关于深化人民监督员制度改革的实践与思考

迟丽华（山东省司法厅副厅长）



关于深化人民监督员制度改革的实践与思考

迟丽华（山东省司法厅副厅长）

人民监督员制度改革是司法体制和工作机制改革的重要组成部分。2015年2月27日，中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》，对改革工作作出深化部署。截至目前，为期一年的改革试点工作已经结束。新形势下，总结和运用改革试点工作一年多来的成功经验，把握规律、凝聚共识、找准方向，对于深化人民监督员制度改革乃至整个司法体制改革，具有重要的借鉴意义。

一、山东省人民监督员选任管理方式改革试点工作的具体实践

2014年9月，根据中央的总体部署，山东省被确定为人民监督员选任管理方式改革10个试点省份之一。按照最高人民检察院、司法部的总体安排，全省各级司法行政机关与检察机关密切配合、相互支持，积极稳妥地推进改革，取得了明显成效。省委、省政府和司法部对山东的试点工作给予了充分肯定。

（一）加强组织领导，搞好顶层设计。搞好顶层设计是做好人民监督员制度改革工作的前提。省司法厅党委站在司法体制改革全局的高度研究和创新人民监督员制度改革方案，增强方案制定的系统性、整体性、协同性。2014年11月，省司法厅与省人民检察院在深入调研基础上，在全国第一家印发《关于全省人民监督员选任管理方式改革试点工作的实施方案》，召开会议，对全省人民监督员选任管理方式改革试点工作作出具体部署。2015年8月，联合省人民检察院制定出台了联席会议、信息通报、工作保障、培训、考核、奖惩和任职宣誓等七项管理制度。前不久，省委全面深化改革领导小组第十九次会议审议通过《关于深化人民监督员制度改革的实施意见》，省司法厅与省人民检察院联合予以印发。该《实施意见》就发挥人民监督员的作用、规范人民监督员管理、加强工作保障等进行了顶层设计。2016年1月，省司法厅与省人民检察院召开了第一次联席会议。东营、莱芜等市较早与检察机关启动改革试点工作，淄博、潍坊、泰安、滨州等市将此项改革纳入全面深化改革大盘子，落实责任，明确时间表，着力抓好落实。

（二）加强选任工作，确保人员素质。选任工作是整个人民监督员制度改革的重要环节。各级司法行政机关严格掌握《实施方案》确定的选任条件，严格依照发布公告、接受报名、资格审查、组织考察、社会公示等程序，在单位推荐、个人自荐的基础上，掌握好选任条件，把好筛选关，确保所选人员的质量。坚持“优中选优、好中选好”的原则，安排好名额分配，注重人民监督员来源的广泛性、民主性和公正性，坚持向基层一线倾斜，保证来自基层的普通群众占到相当比例。临沂市率先完成人民监督员选任培训工作，菏泽市制定《考察方案》，采取“一问卷、两见面、三回访”的办法，做好人员考察工作。截至2015年6月底，全省选任工作结束，共为省检察院和济南铁路运输分院及17市检察院选聘人民监督员1138人，其中原检察机关留任的377名，新聘任的761名；机关人员占19.2%，事业社团人员占24.8%，律师、公证员、人民调解员、基层法律服务工作者占10%，企业人员占27%，基层群众和其他职业人员占19%。

（三）加强业务培训，提升履职能力。业务培训是提升人民监督员履行监督职责能力的有效途径。省司法厅制定了详细的培训计划，采取专家授课、座谈讨论、人民监督员上讲台等多种形式进行培训。省人民检察院在师资力量配备、培训内容、考察地点等方面给予支持。目前培训工作已全部结束，省司法厅先后在枣庄、东营、德州、莱芜、泰安、潍坊、青岛、淄博等地举办了初任培训班5期、专项培训班6期和实务培训班1期，累计培训人民监督员及工作人员1900余人次。济南、青岛、淄博、烟台、潍坊、临沂、菏泽等市分别举办了初任培训。青岛、德州、聊城、济宁、莱芜等市人民监督员参训率达到了100%。大规模培训为全省人民监督员履职奠定了良好基础。

（四）加强人员管理，促进健康发展。加强人民监督员管理是赋予司法行政机关的新职能。坚持边试点边总结，从理顺关系、完善机制入手，不断探索人民监督员管理新路子。加大考核制度落实力度，近期，省司法厅与省人民检察院部署对全省人民监督员进行2015年度考核，重点考核人民监督员履行监督职责、参加培训以及在履职过程中遵纪守法和坚持道德操守等情况，依据年度考核履职情况，对人民监督员作出奖励和惩戒的决定。潍坊市建立了人民监督员工作档案，青岛、枣庄等市建立了人民监督员微信群，莱芜、日照、威海、烟台等市随机抽选人民监督员参与案件监督。截至2015年底，省司法厅组织24名省人民检察院人民监督员参加执法座谈会8次、案件听证和庭审活动2次，各市组织人民监督员参加检察机关各类活动619次；全省人民监督员参与监督案件74件, 其中拟撤销案件15件，拟不起诉案件57件，拟维持原逮捕决定案件2件。

（五）加强工作保障，夯实履职基础。做好服务保障工作是人民监督员顺利履职的基础性工作。积极争取党委、政府和有关部门的重视支持，协调解决人民监督员选任管理涉及的机构、编制、人员、经费保障等问题。2015年，省司法厅争取省财政厅拨付了196万元的人民监督员专项培训经费，并同意将人民监督员业务经费和履职经费等列入2016年财政保障范围，作为专项经费单独列支。淄博市将人民监督员补贴经费纳入2015年财政经费预算，制定实施补贴发放标准。目前，大部分市人民监督员经费都实现了单独列支、全额保障。

在肯定成绩的同时，也应当清醒地看到，山东省人民监督员制度改革工作中还存在着一些不容忽视的薄弱环节和问题，主要有：人民监督员作用发挥不够有力，一方面，监督范围小、启动程序难、监督效力弱，另一方面，少数人民监督员身兼数职，很难抽出时间从事监督；司法行政机关与检察机关的衔接机制还有待于进一步健全，对人民监督员的履职情况难以掌握到位；人民监督员工作机构、编制、人员等保障还不到位；相关制度不够完善，理论研究和对外宣传不够等。对此，我们需高度重视，深入思考，广泛调研，协调有关部门采取有力措施，认真加以解决。

二、树立五种意识，以先进的理念引领人民监督员制度改革发展

从试点情况看，人民监督员选任管理改革进展速度快、社会关注程度高，在司法体制改革中发挥着“以小见大”“见微知著”的重要作用，有力推动了改革进程，远远超出了人们的预期。对此项工作，山东省委、省政府高度重视，纳入全面深化改革整体规划。思想是行动的先导，做好这项工作，关键需要牢牢把握全面深化改革、全面依法治国的时代要求，充分认清自身肩负的重大责任，在解放思想、更新观念上下功夫，以新的理念、新的思路、新方法引领和实现新的作为。

一要增强改革意识。改革是破解瓶颈制约的重要法宝。人民监督员选任管理由检察机关交给司法行政机关负责，本身就是改革的产物。改革是人民监督员制度深化发展的唯一途径。在新起点上深化人民监督员制度改革，是我们的重要责任，是对党和国家事业发展高度负责的具体表现。要进一步坚定改革的信心和决心，增强改革意识，做司法体制改革的实践者和促进派，用改革的办法解决工作中出现的新情况、新问题，用改革的办法规范管理、理顺关系，使人民监督员制度沿着健康有序的轨道发展，让中央这项重要改革举措落地生根、开花结果。

二要增强监督意识。搞好监督是人民监督员制度改革的出发点和落脚点，也是检验和衡量改革成效的重要尺度。对人民监督员来说，对检察机关及其工作人员实施监督是宪法和法律赋予人民监督员的职责，对于维护司法权威和检察机关形象，确保司法廉洁与公正至关重要。人民监督员要更加自觉、更加坚定地把加强监督作为其第一位责任，牢固树立加强监督是本职、疏于监督是失职、不善于监督就是不称职的观念，以对党、对人民、对社会高度负责的态度，敢于监督、主动监督、善于监督，切实履行好监督职责，确保检察权力在人民监督下依法独立公正运行。

三要增强法治意识。人民监督员制度是对宪法关于一切国家机关接受人民监督的具体落实，对检察机关进行监督，保证检察机关依法正确履行职责，是我国法治建设的重要保障性制度。必须把握人民监督员制度的性质特点，紧紧联系全面深化改革、全面依法治国的时代命题，增强法治意识，提高思想站位，增强工作的责任感和紧迫感，做法治的坚强维护者、服务者、保障者。要紧紧把握规定的11类检察机关自侦案件范围，依法按程序参与监督，遵守监督纪律，保守办案秘密，确保监督的程序和范围符合规定，做到到位而不越位。

四要增强规范意识。对检察机关的案件监督，是一项十分严肃的政治性、法律性、政策性工作，对人民监督员的要求很高。与此同时，人民监督员来自社会各个方面，对法律政策把握尺度不一；人民监督员交由司法行政机关选任管理的时间也不长，很多工作也处于研究探索之中。要想让人民监督员真正发挥作用，必须增强工作的预见性、前瞻性，把规范化建设摆在突出位置。要从大局和长远出发，树立规范意识、精品意识，像抓产品质量那样，提高工作规范化、精细化程度。人民监督员也要树立纪律意识、规范意识，自觉服从管理，严格遵守各项制度规定，以严格的纪律保证工作落实到位。

五要增强协调意识。协调发展就是通过补齐短板增强人监督员制度改革的平衡性、协调性和可持续性。司法行政机关与检察机关应加强工作互动，健全完善工作协调互动机制，既各司其职、各负其责，又加强协作、形成聚焦，坚持立足先行试点和全国推开视野相统筹，坚持全面规划和突出重点相协调，坚持理论性和操作性相结合，既要考虑巩固和厚植原有优势，也要着力破解瓶颈、补齐短板，不断把改革引向深入。对深化改革中遇到的困难和问题，坚定信心，树立勇气，既敢于出招又善于应招。实际上，越是短板，就越具有后发优势；越在薄弱环节上多用力，着力解决监督启动难、效力弱、范围小、管理不完善等突出问题和明显短板，就越能收到“四两拨千斤”的良好效果。

三、坚持目标和问题“双导向”，深入推进人民监督员制度改革发展

当前和今后一个时期，要坚持目标导向和问题导向相统一，既从实现深化人民监督员制度改革的目标倒推，厘清到时间节点必须完成的任务，又从迫切需要解决的问题顺推，明确破解难题的途径和方法，推动人民监督员制度改革不断深入。

（一）抓总结借鉴，力争在顶层设计上求得突破。要抓好《关于深化人民监督员制度改革的实施意见》的全面贯彻落实，在制定和落实改革方案制度过程中，既要注意各项人民监督员制度之间的协调配套，又要注意与中央改革精神相配套，与检察机关积累的经验做法、举措相衔接，不断提高方案制度制定的科学化水平。司法行政机关要运用 “拿来主义”的方法，善于学习和认真借鉴十几年来检察机关选任管理人民监督员的好经验好做法，系统学习，深刻把握，为我所用。要认真总结改革试点一年来的工作，系统梳理、认真思考，从中提炼出带有前瞻性、规律性、普遍性的东西，运用到今后工作中去。要树立辩证的观点、发展的观点，既要积极又要稳妥，既要勇于创新又要综合考虑各方面因素，改革不能理想化，不能脱离现实，决不能寄希望于一蹴而就，要做到慎之又慎、稳步推进。

（二）抓规范管理，力争在建立选任与使用紧密衔接机制上求得突破。必须把外部选任管理和监督使用紧密结合起来，同向发力，同抓并举，实现“选”和“用”相统一、相衔接。要进一步规范人民监督员选任、培训、抽选、考核、工作保障等，健全完善适应法治建设要求和自身实际需要、富有特色的长效管理机制，把这项工作纳入规范化、专业化轨道。要认真落实人民监督员“七项制度”，进一步完善动态监管、履职承诺、实时交流、权益保障等制度，形成全方位覆盖、科学管用的制度体系。要严格对人民监督员履职情况的管理，善于运用信息化手段，提升管理工作的科学化水平。要建立健全人民监督员动态调整机制，对不胜任、不愿意担任人民监督员的及时调整补充，优化队伍结构，增强队伍活力。要坚持重心下移、强化基层，发挥好县一级司法行政机关在人民监督员选任管理中的优势和作用。

（三）抓工作保障，力争在机构和队伍建设上求得突破。深化人民监督员制度改革需要在机构、人员、经费等方面予以保障。各级司法行政机关要协调编制、财政等相关部门，解决好选任管理人民监督员涉及的机构、编制、人员、经费保障等问题，争取在省、市两级司法行政机关单独设立专门工作机构，配齐配强工作人员，将人民监督员选任、培训、履职保障等相关工作经费纳入司法行政经费预算。县级司法行政机关要明确机构人员，健全制度机制，提高保障能力，保证工作顺利开展。

（四）抓衔接沟通，畅通与检察机关的联系渠道。不断健全与检察机关的合作机制，畅通联系沟通渠道，使之制度化、常态化、规范化，既可以及时协商解决深化改革进程中的问题，又可以促使检察机关更加自觉地接受人民监督员的监督。各级司法行政机关要树立服务的理念、合作共赢团结共事的理念，主动与检察机关协调，形成相互尊重、相互配合、相互支持的良好局面。要健全并严格落实分工负责、信息反馈等制度，实现工作信息资源共享，推动选任管理与使用工作的紧密衔接。对抽选参与监督案件等活动的人民监督员，要及时通知本人，及时向检察机关了解有关情况，做好相关资料的整理归档工作。

（五）抓培训考核，形成有效激励奖惩机制。强化对人民监督员的培训考核评价激励，既要完善考核激励机制，突出人性化管理，又要合理设计考核指标。司法行政机关要根据工作实际需要和人民监督员需求，会同检察机关制定培训规划和年度计划，抓好人民监督员继续培训，切实提高履职能力和综合素质。2016年山东省司法厅将编辑《人民监督员业务指导手册》，系统梳理总结人民监督员基本理论、监督程序、选任管理、政策法规知识，为人民监督员开展工作提供指导。要组建培训师资库，确定合适的培训机构，做好培训管理工作。要加强对人民监督员的日常考核和年度考核，合理量化考核指标，将人民监督员履职情况、参加培训情况以及遵守执业纪律职业道德等情况纳入考核内容，对履职情况较好、经考核被评为优秀的人民监督员，予以表彰奖励，切实发挥考核“指挥棒”作用，提高管理效能。

（六）抓理论研究，发挥先进理论的支撑作用。积极采取得力措施深化人民监督员制度的理论研究。要结合实际，制定相应的工作计划或实施方案，确定重点任务和阶段性安排，明确责任，确定时间表和路线图，采取有力措施，一步一步地抓好落实。要加强业务指导和监督检查，及时了解掌握情况，分析新情况、把握新问题、提出新思路，推动工作深入开展。要注重集中和发现基层智慧，及时总结推广基层创造的好经验好做法，以点带面，推动工作深入开展。要发挥系统内外人才优势，围绕工作中的热点、难点问题，深入开展理论研究和实务调研，争取出台地方性立法，以理论上的突破带动实践上的突破，促进人民监督员制度改革不断深化。

（责任编辑 张文静）