农村土地经营权抵押贷款银行供给意愿调查研究

宿迁市农村金融学会青年研究会课题组

农村土地经营权抵押贷款银行供给意愿调查研究

宿迁市农村金融学会青年研究会课题组

本文通过实地调查，发现农村土地经营权抵押贷款的银行供给意愿不强，“惜贷”现象明显，建议从完善相关配套政策，夯实土地流转基础；构建银保合作模式，探索贷款风险缓释及补偿新路径；完善贷款要素设计，提高客户满意度三个方面提升银行信贷供给意愿，促进农村土地经营权抵押贷款健康发展。

一、基本情况

2015年，课题组先后两次对江苏省农村改革试验区、宿迁市农村土地承包经营权确权登记颁证试点县——泗洪县2014年农村土地经营权抵押贷款有关情况进行实地调查。此次调查的重点是银行贷款供给意愿，主要从两方面展开。一是对2014年泗洪县发放农村土地经营权抵押贷款的6家银行客户经理的贷款意愿进行调查，调查采用面谈、调查问卷相结合的方式。由于银行对信贷客户经理实行严格的责任追究制度，客户经理一方面拥有一定的贷款独力决策权，另一方面要求“放的出去，收的回来”，否则经济利益受损。因此，考虑到客户经理与银行利益休戚相关，本课题组以信贷客户经理为调查样本，用客户经理意愿替代银行意愿。二是调阅、整理了泗洪县相关金融主管部门提供的统计报表，掌握了2014年末全县90笔、累计金额为5888万元的农村土地经营权抵押贷款的基本要素。通过对贷款基本要素的考量，侧面了解农村土地经营权抵押贷款银行贷款供给意愿。

二、调查分析

（一）银行贷款意愿分析。此次调查共发放问卷120份，收回112份，最终获得有效问卷102份。受访信贷客户经理平均年龄38.6岁，平均工作年限18.8年，平均信贷工作年限12.3年，大专以下学历32人，大专学历46人，本科学历24人。

1．银行贷款意愿不高。调查样本显示，24名信贷客户经理否认农村土地经营权抵押贷款具有发展潜力，78名信贷客户经理认为由于国家政策导向明确，地方政府推动力度较大，土地确权办证等基础工作有序推进，贷款具有发展潜力。但是，具有开展此项业务意愿的客户经理仅有32人，占31.4%，其中意愿强烈的客户经理仅有12人，占11.8%；不愿意开展的客户经理有70人，占68.6%。这表明银行发放农村土地经营权抵押贷款的主观意愿不高。

2．银行贷款意愿不高的原因分析。一是贷款风险处置的市场化路径缺失。调查样本显示，63人认为是贷款风险处置的市场化路径缺失，特别体现在抵押物处置困难上；15人认为抵押物市场价值波动大；9人认为土地价值评估不够科学；7人认为土地社保功能的替代品缺失。由此可见，贷款风险处置的市场化路径缺失是银行“惜贷”的最主要原因。二是农村土地价值不高。深入调查发现，当前客户经理在做贷款决策时，抵押土地产权的稳定性、产权市场价格也是考虑的因素。产权明晰、稳定、城镇化程度高、市场价值较高的土地更受欢迎。调查样本显示，对于土地价值，仅有3人表示土地价值高，24人认为土地价值一般，43人认为土地价值低。这表明，土地价值不高是银行“惜贷”的次要因素。农业的低效化与风险性、土地经营收益不确定性，也加剧了银行对土地价值的判断难度。三是土地社保功能的替代品缺失。从拥有承包权的农户方面，考量银行实现抵押权的难易程度，课题组设计了两个问题：其一，农村土地是农民生活的基本保障吗？在调查样本中，97人回答是，占总样本的95.1%。对农民而言，土地不仅具有经济意义上的生产功能，还有社会意义上的保障功能。其二，客户违约后银行实现抵押权的难度如何。在调查样本中，85人认为很难，其中67人认为“不归还贷款，就收回并变卖土地”的压力与威胁对农户而言难以实现。四是相关配套不够健全。针对抵押相关制度方面的约束，课题组设置了抵押权评估问题、抵押品处置风险、地方政策导向变更风险、相关法律法规不健全等四个选项。在调查样本中，分别有18人、46人、6人、32人作出了相应选择。这表明，银行对地方政府政策导向比较肯定，对抵押物评估问题有所顾忌，对健全相关法律法规比较期待，但对抵押品处置风险担忧明显。

（二）贷款基本要素分析。调查结果显示，93.1%信贷客户经理认为泗洪县农村土地经营权抵押贷款有关配套基本到位（政府出台了试点工作实施方案、成立了农村产权交易所、推动土地确权办证工作，银行也推出了具体管理办法），但贷款发放情况不容乐观。结合上述90笔农村土地经营权抵押贷款的调查信息，课题组对贷款要素分析如下：

1．贷款对象。调查样本显示，90个借款人中，有14个家庭农场，占比15.6%；2个农业企业，占比2.2%；65个专业大户，占比72.2%；8个专业合作社，占比8.9%；仅有1个农户，占比1.1%。这表明，迫于地方政府的干预，银行将贷款目标瞄准专业大户和家庭农场等优质存量客户。与农户相比，这些客户具有一定的财力基础，即使经营风险暴露，不能归还贷款本息，但还有其他可执行资产。此外，信贷需求强烈、生产性资金需求量大、经营风险基本可控、贷款风险相对较小，与银行贷款供给意愿契合度较高。调查发现，具有适度的经营规模的专业大户和家庭农场最受银行青睐，贷款可得性最高。

2．贷款金额。根据调查样本统计，全部贷款的平均单笔金额约为65.4万元，其中银行一仅发放1笔贷款，金额500万元，平均单笔贷款金额500万元；银行二发放13笔贷款，金额1990万元，平均单笔贷款金额约为153.1万元；银行三发放44笔贷款，金额2788万元，平均贷款金额约为63.4万元；银行四发放27笔贷款，金额210万元，平均贷款金额约为7.8万元；银行五发放2笔贷款，金额90万元，平均贷款金额45万元；银行六发放3笔贷款，金额310万元，平均贷款金额约为103.3万元。受访信贷客户经理普遍认为，资金需求在10至20万之间，贷款风险基本可控。这从另一方面表明，当前情况下，农村土地经营权抵押贷款对提高农户贷款可得性，尤其是解决小农户的“融资难”问题，尚无显著作用。

3．贷款利率。贷款利率浮动区间为6%～10.08%，其中6%的仅有1笔，6.72%的有2笔，7%的有24笔，7.2%的有1笔，7.8%的有13笔，8.4%的有1笔，8.96%的有1笔，9%的有42笔，9.6%的有3笔，10.08%的有2笔。全部贷款的加权平均利率约为8.17%，是基准利率的1.36倍。银行贷款定价偏高，导致客户资金融入成本较高，影响此类贷款的吸引力。

4．贷款期限。调查结果显示，贷款期限均为1年（含）以下，其中6个月（含）以下1笔，贷款金额30万元；6个月（不含）至1年（含）89笔，贷款金额5858万元。银行未能根据实际农业生产用途、周期、现金流等因素，科学确定贷款期限、用信及还款方式。贷款期限集中度较高，全部为短期贷款，用于支付农业生产资料、人工费用等日常经营需求。未发放为农田基础设施建设、土地整理和复垦、购置大型机械设备、投入仓储物流，以及从事林果、苗木等生长周期较长作物的中长期贷款。

5．贷款用途。调查样本显示，共有85笔,金额5138万元的贷款用于购买农资和水产养殖饲料，占全部贷款金额的87.3%；各有1笔贷款分别用于粮食收购、购畜牧养殖饲料、付土地流转费用、支付收割费用，贷款金额600万元，占全部贷款金额的10.2%。此外，仅有1笔金额为150万元的贷款用于建设葡萄大棚，仅占全部贷款金额的2.5%。用途集中于生产资料的购买，表明贷款流动资金性质明显，贷款用途结构有待优化。

6．担保方式。调查发现，按照担保方式分类，贷款主要实行四种模式。一是土地经营权纯抵押模式。仅有14笔，占总贷款笔数的15.6%，一般用于置换老客户存量信用贷款。二是土地经营权抵押+担保公司担保模式。仅有7笔，占总贷款笔数的7.8%。三是土地经营权抵押+其它担保模式（包括个人或企业担保、其它资产抵押）。共有66笔，占总贷款笔数的73.3%。附加担保的条件与其他类型贷款相比并无显著降低，而且这些贷款客户大部分并非新增，而是由原先的担保贷款客户转变而来。四是担保公司担保贷款，以土地经营权为反担保模式。仅有3笔，占总贷款笔数的3.3%，而此类贷款其实并非严格意义上的土地经营权抵押贷款。这表明土地经营权抵押的增信功能微弱，银行对土地经营权这一特殊抵押品的产权变现难度心生畏惧，直接抑制了银行开展业务的积极性。

三、基本结论及政策建议

综合以上分析，笔者认为，当前农村土地经营权抵押贷款的主要动力来源于地方政府的行政干预，存在政策性强、供给意愿低的现象，具体表现在银行开展业务的主动性、积极性有待提高，贷款要素不够科学、贷款结构不够合理、土地经营权抵押的增信功能不高、对其他担保的依赖过大等方面。建议做好以下工作：

（一）完善相关配套政策，夯实土地流转基础。

一是提高农村土地产权的稳定性。从法律层面使农村土地彻底“还权赋能”，而非仅仅“确权颁证”，即还土地经营权以完整的使用权、收益权、处置权，全面释放农村土地的市场价值，扫除银行开展土地经营权抵押贷款业务的现实障碍。二是完善农村社会保障体系。将城乡一体化社会保障政策落实到位，弱化土地社保功能，还土地作为生产要素的根本属性，使农户从依附土地保障的状态下解放出来，缓释银行依法处置土地经营权的隐形压力。三是建立相关激励机制。通过财政补贴、适当放宽贷款拨备、减免相关税费、实行差别化存款准备制度、资产证券化、发行专项金融债等形式，降低银行经营成本，调动银行放贷积极性。四是建立土地价值评估体系。制定科学合理的土地价值评价标准，建设全省乃至全国统一的农村土地估价体系，同时引入弹性价格机制，采用市价法、成本法、收益现值法等评估方法，确定合理的土地价值。

（二）构建银保合作模式，探索贷款风险缓释及补偿新路径。借力保险分散风险、经济补偿功能，寻找贷款风险处置的市场化路径，促进农村土地经营权抵押贷款可持续发展。按照“政府支持、市场运作”原则，促进银保合作，加强保险产品的设计与研发，参照财产保险和机动车辆保险的运作原理，试行农村土地经营权抵押贷款“双保险”。具体而言，将贷款保险分为强制险和商业险两类。一是“贷款违约责任强制险”，属贷款保证保险性质。强制借款人投保，一旦其违约，银行即可获得限额赔偿。二是“贷款违约商业险”，属于贷款信用保险性质。由银行依据自愿原则购买，一旦借款客户违约，即可获得限额赔偿。保险人为政策性保险公司，或者资质良好的商业性保险公司，政府给于专向财政补贴，保单所有人、被保险人、受益人均为银行。

（三）完善贷款要素设计，提高客户满意度。一是贷款额度应根据实际资金需求、承贷能力、抵押物的评估价值综合确定，同时不超过客户最高综合授信额度，且不超过贷款期间借款人的农业生产经营收入现金流的50%。二是根据客户信用程度和贷款风险度，即借款人的资信状况、偿债能力、农村土地经营权市场价格、权利变现难易程度、贷款期限等进行科学的贷款定价。三是按照农业生产用途、周期和现金流等确定贷款期限。对于从事小麦、水稻等生长周期较短的粮食作物，用于支付农业生产资料、人工费用等日常经营需求的，贷款期限不超过1年。对于用途为农田基础设施建设、土地整理和复垦、购置大型机械设备、投入仓储物流，以及从事林木、苗木等生长周期较长的经济作物，期限为5年以内。四是重视借款人在承包或流转土地范围内从事农业生产经营的各项融资需求，拓宽贷款用途。例如，土地整理、复垦；道路、灌溉、大棚等基础设施建设；农机、生产资料购置；人工费用支付；仓储、物流等流通环节费用；后续租金支付等。五是根据土地经营权类型、租金缴纳方式、流转市场发育情况，选用适当的评估方式，科学确定抵押率。制定科学合理的土地价值评价标准，建设统一的农村土地估价体系，同时规定较为规范的操作程序。引入弹性价格机制，采用市价法、成本法、收益现值法等具体评估方法，确定合理的土地流转价格。六是根据客户农业生产经营和实际需求采取一次或分次放款的用信方式。贷款期限在1年以内（含）的，可采取利随本清、一次还本分期付息、分期还本付息等还款方式；贷款期限在1年以上的，采取分期还款方式，但还款间隔不得长于1年。