动员社会力量参与扶贫攻坚的建议

王春燕

动员社会力量参与扶贫攻坚的建议

王春燕

广泛动员社会各方面力量参与扶贫，是中国特色扶贫开发道路的重要组成部分，充分体现了我国的政治优势和制度优势。本文根据社会扶贫的基本工作框架体系，以及近年来国家创新社会扶贫参与机制的理论和实践，围绕进一步动员社会力量，凝聚脱贫攻坚合力，打赢脱贫攻坚战，提出政策建议。

社会扶贫 参与机制 创新

广泛动员社会各方面力量参与扶贫，是中国特色扶贫开发伟大实践的重要组成部分，是我国扶贫工作中最具中国特色的重要经验，既继承和发扬了中华民族“赈穷恤贫”、“扶危济困”“守望相助”的优秀传统文化，也充分体现了中国特色社会主义制度的强大组织动员力和号召力。当前，我国扶贫开发已经进入攻坚拔寨的冲刺期，要实现到2020年全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标，打赢这场脱贫攻坚战，必须进一步创新社会扶贫参与机制，广泛动员社会各方面的力量，凝聚起脱贫攻坚的强大合力。

一、社会扶贫工作基本情况

经过长期的实践，社会扶贫逐渐形成了一个基本工作体系，主要包括：东西部扶贫协作、定点扶贫、军队和武警部队扶贫、企业扶贫、社会组织扶贫和个人扶贫。其中，定点扶贫、东西扶贫协作，军队和武警部队扶贫，虽然都是体制内的单位发动，参与主体也是体制内单位部门，但从资源筹集、使用等方面来看，其主要采取的是社会筹资的形式，履行的是社会责任，在整个社会扶贫中起到示范和引领带动作用。这三项工作起步较早，也比较系统，我们习惯称之为社会扶贫的“老三样”。在新的历史时期，我们将进一步发挥定点扶贫、东西扶贫协作、军队和武警部队在社会扶贫中的示范引领作用。而民营企业、社会组织和公民个人扶贫，是社会扶贫的“新三样”，起步较晚，还未形成有效的工作网络和体系，但发展潜力巨大，需要进一步拓展完善，是下一步工作创新的主要领域。

（一）东西扶贫协作

东西扶贫协作是党中央、国务院根据邓小平同志关于两个大局、共同富裕的战略思想做出的一项重大战略部署。邓小平同志早在1988年时就指出：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局”。2016年7月20日在银川召开的东西部扶贫协作座谈会上，习近平总书记强调，东西部扶贫协作和对口支援是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措，必须长期坚持下去。

1996年5月，中央确定北京、上海、天津、辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、大连、青岛、宁波、深圳等13个东部省市与西部10个省区开展扶贫协作，同年10月，中央扶贫开发工作会议进一步作出部署，东西扶贫协作正式启动。20年来，东部有关省市认真贯彻落实国家关于东西扶贫协作工作各项部署，开展了多层次、多形式、宽领域、全方位的扶贫协作，逐步形成了以政府援助、企业合作、社会帮扶、人才支持为主要内容的工作体系，涌现出了闽宁协作、沪滇合作、两广协作等各具特色的模式，取得了显著成绩。参与东西扶贫协作结对帮扶的东部省市也由1996年时的9省（直辖市）和4个计划单列市，发展到目前的8省（直辖市）和12个大城市。据统计，仅“十二五”期间，参与东西扶贫协作的东部省市对西部10个省区市共提供财政援助资金56.9亿元，动员社会力量捐款3.8亿元，引导企业实际投资1.2万亿元。派出挂职扶贫的党政干部684人次。开展劳动力输出培训77.8万人次，输出劳务240.3万人次。东西扶贫协作工作的开展，对加快西部地区的扶贫开发进程，促进区域经济协调发展，进一步增强中华民族的凝聚力和向心力发挥了非常重要的作用，充分体现了我们的政治优势和制度优势。

为贯彻落实中央扶贫开发工作会议和东西部扶贫协作座谈会精神，近日，中办国办印发了《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，必将进一步推动这项工作深化和细化。

东西部扶贫协作结对关系表

（二）定点扶贫

中央单位定点扶贫始于上世纪80年代中期，最初由几个部委分别主动定点联系一个贫困区域，后逐渐发展为中央和国家机关、企事业单位定点帮扶一个或几个贫困县的工作格局。30年来，参与单位越来越多，帮扶范围越来越大。1994年，国家实施八七扶贫攻坚计划时，共有120个单位帮扶330个国定贫困县。2002年，第一个十年扶贫纲要实施期间，参与单位达到272个，帮扶481个国家扶贫开发工作重点县。2012年，第二个十年扶贫纲要实施期间，参与单位增加到310个，首次实现对592个国家扶贫开发工作重点县的全覆盖。

2015年6月，习近平总书记在贵州视察调研扶贫工作时，作出了“健全东西部协作、党政机关定点扶贫机制，各部门要积极完成所承担的定点扶贫任务”的重要指示。根据这一要求，扶贫办会同中组部、统战部、中央直属机关工委、中央国家机关工委、解放军总政治部、教育部、人民银行、国资委等定点扶贫牵头部门，结合选派第一书记工作，对结对关系作了调整完善，解决了部分单位帮扶任务畸轻畸重的问题，又新增了一批没有帮扶任务的单位，参与定点扶贫的单位达到320个，实现了中央单位定点扶贫资源与重点县的两个全覆盖。

总体来看，中央和国家机关等单位立足本行业、本部门实际，积极发挥各自优势，努力为各定点扶贫地区做实事、办好事。可以说是“八仙过海、各显神通”。许多单位还将定点扶贫与单位自身建设有机结合，将定点扶贫地区打造成为本单位优秀青年干部的锻炼基地、群众路线教育的实践基地和政策制定的调研基地，取得显著成绩。据初步统计，2015年，320个中央单位共向定点县选派挂职干部756名，其中第一书记336名；投入帮扶资金33亿元，帮助引进资金282亿元。

在中央单位的示范带动下，有28个省（区、市）层层组织开展了定点扶贫工作，共有16.4万个党政机关、企事业单位参加，帮扶覆盖全国12.8万个建档立卡贫困村。2015年，地方层面定点扶贫投入达到361.2亿元，帮助引进各类资金472.6亿元。举办培训班12.7万期，培训各类人员761.3万人次，组织劳务输出493.2万人次。

实践证明，定点扶贫已经成为党政机关等单位参与脱贫攻坚的重要举措，是联系基层和群众的重要途径，是培养锻炼干部的重要方式，在社会扶贫中发挥着示范引领作用。

（三）军队扶贫

军队是扶贫开发工作中的一支重要力量。2009年，国务院扶贫开发领导小组与解放军总政治部联合印发了《关于进一步加强全军和武警部队参与扶贫工作的意见》，要求各地驻军都成为当地同级扶贫开发领导小组成员单位。军队和武警部队紧紧围绕国家扶贫开发总体规划部署，按照就地就近、量力而行，发挥优势、有所作为，突出重点、务求实效的原则，充分发挥组织严密、突击力强和人才、科技、装备等优势，把地方所需、群众所盼与部队所能结合起来，科学筹划，周密组织，因地制宜地参与扶贫开发，实现在扶贫方面的军地优势互补。2016年3月份，中央军委政治工作部和国务院扶贫办又一次联合印发《关于军队参与打赢脱贫攻坚战的意见》，对军队参与脱贫攻坚工作进行了部署。军委机关和副战区级以上单位带头做好定点帮扶贫困村工作，截至目前全军和武警部队确定结对帮扶2000个左右贫困村脱贫，驻贫困地区旅团级单位普遍落实1至2个扶贫项目。

（四）民营企业参与扶贫

改革开放以来，作为市场经济主体的各类企业蓬勃发展，其中尤以民营企业发展最为迅速。截止2015年9月底，我国私营企业已达到1802万户，个体工商户达到5285万户。近些年来，许多企业以不同形式进入扶贫开发领域，有的已经取得可喜成效，成为扶贫开发的一支重要的生力军，潜力巨大。

企业具有资金、技术、市场、管理等方面的优势，其参与扶贫开发主要集中在农村产业开发（包括收购农产品，租赁土地，股份合作，吸纳劳动力等）、基础设施建设、农村社会事业发展和人力资源开发等四大领域。近两年来，全国各地涌现出了不少企业参与精准扶贫的典型案例。比如恒大集团结对帮扶贵州省大方县，恒大集团将无偿投入30亿元，用三年时间，通过产业扶持、易地搬迁、吸纳就业、发展教育等一揽子综合扶贫措施，实现18万贫困人口全部稳定脱贫；万达集团整县帮扶贵州省丹寨县，万达集团将投入14亿元，捐建一所丹寨职业技术学院、一座旅游小镇，设立5亿元丹寨扶贫专项基金；泛海集团决定从2016年至2020年，在山东、湖北、广西、重庆、贵州、陕西6省（区市），每省每年捐赠5000万元，用于资助1万名建档立卡贫困家庭应届高考大学新生，每人5000元，5年计划资助30万名大学生，累计捐赠15亿元。一些电商企业，如苏宁云商、京东集团主动与国务院扶贫办签订战略合作协议，积极参与电商扶贫工作，也取得了显著成效。

（五）社会组织扶贫

改革开放以来，特别是近几年来，我国社会组织呈快速发展趋势。截至2016年一季度，全国经民政部门依法登记的社会组织已经达到66.48万个。随着我国公益事业的发展和社会公众公益慈善意识的增强，社会组织已经逐渐成为接受公益捐赠的重要主体。据统计，2015年全国社会捐赠总额为612亿元，其中社会组织接受社会捐赠525亿元，占总量的85.8%。越来越多的社会组织把扶贫作为重点内容。根据清华大学NGO研究所的研究，各类社会组织中，扶贫社会组织占18.8%。其中在农村开展活动的社会组织中，从事扶贫工作的占到53%。一批社会组织创设的扶贫公益品牌，如“希望工程”、“光彩事业”、“文化扶贫”、“幸福工程”、“春蕾计划”、“母亲水窖”、“ 爱心包裹”、“春晖行动”等，在贫困地区干部群众中具有良好口碑。

社会组织参与扶贫采取的方式多以特定的项目为载体，以特定的群体为目标，具有指向清晰、互动性强、到位率高、公开透明等显著特点。其主要作用：一是开创了筹集和使用扶贫资源的独特路径，汇集了越来越多的资金与人力资源，成为政府之外的重要扶贫力量。二是形成了一套参与式、互动式的扶贫工作机制，有利于实现精准扶贫精准脱贫。三是提供了政府开展扶贫工作、治理社会的选择方案。政府可以通过购买社会服务的方式，将扶贫开发的有关职能委托给社会组织实施。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“完善慈善捐赠减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用”，为进一步推动社会组织扶贫提供了政策保障。新实施的《慈善法》进一步为社会组织参与扶贫提供了法律保障。

（六）公民个人扶贫

现在社会上愿意参与扶贫的公民个人越来越多，据了解，每年参加扶贫公益等活动的志愿者人数超过5000万人次。公民个人参与扶贫的方式，通常有爱心捐赠、志愿服务、结对帮扶、公益消费、体验走访等形式。通过公民个人参与扶贫，有助于畅通社会各阶层交流交融、互帮互助的渠道，有利于倡导“我为人人、人人为我”的全民公益理念，也是友善互助的社会主义核心价值观的生动实践。

近两年，公民个人参与扶贫开发出现了一些新特点：一是个人捐赠所占比例越来越高。2015年，中国扶贫基金会收到个人捐赠共117170万笔次、21239万元，占全年捐赠总收入的43%，占比首次突破40%；中国青少年发展基金会公众筹款占比近40%，中国妇女发展基金会公众筹款占比约30%，中华少年儿童慈善基金会公众筹款占59%，壹基金已连续两年70%以上善款来自公众捐赠。二是个人互联网捐赠迅速发展。2014年，新浪微公益、腾讯公益、支付宝E公益三大在线捐赠平台和淘宝公益网店共募集善款4.28亿元，同比增长42.6%。其中，手机捐赠人数占总人数的68%，捐赠金额占61%。2015年，百度“公益一小时”活动在1小时内，吸引了近500万位网友参与，筹集善款达497万元；腾讯公益首个“99公益日”三天时间，205万人次损款1.279亿元。2016年第二个“99公益日”三天时间，677万人次参与，捐款3.05亿元，是2015年的2.4倍，参与人次是2015年的3.3倍。加上腾讯公益基金会的1.9999亿元配捐和企业的1.01亿元配捐，总善款超过6亿元，逾3600个公益项目获得资助。“指尖公益”日益融入到每个人、每一天的生活中。

2013年，中办、国办印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号），提出了创新社会扶贫参与机制的新要求。2015年召开的中央扶贫开发工作会议和《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号），都对社会扶贫工作提出了明确具体的要求。2014年以来，国务院扶贫办在推动社会扶贫体制机制创新方面开展了一系列工作，包括制定国家层面针对社会扶贫工作的指导文件；组织开展表彰活动，营造参与扶贫光荣的浓厚社会氛围；设立每年10月17日为国家扶贫日，建设社会扶贫网，为广聚社会扶贫资源，加快推进扶贫攻坚进程，巩固和扩大政府、市场、社会协同推进的大扶贫工作格局，为社会各界参与扶贫搭建活动与信息服务平台；开展了一些重大活动，深化东西扶贫协作，细化定点扶贫工作。

二、社会扶贫存在的问题与不足

社会扶贫工作到底做得怎么样，需要深入分析社会各类主体参与的广泛程度，社会资源的动员、筹措力度，以及工作成效。在这些方面，还存在明显不足：

（一）缺乏考核监督，工作开展不平衡

东西扶贫协作和定点扶贫，由于缺乏考核监督等硬约束，导致干与不干一个样，干多干少一个样，工作开展极不平衡，一些单位和地方帮扶责任没有落实，帮扶工作流于形式和表面，与精准扶贫的要求相去甚远，没有发挥出在脱贫攻坚中应有的示范引领作用。

（二）社会资源投入到扶贫事业中的总量与我们的经济社会发展水平和民众财富水平还不相匹配

当前，我国已成为世界第二大经济体，储蓄率在50%左右，是世界平均水平的两倍，居世界第一。居民人均存款超过3万元。在这样的背景下，从总量看，2014年全社会慈善捐赠总额为1046亿元，占GDP比重0.16%，而美国全社会慈善捐赠总额占GDP的比重基本保持在2%左右，是我们的十几倍；从人均看，我国为7.12美元，美国约为100美元，也相差十多倍。若按2%来计算，我国全社会捐赠将在1万亿元人民币以上，潜力巨大。

（三）捐赠来源结构凸显出社会参与度低

我国捐赠总额中80%以上是企业、机关事业单位和团体捐赠，个人捐赠不到20%。2014年，个人捐赠占比约为11%。而美国捐赠总额中75%来自个人捐赠。

（四）扶贫志愿者队伍发育不足

志愿者队伍的发展也是衡量社会扶贫济困行为的重要标志，我国志愿者队伍近年来逐年扩大、发展势头很好，其中相当数量是到贫困地区。有的还是一对一手牵手的志愿活动。据中国志愿服务联合会公布的数据显示，2015全国参与志愿活动的志愿者已超过1亿人次，占全国适龄人口总数的约8%。但与世界主要发达国家相比，美、英、法、新加坡等国近年参与志愿者活动的人数，大体都占到总人口的1/4左右，而且这些国家的相关法律明确、组织体系社会化程度也非常高。相比而言，我国的差距非常明显。

（五）社会扶贫相关法律政策不配套

我国与扶贫慈善相关的法律法规主要涉及慈善捐赠、监督管理、税收激励及慈善信托四个方面，有《公益事业捐赠法》、《慈善法》作为上位法，还有诸多的登记管理、基金会管理、民办非企业登记管理等条例和办法，大多侧重于登记和监管内容；税收支持政策散见于各法，缺乏整合。目前执行的主要是，企业公益捐赠可以在其年度利润的12%以内给予税前扣除，个人公益捐赠可以给予30%以内税前扣除，特殊情形下，也可按实际额度扣除。按税收政策扣除率，在世界上相比不算低，但问题是扣除手续规定过严、程序繁琐，特别是要通过具有免税资格的团体或单位的间接捐赠，凭免税发票才能兑现。而现在全国65.8万家社会组织中，仅有4000家左右可以领到捐赠票据，仅占千分之六，这是影响政策落实的重要障碍。世界许多国家的通行做法是在依法注册登记后，只要依照法律法规运作就获得免税资格。

（六）缺少参与渠道和平台

在中央扶贫开发工作会议上，总书记在谈到脱贫攻坚面临的矛盾和问题时，一针见血地指出：扶贫合力还没有形成。他说，“我国社会不缺少扶贫济困的爱心和力量，缺的是有效可信的平台和参与渠道，结果一些有能力也有意愿参与扶贫的企业和个人宁愿把钱捐到国外去，也不愿用到国内贫困人口身上。”在实际工作中，确实存在着这些问题，一些贫困群众得不到有效帮助，一些社会爱心人士想扶贫却不知去帮谁，通过谁去帮，该怎么帮。

三、动员社会力量参与脱贫攻坚的政策建议

当前，打赢脱贫攻坚战已经成为社会各方面的共识和自觉行动，精准扶贫的基础更加坚实，脱贫攻坚的政策体系更加完善，社会各方面力量关注扶贫、参与扶贫的氛围已初步形成，特别是《慈善法》的出台，为做好社会扶贫工作提供了法律保障。所以，如何乘势而为，广泛动员社会各界积极参与扶贫开发，凝聚起脱贫攻坚的强大合力，就成为下一步社会扶贫工作的努力方向。根据汪洋副总理在全国社会扶贫电视电话会议上提出社会扶贫人人皆愿为、人人皆可为、人人皆能为的要求，笔者认为，社会扶贫工作应在以下六个方面着力：

（一）加强考核评估，推动东西部扶贫协作和定点扶贫工作进一步深化细化

东西扶贫协作和定点扶贫，既然是党中央、国务院赋予的一项光荣而严肃的政治任务，就必须用严格的制度来要求、来监督，决不能做与不做一个样、做多做少一个样。这两项工作下一步都应纳入国家脱贫攻坚责任制范围，列为国家扶贫督查巡查的重要内容。以精准扶贫工作成效为导向，制定考核办法，开展考核评估。用好考核的指挥棒，督促有关单位和地方，落实帮扶责任，加大工作力度。

（二）充分利用扶贫日和中华慈善日平台广泛动员社会各界积极参与

2014年8月，国务院批准设立10月17日为“扶贫日”以来，国家连续三年组织开展了多层次、大规模的扶贫日活动，使全社会在短时间内对扶贫的知晓度、参与度大幅度提升，使扶贫济困的理念更加深入人心、爱心善举行动有了共同平台，也推动建立了一批扶贫公益组织，打造了一批扶贫公益项目品牌。2016年刚刚实施的《慈善法》，规定每年9月5日为“中华慈善日”。建议社会各方面都能够充分利用“扶贫日”和9月5日“中华慈善日”这两个平台，积极开展形式多样的扶贫公益活动，造成声势，营造氛围，形成品牌，取得实效。

（三）着力搭建社会扶贫信息服务平台

推动社会扶贫工作，必须善于利用现代互联网科技，打造“互联网+社会扶贫”的社会扶贫信息服务大平台。一是依托贫困村、贫困户建档立卡工作成果，建立准确、全面、统一、公开的社会扶贫需求对接信息窗口。二是汇聚社会扶贫资源供给情况。除我们现有的定点扶贫、东西部扶贫协作等内容，要丰富企业、社会组织以及扶贫志愿者等社会扶贫资源的供给信息。三是在摸清社会扶贫供给需求资源的基础上，制定不同层次、不同类别包括供需两方面信息的社会扶贫规划，推进扶贫资源供给、需求和实施等信息互联共享，建立精准化的社会扶贫资源配置机制。

（四）落实与扶贫相关的法律政策，推动其他政策进一步完善

社会扶贫与公益慈善事业既有契合，又有区别。社会扶贫不只是募捐，还包含慈善捐赠形式以外的市场主体以投资、经营形式参与扶贫开发的内容。要按照国家税收法律及有关规定，全面落实扶贫捐赠税前扣除、税收减免等公益捐赠税收优惠政策。简化扶贫社会组织登记程序，对符合条件的社会组织给予公益性捐赠税前扣除资格。同时，研究出台企业直接捐赠税收优惠实施细则；制定政府购买扶贫领域服务的具体措施，支持社会组织承接扶贫项目，不断优化社会扶贫的法律政策环境。《慈善法》明确提出“国家对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策”，对此应尽快细化有关特殊优惠政策。

（五）努力培育宣传社会扶贫文化

社会扶贫文化与社会主义核心价值观高度吻合，是社会扶贫持久的驱动力。在国家层面有利于促进和谐；在社会层面有利于促进平等正义；在公民层面有利于营造诚信友爱的人际关系。要创新社会扶贫的宣传形式，拓宽宣传渠道，加强舆论引导，营造扶贫济困、守望相助的浓厚社会氛围。要建立扶贫荣誉表彰机制，大力表彰和宣传脱贫攻坚先进典型，让为扶贫做贡献的人在社会上受尊重，在政治上有荣誉。

（六）正确处理好外部帮扶与自力更生的关系

习总书记多次强调，“扶贫要扶志”，“只要有信心，黄土变成金”，“脱贫致富贵在立志，只要有志气，有信心，就没有迈不过去的坎”。因此，社会扶贫不是单纯的给钱给物，不能搞大包大揽，要更加重视培育贫困地区贫困人口自我发展能力。重视发挥贫困地区基层干部群众的首创精神，发挥好乡村干部在精准扶贫中的作用，突出贫困群众在脱贫攻坚中的主体地位，发扬自力更生、艰苦奋斗、勤劳致富精神，引导贫困群众参与到扶贫项目设计、实施、验收评估全过程，为他们创造脱贫致富的环境和条件，通过自身努力和辛勤劳动脱贫致富。

（责任编辑：邢荷生）

F124.7

A

2096-1391（2016）12-0110-07

王春燕，国务院扶贫办社会扶贫司副司长，长期负责东西部扶贫协作、定点扶贫以及动员社会各界参与扶贫等工作