农村人口为优质教育而向城市流动的状况是导致城市教育承载力困境的另一个重要原因。

3.城市政府部门缺乏科学预测与应对措施是导致城市义务教育承载力不足的制度原因

一方面是学龄人口的日趋膨胀，另一方面是学位不足的现实困境，现有教育资源总量明显不足，这给政府相关部门提出了很大的难题。但是城市政府部门针对学龄人口日趋膨胀的状况并没有很好地进行预测，也缺乏相应科学合理的规划，甚至一些地区由于城市改造和建设，许多中小学校面临拆迁，教育用地面积进一步减少的局面。这种规划的滞后性导致城市相关政府部门只是被动地应对学龄人口增加所导致的学位紧张问题，使城市教育承载力始终处于一种不足的状态。在学龄人口远远超过城市教育承载力，当通过增加班额等降低人均教育资源占有量等方式已无力容纳更多教育人口的时候，政府只能通过提高入学标准，排斥外来人口的办法来解决城市教育承载力不足的矛盾。

三、应对策略

城市义务教育作为一种国家必须保障的公共服务，其对学龄人口的承载能力固然受教育用地、资金、师资等客观要素的制约，但更与城市政府的供给意愿密切相关。为了解决城市义务教育承载力普遍不足这一问题，需要采取“疏堵结合，以疏为主”的策略，在合理控制城市人口扩张的基础上，通过扩充教育资源，增加学位；促进城乡教育均衡发展，抑制择校；科学预测、合理规划等方式来解决城市教育承载力不足的困境。

（一）扩充教育资源，增加学位

面对人口猛增，来不及通过提早规划来增加教育资源的话，政府可以采取一些应急举措，对现有的教育教学资源进行最大化利用，通过挖掘自身潜力，来弥补学位紧张的状况。比如可以利用部分职教闲置校舍举办义务教育，整合现有学校实验室、阅览室，提高校园面积利用率，通过增加班级数、扩大班额以及在辖区范围内进行合理分流，将招生压力过大已没有空余学位的学校的生源分流到邻近的尚有空余学位的学校等方法，寻求短期的解困之策。但是面对教育承载力不足的状况，最直接也是最有效的应对方案就是扩充教育资源。政府应在科学预测和规划的基础上，提早准备，根据人口变动情况，适当增加学位总量。政府可以在增加教育投入的基础上，通过新建、改建、扩建中小学校，满足新增学龄人口的教育需求。同时，通过扶持民办学校的方式，引导民办学校接收新增教育人口，缓解政府的资金压力。

（二）促进城乡教育均衡发展，抑制择校

城乡教育发展不均衡，优质教育资源过分向城市地区集中，是导致农村生源大量向城市流动，出现异地择校的根本原因。在农村学校大幅撤并，家校距离普遍变远的大背景下，这一现象表现的更为明显。因此，各地要科学制定农村义务教育学校布局规划，严格规范学校撤并程序和行为，并积极办好村小和教学点。［13］只有在办好农村学校的基础上，能够让农村学生像城市地区一样就近入学，并且是就近“入好学”，才有可能从根本上抑制农村生源的单一向城性流动。同时，城市地区也要严格区分父母为了生计到城市务工经商的随迁子女教育和单纯为了优质教育跨区域的择校行为两种情况，对真正到城市务工经商的随迁子女的教育问题有关部门要按照国家相关政策给予解决，对跨区域的择校行为要严格制止。

（三）科学预测，合理规划

盲目增加学位来应对学龄人口高峰，虽然能解一时之急，但是如果不能在较长一段时期内预测人口的变化情况，随着学龄人口数量的减少，很容易造成资源闲置和浪费。因此有必要在科学预测和合理规划的基础上，建立应对适龄学生变化增长的长效机制。［14］全国可以充分利用当前互联网和计算机信息技术，建立出生登记和电子学籍制度，各地可以据此准确预测适龄儿童的数量和分布，尤其是以往数量不容易准确确定的在城务工经商家庭的随迁子女，政府可以据此提前对学龄儿童入学所需的教育资源进行宏观调控。建立在科学预测、合理规划基础上的教育资源增长机制，可以根据大、小班额的调控及简易教室的建设来调控学位数量，能在很大程度上解决教育资源不足及教育资源浪费的难题。

［1］吕光明，何强.可持续发展观下的城市综合承载能力研究［J］.城市发展研究，2012，（4）：157-159.

［2］刘晓丽，方创琳.城市群资源环境承载力研究进展及展望［J］.地理科学进展，2008，（5）：35-42.

［3］张林波，李文华，刘孝富，等.承载力理论的起源、发展与展望［J］.生态学报，2012，（2）：878-888.

［4］孔凡文，胡弘，张婷婷.城市经济承载力及其测算方法研究——以沈阳市为例［J］.城市问题，2013，（7）：55-58.

［5］金微.我国城镇化率连续提高［N］.新农村商报，2014-01-22（A13）.

［6］刘岱，赵婀娜.当生育高峰碰上人口流动潮［N］.人民日报，2013-03-28（017）.

［7］栗泽宇.北京遭遇小学学位荒［N］.华夏时报，2014-05-26（005）.

［8］蔣彥鑫.北京海淀区将建三所九年一贯制学校［N］.新京报，2014-04-03（A17）.

［9］彭菲.年底新增2.3万个学位缓解随迁子女“就学难”［N］.厦门晚报，2014-06-26（A5）.

［10］胡勇镜.城区学位缺口大委员曹暇：商品房开发应规划配套建校［N］.郴州新报，2014-01-09（03）.

［11］赵婀娜，马龙.龙宝宝扎堆，上学难怎么办［N］.人民日报，2013-02-06（012）.

［12］吴晓英，朱德全.区域义务教育均衡发展研究的现状与展望［J］.现代教育管理，2015，（3）：31-37.

［13］王帅，王祈然.农村学校布局调整政策：背景、形成、实施与启示［J］.湖南师范大学教育科学学报，2015，（3）：22-29.

［14］丁学森，邬志辉.新型城镇化下对城市义务教育资源承载力的省思［J］.现代教育管理，2015，（3）：21-25.

（责任编辑：杨玉；责任校对：李作章）

The Carrying Capacity of Compulsory Education and Its Countermeasures in China City

YANG Weian
（Northeast Normal University，Changchun Jilin 130024）

City education carrying capacity refers to the number of school-age population which can be carried by the education resources in city districts，in specific time and education standards.It has the characteristics of flexibility，dynamic，persistence，regional differences and so on.At present，compulsory education carrying capacity in China city is insufficient.This is caused by the rapid increase in the population of the city，education resources in urban and rural areas are not balanced，government departments lack of scientific prediction and measures etc.In order to solve this problem，we need to take some strategies，for example，the reasonable control of the city population，the expansion of educational resources，the more balanced development of urban and rural education，scientific prediction，reasonable planning etc.

education carrying capacity；allocation of education resources；school-age population

G40-052.2

A

1674-5485（2016）04-0025-05

2011年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“县域内城乡义务教育均衡发展机制研究”（11YJC880107）。

杨卫安（1979-），男，河北保定人，东北师范大学农村教育研究所副教授，博士，主要从事教育管理与教育政策研究。