议程设置理论视野下我国大众媒介对立法的影响——以《食品安全法》为例

尹丽娜

（武汉大学，湖北　武汉　430000）



议程设置理论视野下我国大众媒介对立法的影响
——以《食品安全法》为例

尹丽娜

（武汉大学，湖北武汉430000）

摘 要：2014年中共十八大第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调依法治国需推进科学立法、民主立法。被称为“第四权力”的大众传媒在推动立法方面起着重要作用。本文以《食品安全法》的出台和修订为例，从媒介议程、公众议程和立法议程三者之间的影响机制出发分析大众媒介的议程设置功能对科学立法的促进作用。

关键词：议程设置；媒介议程；立法议程；《食品安全法》

在议程设置功能的作用下，大众媒介在立法机构和公众之间起着重要的链接作用，一方面大众媒介的媒介议程影响公众议程，形成公众舆论，为科学立法、民主立法提供公民参与立法的途径和方式，另一方面媒介议程又影响立法议程，完善重点领域立法，丰富立法项目，协助法律的创设、修订、废止等。本文主要以《食品安全法》的出台和修订为例，从媒介议程、公众议程和立法议程三者之间的影响机制的角度分析大众媒介的议程设置功能对科学立法的促进作用。

一、议程设置与立法议程的概念

议程设置理论认为大众媒介可以通过赋予不同议题以不同的显要性的方式来影响受众议程，受众会根据媒介议程来对现实世界的各类事件及其重要性进行判断。伯纳德·科恩曾这样评价大众媒介的议程设置功能：“在多数时间，报界在告诉它的读者该怎样想时可能并不成功；但它在告诉它的读者该想些什么时，却是惊人地成功。”立法是指一定的国家机关依照法定职权和程序，提出、制定、修改和废止法律和其他规范性法律文件及认可法律的活动。本文中所引入的立法议程即立法者在诸多立法诉求中排除掉一部分诉求，只将其中一部分立法诉求确立为正式的立法议题，提上立法者的议程。

二、大众媒介议程设置对立法的影响机制

在我国立法的进程中，大众媒介一方面为立法机构提供外围信息，传达司法不适用情况，另一方面大众媒介又为立法者和公众提供意见交流和舆论表达的公共平台。在设置议程的过程中，媒介议程、公众议程、立法议程三者之间相互影响，相互作用，共同推动着我国科学立法、民主立法的实现。

（一）媒介议程影响公众议程，进而推动立法议程

大众媒介议程设置的作用机制从影响公众感知议题到引起公众重视议题，再到影响公众对议题重要程度的判断，作为一个长期、综合、宏观的社会效果，媒介议程通过依次累积的过程，随着时间的推进，对公众议程形成影响，媒介议程与公众议程两者之间形成契合关系，引发公众反思，形成公众舆论，媒介议程与公众议程促进议题的螺旋式上升发展，引起立法机构关注，议题进入立法议程，进而推动立法。

《食品安全法》早在2006年就已被列入立法计划，2008年《食品安全法》草案公布。而就在同一年，三鹿奶粉引发的“三聚氰胺事件”进入媒介议程，被各大媒体报道，引起公众的普遍关注，政府高度重视，积极应对公众舆论，提出解决措施。在“三聚氰胺事件”的议程设置中，大众媒介体现了议程设置理论的客体层面和属性层面的议程设置。在客体议程设置中，新闻报道数量方面，传统媒体如《人民日报》对该事件的报道有113篇、《河北日报》135篇等，新媒体如人民网设立“三聚氰胺事件”栏目10个，链接93条；新浪网设立栏目31个，链接217条。在新闻报道的刊登版面方面，《人民日报》、《河北日报》等纸质媒体主要将三鹿事件的报道集中刊登于头版、要闻版和国内版。议题持续关注的时间跨度方面，从2008年5月网友网上发文指责三鹿奶粉有问题开始，到政府公布该事件及其相关人士的处理结果，媒体对“三聚氰胺事件”的报道持续了数月，报道时间跨度较大，关注较久。在属性议程设置上，各类媒体的报道主题较为丰富，包括事件调查、患儿救治、问题奶粉处理、质量检查、索赔维权等多个主题。

“三聚氰胺事件”充分体现了媒介议程对立法议程的影响，为《食品安全法》草案的完善提供了事实依据，对《食品安全法》的出台进程、内容修改、法律力度等都产生了重要推动作用。该事件爆出后，温家宝签署国务院令，公布了《乳品质量安全监督管理条例》，填补了相关法律的空白。立法机构及时对《食品安全法》草案的多个方面内容进行了修改，进一步加强了对食品添加剂的监管，完善了食品召回制度和食品安全事故处理机制，废止了食品质量免检制度，最终审议并通过了现行的《食品安全法》。

（二）公众议程推动媒介议程，进而促进立法议程

随着如今新媒体的盛行，传统的大众媒介议程设置模式由大众媒体议程→公众议程→政策议程（立法议程），逐渐发展为个体的自我议程→公众议程→大众媒介议程→政策议程（立法议程）。在这一模式中，个人在新媒体中发布的自我议程，引起公众关注，形成公众议程，进而引起传统媒体的关注和报道，公众的自我议程被引入媒介议程，对议题的进一步传播，形成了更广泛的公众舆论。传统媒体之间、传统媒体与新媒体之间形成了议程设置的相互作用和影响，催生出新的议程设置效果，影响立法进程。

近几年大众媒介对食品安全议题的议程设置逐渐由传统媒体向新媒体转移。在新媒体中，微博成为食品安全事件曝光的重要传播渠道，思念水饺金黄色葡萄球菌超标、肯德基吃出活虫等事件的主要曝光媒介多集中于微博。当事人在微博发布有关食品安全问题的消息，形成个体的自我议程。当这一事件引起公众关注，越来越多的人参与到事件的传播过程中来，形成了公众议程，经过大量的转发和评论形成公众舆论，该议程会影响媒介议程，在公众议题和媒介议题的联合推动下，进一步扩大议程影响，进而实现对立法议程的影响。

也正是在公众议程的影响下，媒介议程对食品安全问题的持续关注，让立法机构认识到《食品安全法》的不足和及时进行修订的必要性，进而进一步推动《食品安全法》修订议程进入立法议程，2013年国务院法制办将修订《食品安全法》列入立法计划。

（三）立法议程影响媒介议程，进而影响公众议程

大众媒介对立法的影响还表现为立法机构在立法进程的四个阶段中可以用立法议程影响媒介议程。通过大众媒介向公众公布立法草案，征求公众意见。那些与公众利益息息相关的法律草案在出台或修订的过程中会在大众媒体上进行公布，媒体可以通过新闻报道、设置网络投票、微博话题讨论等形式，向公众征集立法项目、公布法律草案，征求公众的意见，听取公众的心声，影响公众议程。

2013年《食品安全法》的修订被列入立法计划，国务院法制办公室将法案的送审稿及修订说明在中央政府门户网站、中国政府法制信息网、国家食品药品监管总局网等网站予以公布，征求社会各界意见。在中国人大网的法律草案征集意见中，《食品安全法》在20天中共有878人参与意见征集，共征收意见条数2943条。立法机构为大众媒介设置议程，将立法议程引入媒介议程，中央及省级的广播、报刊、电视等各大媒体发布征集公众对《食品安全法》修订意见的消息，影响公众议程。在这个过程中，大众媒介既为公众提供了参与立法、表达意见的平台，又为立法机构民主立法、科学立法提供了帮助。这一影响机制促进了立法项目征集和论证制度的完善，拓宽了公众有序参与立法的途径和方式，有利于实现民主立法。公众意见的广泛征求，使得《食品安全法》的修订更切合公众利益，更符合社会实际。2015年4月我国最高立法机构通过了新修订的《食品安全法》，该法案于当年10月正式实施。

三、大众媒介促进立法的反思

（一）正确认识媒介作用，推动科学立法

立法机构的立法行为是一个复杂的过程，影响立法进程的因素非常多，国家立法的基本理念、立法者行为、政府的意志、社会的变迁、公众的利益诉求、焦点事件的突发等，都会对立法产生重要影响，大众媒介对于立法的影响只是众多影响立法的因素之一。我们既需要肯定大众媒介在促进立法进程中所起到的重要作用，同时也要正确认识大众媒介的影响，不能盲目夸大，将其看作是推动立法的唯一原因。与此同时，大众媒介不应以得到立法机构认可、刻意追求媒介议程影响立法议程作为媒介议程设置的主要目的。在议程设置的过程中，大众媒介应以其客观真实的职业操守，合理设置媒介议程，推动科学立法。

（二）重视多种声音表达，促进民主立法

在对各类媒体的“三聚氰胺事件”报道的分析中，政府成为发言权的主导，官方色彩浓重，相比之下，患儿家属、相关专家、普通公众、相关企业负责人的声音较少。单一声音并不利于立法的推动，是与依法治国所强调的民主立法原则相违背的。因此大众媒介在议程设置过程中应注重多种声音，秉持其客观公正的原则，立足新闻事实，关注焦点事件，及时准确地报道媒介议题，满足公众知情权，树立正确的舆论导向，合理把握大众媒介议程设置的“度”，将不同利益群体的声音和诉求反映出来，促进民主立法。

参考文献：

［1］鲁先锋.“权力距”视野下的政策议程设置研究［J］.上海行政学院学报，2012（02）：69-75.

［2］孙效敏.论《食品安全法》立法理念之不足及其对策［J］.法学论坛，2010（01）：105-107.

［3］邓青，易虹.中国食品安全监管问题刍议——借鉴美国食品安全法的制度创新［J］.企业经济，2012（01）：166-168.

中图分类号：G206

文献标志码：A

文章编号：1674-8883（2016）06-0096-02

作者简介：尹丽娜（1989—），女，河北承德人，武汉大学新闻与传播学院传播学专业硕士，研究方向：广播电视传播学。