中美应对全球气候变化关系的前景及对策

文/何晶晶　黄永富

中美应对全球气候变化关系的前景及对策

文/何晶晶黄永富

作为全球温室气体排放量最大的两个国家，中国和美国一直以来都面临着巨大的国际减排压力。中美应对气候变化合作的意义已经超越了环境安全本身，它对于中美双方的经济结构转型、能源结构优化、低碳技术研发和建立新型的贸易合作关系都具有重要的战略意义。而中美当前应对气候变化合作还存在着缺乏合作深度、缺乏中长期合作目标和实现路径规划不清晰等不足，为了解决这些问题，中美需要建立更加有效的合作机制，探索新的合作途径，增强政治互信和合作诚意，以构建真正有广度、有深度、有稳定性的应对气候变化的合作框架。

应对气候变化；中美国际合作；温室气体减排

2015年12月，国际社会达成《巴黎协定》，正式开启了全球气候变化治理的新时代。虽然《巴黎协定》是全球协同应对气候变化努力进程中的里程碑，但是如何真正落实《巴黎协定》、使缔约国能够实现其承诺的自主减排目标，无疑成为“后《巴黎协定》时代”国际社会面临的最为严峻的挑战。中国和美国是全球温室气体排放量最大的两个国家，一直以来都面临着巨大的国际减排压力。2014年11月，中美两国签署的《中美应对气候变化联合声明》赢得了世界的广泛赞誉，被认为给巴黎联合国气候变化谈判创造了非常有利的氛围。这一声明也向世界表明发展中国家和发达国家之间需要并且可以达成良好的合作来共同推进全球温室气体减排。鉴于中美两国应对气候变化合作对于全球应对气候变化努力和对于两国本身的低碳减排的重要性和必要性，本文将探讨中美应对气候变化合作的前景与对策。

一　中美应对气候变化的共识点和分歧点

（一）中美应对气候变化的共识点

一方面，认识上的共识。中美两国就应对气候变化的紧迫性和必要性等问题达成共识。中美两国都已经充分认识到应对气候变化问题是关乎两国政治利益和经济利益、关乎国际义务和全球环境安全的亟需解决的重要问题。对美国而言，气候变化问题特别是涉及的能源问题不仅仅关乎其环境安全与国际形象，还关乎其世界领导权的地位和国家安全；而对中国而言，应对气候变化、调整能源结构，是关乎其在当前的绿色技术革命中是否能够抢占先机、摆脱当前低附加值的生产模式的关键问题。［1］中美应对气候变化合作的意义也因此超出了应对气候变化问题本身。

美国政府自从奥巴马执政以来，一改布什政府对待全球气候变化问题的消极态度，高度重视气候变化问题，并把应对气候变化作为中美合作的重要议题。奥巴马政府已经提出美国2025年要实现的减排目标，并且致力于通过推动新能源的发展来刺激美国经济的“绿色复苏”和低碳发展，美国在奥巴马政府期间通过的《美国清洁能源安全法案》就充分体现了其积极的政治努力。美国高层以及政、商、学界的精英层对中美合作的重要性和必要性已经形成共识。比如，以基辛格和布热津斯基为代表的美国两党的高级智囊在中美气候变化合作问题上的相近立场，使得中美应对气候变化合作问题免于成为美国政党斗争的牺牲品。

中国政府高度重视生态文明建设和应对气候变化问题，近年来也采取了一系列有效的法律和政策措施来推进低碳减排，并且向世界郑重承诺其自主减排目标，充分体现了一个负责任的大国姿态和担当。中国领导人一直认为气候变化是中美战略合作框架中的重要组成部分，也是深化中美新型大国关系、加深双方互信的重要平台。中国高层领导的决心和努力是中美气候变化合作得以顺利进行的重要保障。

另一方面，合作领域的共识。中美两国已经在一系列领域开展了广泛合作，比如中美双方已经在化石能源、能源效率、可再生能源、生物燃料、环境技术、核能、气候科学、能源信息交流等诸多领域签署了数十个合作议定书和谅解备忘录。2014年签署的《中美应对气候变化联合声明》进一步明确了中美将加强包括载重汽车和其他汽车减排、智能电网、碳捕集利用和封存、温室气体数据的收集和管理、建筑和工业能效这五个领域的合作。随着双方合作的深入，更多的领域将被纳入到中美气候变化合作的框架中。

当前中美合作的一个重要部分是能源利用效率和清洁能源。清洁能源已经被普遍认为是推动未来经济发展的新的增长点，中美双方开展广泛的能源合作符合两国的共同利益，这也体现了中美两国作为世界上主要的能源消耗国对于能源安全的重视。

（二）中美应对气候变化的分歧点

中美两国虽然在应对气候变化合作问题上达成了战略共识，并且付诸了积极的政治和外交努力，但是由于两国政治体制不同、社会发展阶段不同、政治互信不足等因素，中美在应对气候变化问题上存在诸多分歧点。这也在很大程度上导致当前的中美应对气候变化合作更多的是停留在战略层面，双方合作内容仍显得空泛与缺乏深度。具体来说，中美在应对气候变化问题上的分歧主要体现在以下几个方面：

第一，对于应对气候变化的国际公约的理解和前景的预期存在着分歧。中美双方关于《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的根本原则“共同但有区别的责任原则”的理解存在着分歧。美国从其自身经济利益考虑，在节能减排义务问题上一直片面强调发展中国家与发达国家具有“共同责任”，而刻意淡化发达国家对全球气候变化的历史责任和其应该承担的“有区别的责任”（与发展中国家相比）。中国则坚持倡导“共同但有区别的责任原则”，因为这体现了真正的公平与效率。中国认为美国等西方国家已经从工业化发展中获得了巨大的经济利益，是当前全球气候变暖的主要责任方，所以理应承担较多的国际义务。由于西方国家更有能力和资源开展减排和应对气候变化的措施，美国等西方国家应该对发展中国家提供大量资金和技术援助来帮助他们进行减排和应对气候变化。由于气候变化问题的全球公共物品性质，西方国家在帮助发展中国家的同时也是在帮助发达国家自己。

第二，对于“合作”内涵的理解存在分歧。基于中美不同的政治文化背景、不同的视角和利益出发点，中美双方对于“合作”一词的内涵理解存在分歧。在气候变化合作问题上，中国认为其作为发展中国家，在应对气候变化的能力和资源方面都与美国还有较大差距，中美合作应该使中国得到更多美国的资金和技术援助；但是，美国认为“合作”在很大程度上是一种“交换”，美国对于中国的援助应该有经济利益回报。而且出于其加强全球霸权地位的考虑，美国也希望通过中美合作来说服中国按照美国的意志行事。

第三，气候变化问题在各自国家发展战略定位上的分歧。中美两国所处的社会发展阶段不同，中美双方对应对气候变化问题在国家战略布局中的定位自然有所不同。虽然经过30多年的改革开放，中国已经成为世界第二大经济体，但是人均收入水平仍然较低、东西部地区发展不均衡、经济和能源结构不合理等问题依然存在。中国需要保持一定的经济增长速度才能解决所面临的发展问题。因此，尽管应对气候变化已经被提到国家发展战略的高度，经济增长仍然被排在中国国家战略布局的首要地位。与中国不同的是，美国经过几百年的发展，在工业化原始积累的基础上已经完成了现代化的发展进程。经济发展已经不再是美国唯一最重要的发展目标。应对气候变化只是美国培育绿色经济新增长点、修复其国际形象、在新的全球治理格局体系中加强其霸主地位的重要战略手段。［2］

二　中美应对气候变化合作的现状

过去的30多年来中美双方已经在气候变化领域开展了广泛的合作，签订了许多相关的双边或多边协议。然而，中美之间的合作仍然流于表面，缺乏深入、系统、清晰的合作框架，许多领域的合作还是零星分散于两国间的经贸协定中，中美气候变化合作的前景规划和实现路径仍然不明晰。2014年签署的《中美应对气候变化联合声明》无疑标志着中美气候变化合作达到了一个新的高度，体现了中美双方最高决策层推进低碳减排的决心，在全球气候变化治理领域树立了发达国家与发展中国家合作担当的新范例，也为中美新型大国关系增加了新的共同利益基础。［3］根据声明，美国计划于2025年实现在2005年基础上减排26%～28%的目标并将努力减排28%；中国计划2030年左右CO2排放量达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年左右非化石能源占一次能源消费比重提高到20%。中美双方特别是中国要实现其承诺的减排目标，需要付出巨大的努力。除了订立严格的减排目标，声明还进一步扩大了中美气候变化合作的领域、丰富了公私参与的合作方式。为进一步支持落实两国富有雄心的气候目标，中美双方将通过现有途径特别是中美气候变化工作组、中美清洁能源研究中心和中美战略与经济对话来加强双方合作措施。

概括来说，中美当前的合作呈现如下特点：第一，从合作形式来看，中美气候变化合作形式多样。既有政府间组织的合作、也有官民一体化组织和非政府组织合作等多种合作方式，呈现出公私参与的合作形式。

第二，从合作领域来看，中美气候变化合作领域广泛。涉及化石能源效能提高、清洁能源、应对气候变化技术与信息交流、核能、生物技术、汽车减排、智能电网、碳捕集利用和封存、温室气体数据的收集和管理、建筑和工业能效等领域。随着中美合作的加强，未来可以预见的是，更多的领域将被纳入到中美气候变化合作框架中。

第三，从合作深度来看，中美气候变化合作“量多质少”，流于表面的多，实质性的合作少。由于中美双方缺乏政治互信，特别是美国一直视中国的快速发展为对其世界霸主地位的挑战，所以在合作中特别是技术领域的合作中一直存有防备心理，政治做秀的成分过多，使得双方合作缺乏实质性的、有诚意和深度的内容。

第四，从合作心理来看，中美特别是美国一方在合作中呈现出“既怕又爱”的心理，双方呈现出“既敌又友”的合作关系。一方面双方都认为中美合作是势在必行的、互惠互赢的战略，另一方面中美在合作中的利益出发点和合作回报期待又有不同。美国基于其“帝国霸权心理”希望通过合作，修复其大国形象，在实现国家利益与国际义务统一的同时，也希望借合作引导中国跟随美国的气候变化规则；而中国希望通过合作更多地获得美国的技术和资金支持，以推进国内的低碳减排。

第五，从合作可持续性来看，中美合作在稳步合作的大趋势下存在一定的波动性。中美应对气候变化合作历经几十年的发展已经呈现出一定的稳定性，然而，美国的两党政治博弈所带来的美国国内应对气候变化政策的相对不稳定性，一定程度上给中美气候变化合作带来波动。

三　中美应对气候变化的形势和政策

根据联合国（2012）的数据，中国人口在未来几十年里将出现逐步的下降趋势，而美国等发达国家将实现人口数量的基本平衡。就经济规模而言，英国杂志《经济学家》2015年10月3日的文章指出，如果运用一个综合的指标体系，即占世界GDP、贸易和净资本输出的比重，中国（包括香港）在世界经济中的比重可能已超过美国。即便未来中国经济增长率放慢到每年5%～6%，中国在世界经济中的比重仍将会由2020年的15%上升到2030年的17%，而美国将从2020年的12%下降到2030年的10%。

关于两国历史上的CO2排放，在过去的50年里美国的CO2排放略有上升，但相对平稳，而中国的CO2排放趋势却是不断上升。1975年以前中国的CO2排放量还不到美国CO2排放量的1/5，90年代初中国的CO2排放量仅为美国CO2排放量的1/2。2000年后中国的CO2排放出现加速上涨趋势，并于2008年超过美国。2010年后美国的CO2排放有所下降，然而，中国的CO2排放还看不到放缓的势头。中国在2009年哥本哈根气候会议之前宣布，到2020年要在2005年的基础上单位GDP二氧化碳的排放（CO2排放强度）降低40%～45%，非化石能源占一次能源比重要达到15%左右，增加4000万公顷的森林面积和13亿立方米森林蓄积量的目标。2014年签署的《中美应对气候变化联合声明》和中国提交的自主贡献目标显示，中国计划于2030年左右实现CO2排放达到峰值且将努力早日达峰。

中美两国都是煤炭消费大国，煤炭消费量在两国能源消费量所占的比重都较大，尤其是中国。中美两国国内减排政策都呈现出协同效应，也就是说在中美两国国内，一种排放物的减排政策将间接导致其他排放物的减排。于是为了实现更为严厉的CO2的减排政策，美国可能比中国减少更多的煤炭消费量。值得注意的是，中国可再生能源消耗量占总的能源消耗量比重较低：从2000年的不到1%到2014年的3.83%。［4］根据美国能源信息局（US Energy Information Administration）2015年5月28日的消息，2014年美国可再生能源消耗量占其国内总的能源消耗量比重为9.8%，这是自20世纪30年代以来的历史新高。另外，美国天然气和可再生能源发电的比重将逐年上升，而煤炭发电的比重将逐年下降。

中美两国作为世界上最大的两个CO2排放大国以及主要的能源消耗大国，一直以来面临着不断增长的国际和国内压力。2014年签署的《中美联合气候变化声明》提出了非常高的减排目标，对于中美两国应对气候变化政策都是严峻的考验。两国均采取了一系列措施，现概述如下：

（一）中国应对气候变化政策

虽然作为发展中国家，中国当前还不需要承担强制减排义务，但是作为一个有担当的、负责任的国际大国，中国自主设定了严格的国内减排目标，为全球应对气候变化事业做出了重要贡献。

在国际层面，中国积极参加全球应对气候变化多边机制，并在全球气候变化多边谈判中发挥积极作用。中国在1993年批准了《联合国气候变化框架公约》，2002年核准了《京都议定书》，并于2016年4月签署了《巴黎协定》。中国认真履行这些国际气候变化公约，并把国际条约的要求积极落实到国内的低碳减排工作中。比如，中国积极推行《京都议定书》的清洁发展机制，经过多年的发展，中国已经成为最大的清洁发展机制项目被投资国。为了规范清洁发展机制项目的运行，中国政府于2005年颁布并于2011年修订了《清洁发展机制项目运行管理办法》。

在国内层面，中国政府采取了一系列政策和法律措施来推动低碳减排。比如，2007年中国推行国家气候变化项目，根据这一项目的要求，中国到2020年可再生能源的使用要增加一倍以上，清洁能源发电将取代煤炭能源发电，中国将大幅提高建筑和设备的能效标准，并且把森林覆盖率增加到20%。中国政府还积极利用市场手段来推进低碳减排。为了促进绿色经济发展，中国政府已经开始酝酿碳税立法，这对于改变长期以来侧重行政管制而疏于运用市场机制的环境保护局面是一个可喜的转变。碳税对于提高中国能源利用效率、推动能源结构调整、促进低碳绿色技术研发以及改变中国低碳产业结构都将起到积极作用。中国还在积极构建碳排放权交易市场，从2008年开始，中国已经相继建立了上海能源交易所、北京环境交易所和天津排放权交易所，并且在这三大龙头交易机构的示范带动下，在广州、大连、武汉、杭州、昆明等地纷纷建立环境权益交易所。虽然中国的碳排放权交易市场还处在试点阶段，但是中国已经在这方面积累了大量宝贵经验，为下一步的全国强制碳排放权交易市场的建立做了充足的准备。中国政府还颁布、修订了一系列法规来从法律层面保障中国的应对气候变化努力。比如，2015年新修订的《环境保护法》、正在广泛征求意见的《大气污染防治法》以及正在酝酿的《应对气候变化法》都充分显示了中国政府应对气候变化的决心，也有利于改变中国当前应对气候变化缺乏充分法律保障的局面。

（二）美国应对气候变化政策

在国际层面，美国政府的应对气候变化政策经历了小布什政府期间的消极逃避到奥巴马政府时期的积极应对，这样的转变对于修复美国的国际形象、增强其软实力、打破当前欧洲主导的气候变化全球治理格局、重新成为全球气候变化多边机制的规则制定者，都具有重要作用。美国和中国一样都是《联合国气候变化框架公约》的缔约国，但是2001年小布什政府宣布美国退出《京都议定书》的举动极大地损害了美国的国际形象，也把全球气候变化治理体系的主导权拱手让给欧洲。奥巴马政府任职以来，把应对气候变化提升为国家战略的优先议程，并且积极参与、引导当前的国际气候变化谈判和规则制定，已重新成为全球气候变化多边治理机制中的主导者。美国在2016年4月签署《巴黎协定》的事实也体现了美国政府的这一积极转变。

在国内层面，美国已经通过了一系列应对气候变化政策和法律措施，并且取得了良好的效果，例如1990年修订的《清洁空气法》、2007年的《气候管理和创新法案》、2007年的《气候管理法》、2007年的《减缓全球变暖法案》、2007年的《气候安全法案》、2009年的《清洁能源与安全法》和2010年的《美国电力法案》。这些法律规定为美国的温室气体减排设定了阶段性的减排目标，并为美国应对气候变化和低碳减排努力提供了坚实的法律保障。美国对构建国内的碳交易市场态度积极，已经建立许多区域性的排放权交易体系。［5］

当然需要指出的是，美国的党派之争特别是共和党控制国会的政治事实，无疑对当前的中美气候变化合作和美国国内的应对气候变化政策有不可忽视的消极政治影响，这也为美国国内应对气候变化政策的不持续性和反复性埋下伏笔。但是由于美国两党精英层对于中美气候变化合作的重要性和美国应对气候变化必要性的认识的相似立场，美国国内应对气候变化政策的总体趋势应该不会改变。

四　深化中美应对气候变化合作的对策建议

中美当前应对气候变化合作还存在着缺乏合作深度、缺乏中长期合作目标和实现路径规划不清晰等不足，为了解决这些问题，中美需要建立更加有效的合作机制，探索新的合作途径，增强政治互信和合作诚意，以构建真正有广度、有深度、有稳定性的应对气候变化的合作框架。

第一，增强政治互信和合作诚意。中美双方的应对气候变化合作符合两国人民的共同利益。然而，有效的合作关系需要建立在政治互信的基础上。美国在国际气候变化谈判中，一直对中国采取一种高压态势，试图让中国接受美国制定的不利于发展中国家的应对气候变化规则。中美双方需要进一步扩大合作共识，缩小差异，求同存异，共同发展。一方面，美国需要放下政治和意识形态偏见、摒弃“霸权帝国心理”，建立政治互信的战略平台。另一方面，出于国家的战略利益，中国应继续“韬光养晦”，借助当前已开启的“气候外交新时代”，不断推进中美新型大国关系的建立。

第二，充分利用市场机制来刺激合作和探索新的合作路径。一方面，中美气候变化合作仅仅靠政府高层的政治推动仍然远远不够，需要积极引导私有企业部门参与进来，这才能确保合作的可持续性。中美双方具有不同的优势，美国新能源技术和低碳发展技术优势明显，而中国具有独特的市场优势，绿色产业市场潜力巨大。中美可以通过开展技术研发合作，“以技术换市场”，实现双方的优势互补。中美应该推动和扶植两国企业在低碳减排相关产业的合作，并在此过程中寻找短期见效快、资金回报率高的合作项目作为绿色产业合作的成功典范，来吸引更多私有部门资金投入到低碳产业的合作中。

另一方面，中美可探索共同建立“中美联合碳排放权交易所”，面对美国一直在限制对中国的技术出口的情况，这也许会是个有效的办法。美国在应对气候变化问题上拥有明显的技术优势，与中国相比，美国在低碳减排和新能源等方面的技术都远远领先于中国。美国许多掌握先进低碳减排技术的企业可以通过这一平台得到丰厚的利益回报，具体地说，美国低碳企业可以投资中国以获取生产利润及可以交易的碳排放权信用，当然，中国可以获得所期待的技术。中美企业还可以考虑更多地共同研发技术，共享相关的知识产权，实现优势互补。比如中国可以提供相对低廉的实验研发场地和较为丰厚的研发资金，美国可以提供相对成熟的技术研发能力和人才资源，这样可以较为高效地推进高端低碳技术的研发速度并加快技术成果转变为具有市场价值的商品的速度。［6］中美双方可以在清洁能源和提高能源利用效率等合作优先领域率先开展技术合作。

结　语

在应对全球气候变化问题上，中美两国从过去的相互指责到如今的积极合作，无疑是一个非常可喜的转变。中美应对气候变化合作的意义已经超越了环境安全本身，它对于中美双方的经济结构转型、能源结构优化、低碳技术研发和建立新型的贸易合作关系都具有重要的战略意义。鉴于中美合作对于两国国家利益和全球应对气候变化进程的积极影响作用，如何确保中美应对气候变化合作朝着更加健康、深入、稳定的方向发展，进一步扩大中美合作对于全球气候变化治理格局的正面影响，值得两国政府深思。

中美在开展气候变化合作的必要性上已经达成了共识，并且付诸了积极的政治和外交努力来推动合作进程，但是由于两国政治体制不同、社会发展阶段不同、政治互信缺乏等因素，中美在气候变化问题上存在诸多分歧点。为了解决这些问题，中美需要建立更加有效的合作机制，探索新的合作途径，增强政治互信和合作诚意，加强中美高层的互动与引导，充分利用市场手段刺激合作，加强技术领域的合作与共赢，以构建真正有广度、有深度、有稳定性的中美气候变化合作框架。

注释：

［1］曹文山：《中美在应对气候变化合作中的分歧及其解决途径》，《鄱阳湖学刊》2011年第6期。

［2］张健：《中美合作应对气候变化的前景》，《绿叶》2009年第8期。

［3］邹骥、张晓华等：《对中美气候变化联合声明的几点评论》，2014年11月17日，http：//www.ncsc.org.cn/article/yxcg/ yjgd/201411/20141100001254.shtml，2016年6 月18日。

［4］BP Statistical Review of World Energy，BP Statistical Review，2015.

［5］何晶晶：《构建中国碳排放权交易法初探》，《中国软科学》2013年第10期。

［6］王珍、李秋萍：《中美应对气候变化的政策比较分析》，《商业经济》2010年第6期。

责任编辑刘秀秀

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1006-0138（2016）05-0060-06

何晶晶，中国社会科学院国际法研究所助理研究员，法学博士，北京市，100720；黄永富，国家发展和改革委员会国际合作中心研究员，经济学博士，北京市，100050。