法制建构：中国特色社会主义协商民主的法治抓手∗

文/张师伟窦欢

法制建构：中国特色社会主义协商民主的法治抓手∗

文/张师伟窦欢

协商民主理论是十几年来学术界热议的焦点议题之一，围绕着协商民主的概念及理论基础等问题，产生了数量非常可观的研究成果，而对协商民主如何获得规范的制度形式等则相对缺乏研究。协商民主理论的法制面向就是试图从普遍制度规范建构的角度来探讨协商民主的法制化，推动关于协商民主的立法。这不仅是健全社会主义民主制度体系的要求，也是协商民主理论自身发展以及落实权利保障与实践的要求。中国协商民主的发展，除了需要落实权利保障和程序的正当性之外、还需要规范化和制度化的行为范式。协商民主的法制化对推进依法治国和当代中国民主政治发展有重要意义。

社会主义协商民主；法制建构；法治抓手；民主体系

协商民主是十几年来中国政治学界热烈讨论的焦点之一，多数学者的研究结论相当关注协商民主的概念界定，虽然具体的说法仍众说纷纭，但在分歧当中也简略地呈现出了一些基础共识。这些基础性共识确认，“协商民主的基本含义是指协商主体通过自由、平等的对话、讨论共同参与公共决策和国家治理，从而最大限度地缩小政治差异，减少政治冲突，增进政治共识，凝聚政治合力。”［1］以这个共识为基础，人们仍然可以在不同的层次上对协商民主作出不同的含义释读，但又都承认协商民主在中国特色社会主义民主体系中的应有地位，并强调中国政治文明的蓬勃发展需要建立和健全作为一项基本制度安排的协商民主的法制规范。中国特色社会主义协商民主的法制建构，在理论和实践中都具有重要的基础和前提性地位，既是推进协商民主法治化的重要基础与基本前提，也是推进协商民主法治化的现实抓手。

一　协商民主法制面向的现实价值与理论影响

从协商民主的历史发展来看，不仅它在西方世界的兴起及其初步发展都显示出了与法制规范的密切联系，而且它在其他政治文明的传播也在很大程度上取决于法制规范的健全程度。无论是西方国家中自发生成的协商民主的制度性安排，还是一些国家在引进和借鉴协商民主时所依赖或制定的一整套规范，都进一步表明要使协商民主作为一种民主方式在社会中得到良好发展，并真正实现其功能，就离不开协商民主的法制建构，因为只有法制建构才能实现并保障协商民主的规范化和制度化。在当今社会，规范化主要是通过立法的方式，法律将生活中的规律转化为一定的行为范式，从而用来引导社会生活的发展，规范人们的社会生活。

从这个意义上看，协商民主法制建构的现实价值说到底就是为了健全和完善社会主义民主制度体系。中国社会自古以来就有政治协商的传统。协商并不一定就是协商民主，协商只能作为一种方式存在，而协商民主可以是一种民主体制存在。作为民主形式的协商民主，应该是作为一种制度或者机制存在于政治社会生活体系的运行中，要么本身它是一种制度，要么它作为其他制度中的一个环节而存在，它的运作是应该受到制度性规范的。在中国特色社会主义建设中，继续保持和发扬了协商这一传统，即“不论协商民主在中国的运行如何广泛、如何多层次、都是在中国既有的法律体系、制度平台、社会关系、文化精神之中”。［2］由此可见，在现实政治的发展中，协商民主已经存在于社会生活的各个方面，但协商民主的制度化和规范化尚有不足。协商民主产生的目的是为弥补代议制选举民主的缺陷，而其在中国的发展则受到中国具体国情的约束，特别是民主的法律体系还不够健全及民众民主素质不高的现实，不仅在根本上制约了协商民主的规范化存在，而且也极大地限制了协商民主在治理体系中的重要性。随着依法治国在中国的兴起及深入，协商民主的法制化、制度化、规范化已刻不容缓，因为只有制度化和规范化才能被人们真正认同，也只有得到人民真正认同的协商民主，才能获得饱满的活力，并永久性地成为社会主义民主体系的一部分。所以，协商民主的法制面向，是完善中国特色社会主义民主体系的需要。

协商民主的法制建构也具有重要的理论影响，它在理论上以比较协调的方式展示了民主与法制的高度统一。协商民主第一次作为学术用语开始使用是约瑟夫·毕塞特在1980年发表的《协商民主：共和政府的多数原则》一文。从学术界观点来看，不同的学者对协商民主有不同的定义。在哈贝马斯看来，协商民主是一种更加规范化的民主，他认为公民通过协商参与公共事务促进了公民自身的发展，提高公民对公共事务的关注度。佩特蔓则认为，“协商民主是公共协商过程中自由平等公民通过对话、讨论、审视各种相关理由而赋予立法和决策合法性的一种治理形式。”［3］他把协商民主作为一种合法有效的治理方式，而这套治理方式一方面可以通过协商的民主带给立法和决策以道义的合法性，另一方面也突出了协商民主要通过立法及决策的合法规范活动来发挥其作用。G.D.H.科尔对协商民主的理解不同于哈贝马斯，他认为一种参与性社会是必要的，协商民主是一种事务受其团体成员的公共协商所支配的团体，他认为“只有通过在地方层次和地方社团中的参与，个人才能‘学会民主的方法’”。［4］法制是一种保证民主参与的形式与方法。随着中国政治文明的推进，一些中国的专家和学者在借鉴和研究西方协商民主理论的同时，也从协商民主和协商治理的角度提出自己的认识。陈家刚认为，“协商民主就是基于人民主权和多数原则，强调理性交往和参与的现代民主体制，其中，自由、平等的公民，以公共利益为价值的利益诉求，通过理性的公共协商，以达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性”。［5］在这里，协商民主的核心概念是协商或公共协商，强调利益相关主体之间的对话、讨论、辩论和审议。［6］林尚立认为，协商民主的政治是“强调社会多元主体在公共利益框架下通过有效的协调体制与协调过程，达成利益表达、利益协调和利益实现”。［7］协商民主的法制面向是对协商民主理论进一步发展的要求，法制使得协商民主具备了合理性和正当性。

协商民主的法制建构还立足于更多地实现社会的公平正义，即从社会主义正义论完善的角度看，协商民主的法制建构对于公民权利充分实现并借此实现更多正义具有重要的理论意义。协商民主在实践上对整合社会群体利益，扩大公民政治参与、保障人民权利等方面有重要意义，而这些意义的实现却需要首先从理论上阐述清楚正义论视角下的协商民主法制建构。就公民政治参与而言，首先，协商民主强调大众对政治过程的参与，确保人民的政治权利实现常态化，公民对政治权利的行使不再是周期性的，保障了人民权利得以充分实现；其次，协商民主注重个人偏好的选择，它使公民对原先的个人偏好因对理性更好更充分的运用而得到修正，协商的过程能更大限度地包容反对意见，即使这个意见违背最终的决策。协商在一定程度上提供了公众表达利益的通道，符合当前政治发展中的包容性政治价值取向；最后，协商民主强调对公共利益的责任，注重对公共事务的协商，有助于提高公民的责任意识和规则意识。公民通过协商对社会公共事务做出决策，在这一过程中公民的知情权得到保障，协商民主确保人民的权利得到真正的实现。并且在协商这一过程中，政治参与的方式不仅仅局限于投票，还广泛存在于公开讨论和提出可行性方案。协商民主有力地推进民主政治建设中的政治参与。

二　协商民主法制建构及其多元模式的共同规范性

民主模式的不同扎根于不同的政治传统，并且也依赖于现实的条件。在缺乏充分且统一的法制规范约束之下，不论是自发的模式，还是引进、移植的模式，协商民主都会呈现出与特定历史传统和政治条件相对应的多元模式，而且多元模式之间还往往缺少充分规范性带来的充分共同性。不同模式往往容易在理论和实践上影响普通大众，影响他们的民主意识、民主素质、民主自觉与民主能力等，甚至导致他们在民主认知上的误会和实践上的误区。因此，协商民主的法制建构还是从同一规范性方面对公众的一种民主教育，在规范的协商民主中认识协商，在科学认识的条件下学会真正地开展协商民主。“人民要是过上了民主的生活，习惯自然会改变，只有体验民主，才能学会民主”。［8］协商民主的发展和完善是对现代民主形式的发展，要作为一种民主模式真正存在于社会生活中，法制化是它的关键。在政治发展中，民主与法制是不可分离的，协商民主也不例外。法制建构为协商民主提供一个制度平台，法律和制度使得协商民主本身具有合理性和正当性，同时法制保障了协商民主的组织机制和工作机制能够周期性、规律性的存在。在现今的发展中，多元协商民主模式之间缺乏充分统一规范性，其根源在于法制建构方面的不完善。不完善的法制建构，不能进行充分的规范性供给，并因规范性供给不足而导致统一性缺乏的明显缺陷。

协商的传统中国自古有之，但作为民主形式的协商民主，因其发展模式受到中国历史悠久、地方文化差别大等具体国情的影响，从而协商民主在中国的发展模式也因文化选择与地方差异呈现出多样性和不确定性。不仅从协商民主赖以建立和支持其存在的政治话语体系来看，多元文化及多元话语体系的影响颇为明显，主张不同模式的协商民主学者往往都从中国不同历史阶段及不同文化话语中寻找其学理依据。即使只考虑现有政治制度的传统，也可以从政治制度的不同部分或不同时代的优良制度传统中，获得多元协商民主模式的依据。协商民主模式不仅拥有多元文化的话语支撑体系，而且还自觉继承以往优秀制度传统，并且紧密结合实践，从地方传统出发，广土众民的中国社会，在协商民主的模式上几乎具有无限多的模式可能。第一，中国共产党的群众路线，被认为是最早的协商民主实践模式。一切从群众中来到群众中去的工作方法，使得群众的知情权和群众对政府决策的监督权得到保障。群众路线在当时为凝聚民心发挥了重要作用。第二，抗日战争时期，敌后根据地实行的“三三制”政府组织形式，在一定程度上体现了包容性的政治价值，也为后来的政治协商会议的建立奠定了基础。第三，中国共产党领导的多党合作和政治协商，无论是中央层面的政治协商会议还是地方层面的政治协商会议都体现了协商民主。第四，基层村民自治组织和居民自治组织的实践等。在中国特色社会主义民主政治建设中，中国基层民主政治扮演着重要的角色，广泛的基层协商民主实践活动对于协商民主的发展有重要作用。根据不同社会需要发展出来的协商民主模式，具有很大的不确定性。协商民主模式的不确定性，一方面使得协商具有较高的灵活性，有助于创新；但是也使得其具有人为的可操作性，若不当利用则不利于更好地实现正义。模式缺乏确定性既影响协商民主的统一性，也影响协商民主的延续性，因此模式之间缺乏充分共性的多元并存格局应该通过法制建构获得充分的统一规范性。

在中国，除了协商民主模式的不确定性之外，协商民主的组织形式也存在多样化的特点。在中国众多的协商民主组织形式中，影响范围最突出的是政治协商，政治协商不仅局限于中央层面还深入到基层社会。其次是政府协商，即“立法与行政等政府机构本身运行过程中形成的协商”。［9］这主要体现在政府部门之间的协商、审议性协商和政府间的协商等方面。客观存在的协商组织形式是社会协商，社会组织与社会组织之间的协商，表现为民主恳谈会、民主议事会等。最简单的协商组织形式是公民协商，在中国表现为基层群众自治，基层群众自我管理、自我服务和自我监督的形式。除此之外，随着科技和网络的发展，一些新型的协商民主组织形式产生，并在不同领域发挥着协商民主的功能。具体形式有对话网络、民情直通车、便民服务窗、网络平台、居民论坛等。协商组织形式的多样化，一方面为切实保障人民权利提供了新的利益表达渠道并落实了权利的真实性，但也反映出协商民主尚未形成属于其自身的完整的组织形式。作为一种民主方式，若无具有说服力的组织形式，其协商的真实性和决策的科学性下降，协商结果的信用度将受到质疑。

代议制民主得以延续和发展，得益于代议制民主体制拥有比较完整的民主程序。协商民主在发展过程中也试图建构自身的民主程序，但协商民主模式的不确定性以及组织形式的多样性，使得协商民主的程序出现纷杂性的特点。在中国，除政治协商和基层自治有相关的法律规定其程序的正当性，其他的协商民主实践形式各具特色。如就协商过程中谁来当主持人而言，因主持人在协商过程中处于特殊的地位，他需保持中立从而体现公平和公正。在协商民主中现今选择主持人的程序有：选择本区域内德高望重者；选择教师等知识分子；本区域内无人可选时，选取邻近区域内有影响力的人；由当地政府选派一人来做主持人。无论是哪一种方式，我们都看到这些方式只是惯例和传统，并没有制度性和规范性的程序约定。除此之外，协商民主过程中协商主体的确定方式，协商参与者的范围，协商达成的决策是否具有可行性，决策方式的选择等等，也都存在制度性和规范性约束不足等问题。因此，协商民主在程序上的灵活性和纷杂性，使得协商民主在为社会解决矛盾的同时又具有人为的可操作性，这也易于导致协商民主方式的合理性和协商程序的正当性受到质疑。因此，协商民主要切实保障人民权利和实现更多的社会正义，需要制度化和规范化。

三　协商民主法制建构的关键在于权利和程序

协商民主的实践在创造多种模式的同时，也在积极探索它在中国的独特规律，这些规律的认识和揭示有利于从权利实现和程序规范上推进协商民主的法制建构。“在民主化与法治化互动过程中，协商民主的建设和发展天然地承载着创造科学和民主决策的使命，这就是推动法治化建设和发展。”［10］要使协商民主得到真实体现，制度化和规范化是其关键。在中国，协商民主虽然已经存在一定的制度性建构，但仍存在需要改进和完善的地方。法律是当今社会普遍认同的规范化和制度化的行为范式。协商民主的法制面向能够使协商民主的整个过程具有合理性和正当性，同时协商民主自身也可以得到稳定的延续和发展。当协商民主的整个过程都受到法律的规范时，协商民主的功能才能得到真正的实现，协商民主也将真正成为民主体系的一部分。中国特色社会主义协商民主不仅需要在落实权利保障的社会机制、程序的正当性与合法性等方面做出努力，还需要努力将自身建构成规范化和制度化的行为范式。

协商民主最初产生的目的，就是为了弥补代议制中选举民主的缺陷。在现今的发展中，协商民主也确实为人民表达权益提供了新的渠道，协商民主让周期性的权利行使走向常态化。但是协商民主要想更好地落实对权利的保障，除了在协商的整个实践过程中落实人民的政治参与权与政治决策权之外，更要加强和完善协商民主在落实权利保障中的社会机制。在中国，存在落实权利保障的社会条件：第一，进一步完善和推进大数据时代协商民主的制度化和规范化。“协商民主离不开现代的信息传媒系统，现代化的传输渠道和手段，使得民主政治能够在深度和广度上展开。发挥大众传播媒介的政治导向和政治参与应当构成协商民主发展的重要环节。”［11］需要保障公众的硬件设施，完善和建立相关的参与平台，还需要制定和完善相关的法律、法规，促进大数据时代协商民主的制度化、规范化，积极引导人民有序开展民主协商。第二，发展公民教育，培养积极主动、有能力参与的公民。协商民主是基于自由、平等的参与，能够有效扩大公民政治参与的渠道。随着经济的发展，越来越多的人开始关注自身权益，关心公共事务。“公民政治参与诉求的日趋强烈，如果缺乏有效的、规范的利益表达渠道，缺乏构建共识的机制，那么，这种不断扩大的参与就会因为缺乏社会安全阀而对既有体制形成巨大的冲击。”［12］就我国目前的协商民主发展状况来看，我们需要培养公民的民主意识、民主素质与民主能力，使他们有效参与政治生活，提高公民的责任意识、规则意识，重视公民的教育，更好地保障公民权利和义务的发展。

随着中国民主政治文明建设的发展、法制的健全，越来越多的人开始关注程序的正当性和合理性。程序的公平和正当对于解决社会矛盾有着重要的影响。协商民主采取自由、平等的对话和协商，试图为解决社会矛盾提供新的思路。因为协商民主在实践过程中存在程序纷杂性的特征，没有一个能够被大家共同接受的程序，协商也不能严格按照程序展开，这就使得协商民主难免受到各方质疑。“所以，要展现一种协商民主，就必须展现其运行的程序；同样要发展和完善一种协商民主，程序的优化、规范和权威，是最基本也是最关键的路径。”［13］而在当今社会，规则意识、责任意识和程序的正当性和合理性，只有上升到法律的程度，才能更好地得到人们认同、被人们所遵循。协商民主存在程序上正当的有利条件：第一，中国的协商民主实践模式中，每一种协商民主模式都曾制定了自身的协商程序，例如：政治协商、民主恳谈会和听证制度等，对协商的开始及结束都做出了实际的规定，这些模式中有关程序的规定和完善，为创建协商民主普遍认同的程序提供基础。第二，协商民主在民主政治生活中的监督作用，人大政协的监督等程序的建立，为进一步完善地方和基层协商民主监督程序提供了范式指导，监督使得协商达成的共识或决策能够得到更好的实施，程序的正当性则可以更好地保障监督权的行使。因此协商民主的程序，需要法律这一现代社会普遍认同的行为规范的保障。

在中国，协商民主是社会主义民主政治体系的一部分，协商民主广泛存在于社会生活的各个方面，它不仅仅是一种人民民主的实现形式，而且同时也是民主政治发展的体现。协商民主的法制面向是协商民主发展的必然结果。协商民主要想在中国扎根，必须形成属于其自身的规范化和制度化的行为范式。对整个协商民主体系而言，中央层面的中国共产党领导的政治协商制度和地方的基层自治制度，是我国的基本政治制度。基本政治制度中关于协商民主的规定，为协商民主的制度化提供了引导方向。第一，中国共产党领导的多党合作的政治协商制度是中国政治协商的重要支撑平台，要做到协商民主，则需要更好地利用人民政协这一组织平台，以便凝聚各方力量、整合社会资源、形成科学共识。第二，在协商民主具体的实践过程中，立法机关制定的各种规章、制度和法律等也有利于保障协商民主的规范化，例如：听证制度的建立，对话协商制度的建立。第三，中国基层民主政治扮演着重要的作用，广泛的基层协商民主实践活动对于开展协商民主实践有重要推动作用，进一步完善基层协商民主，丰富其实践形式，使其规范化、制度化，是保障协商民主持续发展的有效途径。第四，在协商民主的工作机制内，对官员行为的规范化和制度化。在中国，大多数协商都是政府决策协商，官员往往因其自身的知识和能力优势，在协商过程中能够更好地表达自己的意见，这种意见很多时候会对决策科学性的方向做出一定的引导，但有时也会出现官员为实现自身利益而故意误导民众的情况。因此，协商民主的运行离不开对官员行为的制度化和规范化。

总之，协商民主要在中国延续并发展，必须将协商民主的整个过程以法律、规章或制度的形式确定，同时协商程序的实施机制和监督机制都将得到有效的运行。一方面有利于协商民主在实际运行过程中真正落实权利保障；另一方面有利于中国的协商民主确立一整套属于其自身的完整的体制机制，真正成为民主体系的一部分。也只有当协商的整个过程都受到法律规范，协商民主有其自身制度化和理论化的行为规范，协商民主才可以更好地保障民众的利益表达，更好地实现社会正义，维护社会稳定。

注释：

［1］包心鉴：《论协商民主的现实政治价值和制度化构建》，《中共天津市委党校学报》2013年第1期。

［2］林尚立、赵宇峰：《中国协商民主的逻辑》，上海：上海人民出版社，2015年，第66页。

［3］卡罗尔·佩特蔓：《参与和民主理论》，陈尧译，上海：上海人民出版，2012年，第11页。

［4］卡罗尔·佩特蔓：《参与和民主理论》，第35页。

［5］陈家刚：《协商民主与中国当代政治的发展》，《北京联合大学学报》2008年第2期。

［6］陈家刚：《协商民主引论》，《马克思主义与现实》2004年第3期。

［7］林尚立：《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》，《学术月刊》2003年第4期。

［8］杰克·贝尔登：《中国震撼世界》，邱应觉等译，北京：北京出版社，1980年，第105页。

［9］林尚立、赵宇峰：《中国协商民主的逻辑》，第43页。

［10］林尚立、赵宇峰：《中国协商民主的逻辑》，第43页。

［11］朱勤军：《中国政治文明建设中的协商民主探析》，《政治学研究》2007年第3期。

［12］陈家刚：《当代中国的协商民主：比较视野》，《新疆师范大学学报》（汉文哲学社会科学版）2014年第1期。

［13］林尚立、赵宇峰：《中国协商民主的逻辑》，第66页。

责任编辑余茜

D630

A

1006-0138（2016）05-0073-06

国家社会科学基金项目“中国传统的国家治理思想及其现代化研究”（15BZZ013）

张师伟，西北政法大学政治与公共管理学院教授，西安市，710063；窦欢，陕西师范大学政治经济学院研究生，西安市，710062。