城市发展的权利尺度

文/姚尚建

城市发展的权利尺度

文/姚尚建

特邀主持人：韩冬雪（中国政治学会副会长，清华大学马克思主义学院副院长、教授、博士生导师）

主持人的话：理论工作者的宿命之一，就是不得不时常喟叹：“我最熟知之物往往又是最为陌生之物。”如果仅拘泥于博识明理的价值，那么我们也只能不无遗憾地承认，近年来治理议题的大范围骤然升温，无非是为上述辩证法平添了一个新注脚而已。然而，当学人们愿意尝试探求灰色理论与常青实践的交集时，理论探讨过程本身却完全可能赋予诸如国家治理这类宏大的理论叙事以超乎个体学养进阶的升华意义。此次本专栏所汇集的三篇佳作，正是在这种现实关怀的引导下，依托于涵盖理念—制度—技术的多角度、深层次研讨，为广大读者展现出了一幅解读治理现代化的多维谱系图。诚然，当治理这个古来有之的政治实践被冠以“现代”前缀时，其与民主的结缘就具有了某种必然性，但却并不意味着任意一种民主模式都可以天然实现与现代治理的逻辑自洽。《民主治理的复合变奏》一文作者不无忧虑地发现了以选举为核心的民主及以市场为导向的治理中所酝酿的价值异化风险，从而以从不适用的民主模式机体上剥离出适用的治理技术和探究创新协商机制的建言，为我们留下了在反思中破局的无限可能。相较而言，《价值分配的国家逻辑》一文似乎立足于一种更为传统的基于权力—功利逻辑的求解路径，对“典型政治”这一现实中“管用”的治理技术进行了一番近乎冷峻的全方位扫描。类似的，《城市发展的权利尺度》一文中铺陈的以西欧为中心的城市发展历史卷轴细部上虽不无可议之处，但经此彰往考来之法所揭示的权利间的普遍冲突，却仍不失为对中国治理现代化进程中无法回避的一大现实问题的准确总结。更重要的是，这种基于权利视角的考察，还可能启示我们去反思基于个体权利的政治理念泛滥与治理现代化困局间的因果关联，进而孕育出解除这一关联束缚的新理念、新制度。

权利是城市发展的尺度，正是城市形成的权利一致性、城市治理的权利一致性和城市发展的权利一致性，构成了城市发展的持续动力，因此，中国的城市化进程从一开始就不仅仅承载着经济增长的重任，还承担着权利发展的义务。中国的城市不仅仅属于城市居民，更属于国家全体公民。城市政治的重要内容不是如何应对城市的扩张与城市问题，而是如何化解城市化进程中的权利冲突，从而充分保障民众进入城市的权利，实现居民城市向公民城市的回归。

城市政治；城市化；权利平衡；权利尺度

1776年，美国《独立宣言》记述了以下的经典文献：我们认为下述真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主赋予他们若干不可让与的权利，其中包括生存权、自由权和追求幸福的权利。因此，无论人类社会活动产生何种变化，权利的形成、权利保障与权利发展是现代国家产生的内在秘密。在今天，城市化浪潮席卷全球，深刻地改变了人类的政治版图与公共生活。在当代中国，从农村到城市，在前所未有的人类迁徙中，传统一致的乡村秩序解构了，城市社会形成了复杂的族群与差异化的生活方式；而在城市生活的重构过程中，那些维系政治生活的权利却往往淡出城市研究者的视野。

一　城市政治的权利交织

人类从什么时候开始在城市中居住，已经无法仔细考究。这其中的区别在于，人类历史经常处于定居与移动之中。但是，“如果我们仅只研究集结在城墙范围以内的那些永久性建筑物，那么我们就还没根本涉及到城市的本质问题”。［1］在城墙之内，是由不同族群、不同文化背景的人类汇聚起来的公共生活，权利，则是这种公共生活的核心。

（一）早期城市形成中的权利萌发

我们今天讨论的城市主要有两种类型，一种是早期的雅典城邦，另一种是中世纪以后的新兴城市。一般认为，早期城市的建立多基于政治动因，城市通过堡垒式的建筑护卫城市人民；中世纪以后的城市则借助于贸易的崛起。但是简单的城市动力划分可能是粗略的，陶特（Tout）在研究欧洲中世纪城镇规划过程中发现，建立城镇既有政治理由，也有经济理由：“其实，城镇诞生的政治理由发生在先，而其原因则在后。中世纪新城镇的发端情况其实是很简陋粗略的，当时军事需要方面的考虑超过了一切。一个比较强硬的统治者，如果征服了与其原有领地相邻的某个地区，或者他想加强戍边却敌的防范能力，于是，他就会粗略地建造起一些堡垒要塞，再鼓励他的臣属子民居住进去，以便让他们承担起永久性的防卫任务。”［2］

在政治推动下，雅典城邦并不平等，“城邦人口被分为具有不同政治地位和法律地位的三个主要阶级。处于社会底层的是奴隶，而奴隶制乃是古代世界一种普遍的制度。在雅典的全体居民当中，差不多有三分之一是奴隶。因此，作为一种制度，奴隶制乃是城邦经济所特有的一种制度，一如工资制度是现代经济所特有的制度一般”。［3］在雅典时期，城邦并不意味着一种绝对的权力，事实上，城邦是一种不同权力的联合体，“在许多世纪内，城邦必须尊重各家庭、各胞族及各部落的宗教信仰，它无权过问这些小团体内的内部事务。它不能插手家庭里的事务，不能审判家事，对妻子、儿子及保护人的审判权利与职责属于父亲。这就是为什么在家庭独立自足的时代所建立的个人权利，能在城邦中保持不变，直至晚期为止”。［4］在这种联合体的内部，私有权利以家庭的名义得到了捍卫，并为公共权利的形成提供了前提。

如果对于雅典奴隶来说，城邦是垂直的阶级存在，那么对于雅典公民来说，城邦同样不是横向的个体之间的连接，而是团体之间的结合。雅典人的身份认同是多重的，因为他们同时属于四种组织：家庭、胞族、部落和城邦。“他并非像现在的法国人那样，出生后就同时属于家庭、镇、省、国家，雅典人加入这四种社会的时间先后不一……生后第十日，儿童通过宗教仪式先加入家庭。数年以后，他加入胞族……至十六岁或十八岁时，他可以申请加入城邦。行礼之日，他在放着牺牲的祭坛前宣誓，表示遵守城邦宗教及其他种种。从此以后，他便入了公共宗教，获得了公民资格。”［5］因此，在雅典，公共权利并不是抽象的，它植根于不同的政治组织内部，并以此完成了公共权利的初步塑造。

（二）城市复兴中的权利互动

如果说在早期的城邦中，城市从总体上看是一个权力的联合体，公权与私权虽然有着严格的分野，但个体权利尚未充分彰显的话，那么在中世纪后期，城市重新兴起的时候，个体权利则成为城市政治的重要特征。

中世纪的许多城市非常贫穷，在一些地区，皇权仍然凌驾于城市之上，但是仍然有一些城市获得了独立地位，在城市内部，社会自由逐步得到体现。在那些自治市中，公民与城市的政治关系建立在权利平等之上，“一个人取得自治市的成员资格后，就免除了各种封建赋税，并从此承担其市民责任。当时不担任教会职务的男子都有服兵役的义务。不仅如此，城镇里治安部队也由市民轮流担任，包括巡视和保卫任务。”［6］

即使是那些没有获得自治权的城市，中世纪欧洲的专制权力也已式微，阿拉贡（Aragon）王国的臣属曾向国王如此宣读誓词：“我们，这些并不比你们卑贱的人，向你们，这些并不比我们高贵的人，宣誓：如果你们尊重我们的自由并且尊重法律，我们就接受你们成为我们的国王和最高统治者。否则，我们就不接受。”［7］在统治者政治权力的分享中，封建的附庸关系首先确认了政治平等，共同参与的政治权利是这种平等的道德基础。因此，虽然在雅典或中世纪，城市形成的动力各有差异，但是在这种政治体的形成过程中，权利始终维持其基础性的作用。从城市外部皇权、贵族的权力共享，到城市内部的社会自由，权利的交织维系了传统城市的演变，也为向现代城市的转型奠定了基础。

（三）城市治理中的权利保障

在前文我们已经讨论，在雅典时期，城市政治建立在阶级的不平等之上。对于雅典公民来说，这种不平等并不是不可理解的，在个体与城邦之间，抽象的善既维系着个体对于城市的皈依，也维系着城市形态的稳定：“传统城市形态往往通过隐形的社会模式和习俗惯例来反映其价值准则。在许多城邦中，使彼此竞争的政治权威能够保持平衡的力量恰是公民自身，他们作为一种媒介，使更多公开的控制行为合法化。”［8］因此，城市的变迁既植根于社会形态的转换，更受制于公民权利的生长与变迁。

从公民权利生长的角度来看，城市政府的重要职能就是公共性的供给，美国《独立宣言》确认了权利保障与政府权力的关系：为了保障这些权利，人们才在他们中间建立政府，而政府的正当权力，则是经被统治者同意授予的。任何形式的政府一旦对这些目标的实现起破坏作用，人民便有权予以更换或废除，以建立一个新的政府。但在早期城市，这种基于权利的城市治理并不存在，在城邦时代，公共善（public good）的供给与分配是城邦治理的重要责任，在这种道德国家的治理中，伦理是分配正义的重要尺度；只是从中世纪以后，权利开始优先于善，权利的发现赋予了城市治理以新的内涵，城市不再是一个道德共同体，而是一个权利的联合。城市政府不再仅仅提供抽象的公共善（public good），公共物品（public goods）的分配开始成为城市治理的重要内容。

二　城市政治的权利冲突

在经过中世纪的凋落之后，从公元10世纪开始，借助于商业的力量，城市在欧洲重新兴起。在东方国家的同一时期，城市在很大程度上仍然是一个政治规划的过程。在中世纪尤其是工业革命以后的欧洲，政治与市场的发育培育了城市，也促使城市居民的聚集。有别于雅典时期的广场狂欢和酒神政治，城市政治开始陆续并广泛地进入了工厂、街道、社区甚至乡村，维系城市政治结构的权利体系开始经历各类冲击。

（一）国家的兴起和传统城市的消亡

在早期的城市广场中，宗教的力量与公众的力量均匀分布。借助于手工业的兴起，城市在10世纪以后重新崛起，并催生了同业行会。12世纪，佛罗伦萨城市共和国兴起，成为欧洲文艺复兴的摇篮。此后，越来越多的城市共和国和自治市在欧洲兴起，改写了欧洲封建主义的政治版图。

15世纪英法百年战争以后，欧洲的民族国家开始形成，那些分散在欧洲各地的城市逐渐纳入国家的政治体系之中。城市完成了身份的转变，即从城市国家转变为国家的城市，城市政治开始与地方政治联系起来，那些成为国家首都的城市首先被国家的权力所吞噬，“政权集中并巩固于中央的首都地带的同时，也伴随着地方政权中心逐渐丧失了其权威和自主自治。国家威望的确立意味着地方自治区自由的死亡”。［9］在国家权力的扩张中，城市中的社会自由等权利衰落了，国家借助于政治权力统一了度量衡，也确定了基于国家整体政治的城市秩序。在东方的中国，城市从来就是政治国家驱动下的产物，作为中央政治与地方政治的结合点，城市被国家严格控制，城市中的市场也被严格管制，这一管制在唐朝达到顶峰，唐朝统治者通过坊市制度将城市中的商业区和居住区分开，并禁止在居住区内经商。因此与西方国家的城市史不同，中国城市的政治任务是权利的发现，西方城市政治的任务则是权利的重现。

（二）权利的彰显与基于自由的抵抗

在中国，城市依旧是政治枢纽的一部分，但是城市在严格遵循秩序的前提下，也享有一定的自由。在唐朝，这种有限的自由是通过封闭性的坊市制实现的，由于居住空间与交易空间的严格隔离，市场中的社会自由无法得到有效的发展。到了唐朝末年，严格的市场管制基本告一段落；在宋朝，坊市分离的体制加快瓦解，城市内部的人口自由性加大，城市中的市场属性促进了社会自由的发育。在明朝，城市经济得到了迅速的发展，在16世纪末17世纪初，福州、苏州等多个城市掀起抗税斗争，初步彰显了中国城市的社会权利。

在西方国家，同一时期城市权利的兴起体现在对于神权和政权的双重抗争。正如约翰·洛克斯所说：“现在所有的人都在唱同一首歌：我们必须服从我们的国王，而不论他们是好是坏，因为上帝是这样命令的。但是，这样做的报复却是可怕的，它将降临到亵渎上帝圣名和圣餐者的头上。因为说上帝命令人们必须服从不虔诚的国王，无异于说上帝通过他的这一训诫成了一切罪恶的制造者和维护者，因此这都是对上帝的亵渎。”［10］其实在这种双重抵抗背后，是权利和自由的彰显，这一时期共和主义开始崛起，并直接指向那种维系秩序的权力，最终推导出自治的公民权利。

在资本主义兴起之后，资本对于权利的剥夺更为隐蔽。在市场自由的鼓吹下，一些街区借助于资本的力量将穷人排斥在外，人们生活在同一个城市，却如同生活在不同的世界。雅典乃至中世纪以来的城市广场消失了，代之以高耸入云的城市建筑，人们在狭隘的街道穿行而无法停留，公共话语的空间挤压导致公共生活的权利侵蚀。在个人所得税与公共服务挂钩的城市，一些街区的公共服务日益低下，中心城市的社会塌陷和贫民区的大量涌现成为一些大型城市发展的普遍困境；更加隐蔽的是，许多贫民区的产生是以自由的名义加以维持的，但是刘易斯发现，贫民区中的人们脱离主流社会，“他们对主流阶级所信奉的基本制度怀有敌意，仇视警察、不信任当局政府以及位居高层的人，对教堂嗤之以鼻。因此贫民区文化潜伏着反抗，促使旨在颠覆现有秩序的政治运动的发生”。［11］

（三）权利冲突的深化与政治不平等

城市是什么？从居住的场所到商业化的生活，从公众的聚集到政治的分配，哪一种才是我们渴望的城市生活？借助列奥·施特劳斯的理论分野，早期的城市生活是符合自然的，但是需要看到的是，在城邦之中，本邦与外邦人，公民与非公民的权利并不一致，因此在中世纪以后的城市复兴中，依旧维持城邦时代的阶级的不平等自然无法支持城市的发展。

因此，中世纪以来的城市之所以发展，正在于那些被雅典部分公民垄断的权利开始逐步面向公众开放。历史性的充满政治等级的城市逐步让位于世俗的、平等的城市，这种平等核心正在于不同个体的权利平等，权利的平等同样赋予了城市发展以持久的动力。这一理念赋予了当代城市的政治合法性，并为当地的城市设计者所接受，埃蒙·坎尼夫也认为，“市民对城市的亲切感与忠诚度，应归功于让人们彼此熟悉的家庭、教区、街区以及整个城市。”［12］

但是，在城市的发展中，权利的冲突仍然不可避免地沿族群和阶级划分开来，在一些情况下，城市的发展还可能形成新的权利冲突。1970年，美国里士满市合并了切斯特菲尔德县23平方英里的土地，在当时引起了强烈的争论。1975年，美国最高法院一致裁决，认为合并受到了一个不被允许的目的的影响，这个目的就是否认基于种族的投票权的存在。在这一合并中，黑人失去了就业机会，但是获得了控制城市的政治权力，而白人和黑人中产阶级则选择离开市区。［13］权利的冲突或存在于族群，或隐蔽于阶级，这些或明或暗的社会疏离与排斥为后来的城市发展埋下了隐患。

三　中国城市化进程中的权利再平衡

从20世纪80年代起，伴随着改革开放和市场经济的大潮，中国的城市化进程重新启动，亿万人口涌入城市，给中国的城市带来了活力，也给中国的城市治理与城市发展带来困惑。更为复杂的是，在不同的城市和区域，中国城市化同时具备三个阶段的特征：即城市化、逆城市化和再城市化，从而增加了中国城市化进程的复杂性。笔者认为，在中国的城市化进程中，权利一致既是城市形成的内在要求，也是城市治理与城市发展的基本归宿。

（一）城市化进程中的权利对抗

20世纪80年代以来，中国人口流动加快，这种人口流动主要分为两种趋势：第一种趋势发生在20世纪80年代到20世纪末，大量的农村人口离开土地，进城务工；第二种趋势发生在21世纪初至今，无论城乡，大量人口从传统老工业地区涌向东南沿海，催生了既有城市规模，也形成了更多的新兴城市。

但是，与大规模人口流动相对的是，中国的城市政治结构仍然等级森严，尤其是20世纪80年代市管理县体制实施以后，城市政府开始拥有了管理并规划乡村的权力，从而使乡村发展依附于城市发展之上。城乡不平等表面上看是权力结构的对抗，但从更深层次分析，权力对抗的背后是农民权利对于市民权利的对抗，是农村权利对于城市权利的对抗。

在中国的城市化进程中，自由迁徙的公民权利开始逐步得到保障，但这一基本权利的完全实现依然十分困难。伴随着人口流入大中型城市，高企的房价与不友好政策的结盟，既阻碍了人口的自由流动，也伴随着人口的强制性流动和权利的对抗；同时，在城市更新中，为了降低生活成本，一些城市原住民被迫离开熟悉的社区，城市政府本“应该采取行动，为这些区域提供城市设施和社区服务，在发展过程中本区居民通过自身的参与程度享有优先权”，［14］但是在实施过程中，这一优先权被忽视了；更为隐蔽的是，当城市人口在政府的引导下迁入郊区时，郊区原住民的优先权又往往被忽视。

（二）城市治理过程中的权利对抗

与城市化进程形成鲜明对比的是，今天的城市治理仍然建立在户籍制度之上，而在户籍制度的背后，是城市内部的权利对抗。农民工进城迅速遭遇到了城市的户籍壁垒，这一无形之墙攫取了农民工创造的财富，无情剥夺了农民应该享有的城市公共权利。在中国大大小小的城市，贫民区同样存在，“当某些人为中国的大小城市没有出现世界上所有大中城市在‘崛起’时出现的‘贫民窟’而歌功颂德时，他们视而不见或故意掩饰的事实是：农民工实质上已是城市的成员，虽说户籍上没有他们的姓名，但他们劳动在城市、生活在城市，城市已是他们的栖身之所，但不是合适的生存之所和发展之所：中国城市虽没有‘贫民窟’，但有道地的大批贫民。他们无权在严格管治的城区或郊区搭建‘贫民窟’，只得将妻儿父母滞留农村，在工地的工棚中挤‘通铺’，而那些夫妻双方都进城打工者，只能租住在用去他们绝大部分收入的破旧房屋里，小孩无人照顾，更不能正常入托、上学。农民工因不是市民身份，因而也不能享受市民的各种社会保障。”［15］

受区域经济发展不平衡的影响，一些中国内地的“精英”人口也集中涌向沿海地区的大型城市，同样由于户籍制度的限制，他们也无法享受到导入地城市居民相同的权利，从而叠加了外来人口融入城市的社会压力。而当同一城市内部的人口无法享有同样的公共权利时，城市化进程就具备了虚假性。值得关注的是，在一些特大城市严格控制人口规模的政策选择中，在打击“群租”、清理“低端人口”、拆除违章建筑等行政措施的背后，仍然伴随着户口这一被长期使用的“法宝”。这一强制性的分类政策有悖于城市化进程中的人口流动规律，有可能导致城市治理中更强大的权利对抗。

（三）城市化进程中的权利再平衡

在世界范围内，城市是人类社会发展的重要载体，从雅典时期到如今，城市日益成为人类公共生活最重要的场所，城市治理依然是公共治理的重要内容。中国的城市化进程起步较晚，城市化战略也经过多次调整，但是总体上说，只要遵循城市化进程中的权利一致，实现中国城市化进程中的权利再平衡，以中国的城市发展推进政治发展，或许是一条可行的道路。

在制度评价方面，施特劳斯曾经做过这样的论述：“最佳制度只有在最有利的条件下才成其为可能。因此，它只有在最有利的条件下才是正当的或合法的。在或多或少有些不利的条件下，只有或多或少不那么完美的制度才可能的，并且因此才是合法的。最佳制度只有一个，而合法的制度则是多种多样。合法制度的多样性对应于相关环境类型的多样性。最佳制度只有在最为有利的条件下才是可能的，而合法的或正当的制度无论何时何地都是可能的，并且在道德上是必须的。”［16］户籍等制度是基于宏观秩序控制而实施的，在今天已经严重阻碍了人口要素的自由流动，而人口恰恰是城市化进程中的重要组成部分，也是城市发展的目的所在。在今天看来，户籍制度及其之上的公共政策不仅日益丧失其合法性，而且也日益失去其道德的支持，中国的城市化进程亟需多样化的制度安排。

城市化的过程就是权利实现的过程，但需要注意的是，在城市化的进程中，既要关注公民拥有城市的宏观权利，也要关注居民拥有社区的微观权利。在不同地区，城市化水平也有不同，城市问题也有差异，但是城市发展不能扼杀基本权利，任何城市政府都不能无视公民居住迁徙、参与政治、享有自由的宪法权利，也就是说，在不同的城市化阶段，在任何城市，都应当实现权利形成、权利保障和权利发展的一致性。

结论：面向公民的城市

卢梭曾指出公民对于城市的意义，他强调，再多住房充其量只能建成一个村镇，而公民却能构建一座城市。［17］中国的城市是在二元体制城乡分割下发展起来的，这就决定了中国的城市从一开始就是特定城市居民生活和工作的场所。伴随着改革开放，遍布全国的城市体系分别设置了不同的进入门槛，从而瓦解了中国公民对于城市整体性的所有权。更为隐蔽的是，由于资本与城市政治的结盟，城市空间的整体性也陷入了碎片化，一些非连续性城市政策的出台加重了城乡隔离和社会排斥，催生了更为复杂的权利冲突。因此，中国的城市化进程从一开始就不仅仅承载着经济增长的重任，还承担着权利发展的义务。中国的城市不仅仅属于城市居民，更属于国家全体公民；城市政治的重要内容不是如何应对城市的扩张与城市问题的治理，而是要关注城市建设和城市治理，以及如何化解城市的权利冲突，实现公共资源的再分配，充分保障民众进入城市的权利，实现城市向公民的回归。

注释：

［1］刘易斯·芒福德：《城市发展史——起源、演变和前景》，宋俊岭、倪文彦译，北京：中国建筑工业出版社，2005年，第3页。

［2］刘易斯·芒福德：《城市文化》，宋俊岭、李翔宁、周鸣浩译，北京：中国建筑工业出版社，2009年，第36页。

［3］乔治·萨拜因：《政治学说史》上卷，邓正来译，上海：上海人民出版社，2008年，第31页。

［4］库朗热：《古代城邦：古希腊罗马祭祀、权利和政制研究》，谭立铸等译，上海：华东师范大学出版社，2005年，第118页。

［5］库朗热：《古代城邦：古希腊罗马祭祀、权利和政制研究》，第118页。

［6］刘易斯·芒福德：《城市文化》，第36页。

［7］刘易斯·芒福德：《城市文化》，第89页。

［8］埃蒙·坎尼夫：《城市伦理——当代城市设计》，秦红岭、赵文通译，北京：中国建筑工业出版社，2013年，第27页。

［9］刘易斯·芒福德：《城市文化》，第91页。

［10］乔治·萨拜因：《政治学说史》下卷，第346页。

［11］布莱恩·贝利：《比较城市化》，顾朝林等译，北京：商务印书馆，2010年，第98页。

［12］埃蒙·坎尼夫：《城市伦理——当代城市设计》，第16页。

［13］戴维·鲁斯克：《没有郊区的城市》，王英、郑德高译，上海：上海人民出版社，2011年，第33-34页。

［14］布莱恩·贝利：《比较城市化》，第104页。

［15］刘永佶：《农民权利论》，北京：中国经济出版社，2007年，第476页。

［16］列奥·施特劳斯：《自然权利与历史》，彭刚译，北京：三联书店，2003年，第141页。

［17］戴维·贾奇等：《城市政治学理论》，刘晔译，上海：上海人民出版社，2009年，第190页。

责任编辑余茜

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A

1006-0138（2016）05-0014-06

国家社会科学基金项目“新型城镇化进程中的权利平衡及其实现途径研究”（14BZZO83）

姚尚建，华东政法大学政治学与公共管理学院教授、博士生导师，华东政法大学政府理论研究所所长，上海市，201620。