公共法律服务体系建设标准化初探——以嘉兴市实践为样本

陆娟梅（浙江省嘉兴市司法局局长）

王林飞（浙江省嘉兴市司法局副局长）



公共法律服务体系建设标准化初探——以嘉兴市实践为样本

陆娟梅（浙江省嘉兴市司法局局长）

王林飞（浙江省嘉兴市司法局副局长）

党的十八届五中全会提出：增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平。嘉兴市早在2009年开始逐步探索公共法律服务平台建设，并于2013年、2014年分别出台《关于推进城乡基本公共法律服务体系建设的指导意见》和《嘉兴市关于推进覆盖城乡居民的公共法律法律服务体系建设三年行动计划（2014-2016年）》，公共法律服务体系建设工作稳步推进。当前，在已初步构建起整个公共法律服务体系框架的基础上，如何推动公共法律服务体系的规范化、标准化建设，不断满足新形势下人民群众对公共法律服务需求的新要求，又是一个新的课题。本文将从嘉兴的探索实践出发，谈谈公共法律服务体系标准化建设的一些思考。

一、探索公共法律服务体系标准化的意义

在推进公共法律服务体系建设中，充分运用标准化的原则和方法，发挥标准化的功能，可以更好地推动公共法律服务向规范建设、规范评价方面发展，从而获得最佳服务秩序和社会效益。具体来说，公共法律服务标准化建设具有以下功能：

（一）规范的功能

统一是标准化的方法之一。对公共法律服务体系的内涵和外延作出统一的界定，为包括公共法律服务体系平台建设、产品建设、运作机制等在内的公共法律服务体系建设与发展制定统一标准，从而可以为本地区的公共法律服务体系建设提供统一的遵循。统一性为公共法律服务体系建设确定了一致的规范，这将为公共法律服务体系建设的规范化奠定基础。

（二）评价的功能

通过推动对公共法律服务体系建设标准化的研究，制定出符合地方实际的服务标准，这个标准就可以作为公共法律服务实施和发展的尺度，可以对各地公共法律服务开展情况进行评价分析。同时，标准化有利于促进公共法律服务更加有效，使政府公共服务的社会效益最大化

（三）推广的功能

公共法律服务体系建设的先进经验，只有转化成公共法律服务标准，才容易迅速地得到推广，并适应不同地区的特点，展现出活力。具体而言，制定出统一规范的公共法律服务平台功能设置、统一规范的业务标准、统一规范的服务流程、统一规范的公共法律服务产品、统一规范的衔接运行机制，有助于将成功的实践经验加以推广、复制。

二、嘉兴推动公共法律服务体系标准化建设的探索

在推进公共法律服务体系建设过程中，嘉兴尝试从实体平台、网络平台、产品项目、评价机制、运行机制等方面的建设着手，探索标准化，初步形成可复制、可推广、可评价的建设模板。

（一）探索实体平台建设标准

目前，嘉兴市、县、镇三级公共法律服务实体平台实现全覆盖，村级公共法律服务点建成率达94%。根据职能和资源的不同，各级平台具有不同的建设标准和服务功能。县级平台的星级评创标准由浙江省司法厅实施，镇级平台的星级评创由嘉兴市司法局根据出台的《嘉兴市镇（街道）星级规范化公共法律服务中心（站）评估办法》及其《评估细则》进行量化考评。如市、县级中心要求设置有便民服务大厅、信息展示中心、法治宣传展厅多个功能区。其中，便民服务大厅要求整合司法行政所有服务资源，按照群众需求，设置包括法律服务、法治宣传、人民调解、法律援助受理等传统业务窗口，以及“老娘舅”、新居民调解、律师、公证服务等特色服务窗口。镇级中心则依托基层司法所，不仅提供法律服务、法治宣传、人民调解等基本服务，有条件的还可将劳动仲裁、计划生育、征地拆迁等面向群众的法律服务窗口纳入平台。村级层面，依托各地村（社区）便民服务中心建立村公共法律服务点、窗口（室），提供法律咨询、接待引导、法治宣传等服务。

（二）探索网络平台建设标准

推行“互联网+公共法律服务”，在全省率先开通了市、县公共法律服务专网。两级网站均设“我要学”、“我要问”、“我要找”、“我要办”、“我要入”等五大标准版块，涵盖信息发布、法律服务机构地图导航、法律知识普及、在线视频咨询等内容。重点研发“我要办”版块，将律师服务、法律援助、人民调解、公证、司法鉴定、司法考试等各项服务职能，与浙江政务服务网、政务云及已有业务系统对接，在数据共享的基础上，实现网上预约、受理、初审、转办等功能。同时，依托公共法律服务专网，对全市各级公共法律服务平台的各项服务数据进行统计，形成嘉兴市司法行政数据中心和嘉兴市司法行政数据标准。

（三）探索产品项目建设标准

具体分为项目化建设和产品化建设两类。项目化建设主要针对不同对象、主体实施专题性活动。包括便民法律服务项目、法律援助、法治宣传教育、矛盾纠纷排查化解、法律顾问等。便民法律服务项目主要是依托市、县、镇（街道）、村（社区）平台，为老百姓提供“窗口化、一站式、综合性”的法律服务，特别是服务“三改一拆”、“五水共治”、“两美”嘉兴建设等中心工作，以及与群众利益密切相关的民生实事项目。法律援助项目主要是为弱势群体提供免费的法律帮助。法治宣传项目主要是普及法律知识、服务基层依法治理，培育公众法治信仰。矛盾纠纷排查化解项目主要是依托各级人民调解组织和人民调解员，排查化解矛盾纠纷，维护社会稳定。法律顾问项目主要是以政府购买服务的方式，推广政府和村（社区）法律顾问的配备，推进基层依法治理和权益保护。产品化建设是针对具体需求，通过政府购买服务的方式，将法律服务打包。嘉兴推出了包括“法治大讲堂”、“法韵禾城”、“马路和事佬”、“夕阳红公证特惠包”等首批14个公共法律服务产品。每个产品都有规范的服务流程、明晰的服务方式、“量身定做”的产品流程图。如法律顾问类产品，通过明确签订工作合同，约定服务内容，开展顾问工作，形成书面记录，提交书面意见，主管部门考核等服务流程。为确保产品质量，还明确产品考核项目、所涉文书、评价方法、判定原则等要求，建立了个案跟踪反馈机制，安排专人进行服务质量的统一管理和服务结果的跟踪考核，通过发放满意度调查表、案件回访、听庭督导、专线质量跟踪等方式，了解梳理服务反馈情况，比对实际效果与预期效果差距，及时总结，改进要素，确保产品质量。

（四）探索运行机制建设标准

通过落地沿街的服务窗口和前店后厂的运行模式，建立起以市、县级中心为枢纽，镇级中心为基础，村级中心为补充的实体服务平台，为群众提供“综合性、窗口化、一站式”的公共法律服务。县级司法行政法律服务中心作为枢纽，整合、联络、协调镇、村级公共法律服务平台，实现三级平台间数据共享、服务联动、矛盾联调，协调运行服务平台与机关部门的横向联动。镇级公共法律服务平台接受县（市、区）司法行政法律服务中心的业务指导，两级中心及时共享工作信息，定期召开分析研判会议，在服务资源上相互支持，镇级中心遇到疑难问题可以请求县（市、区）司法行政法律服务中心支持，县（市、区）司法行政法律服务中心可以调动全域服务资源进行协助。同时，镇级公共法律服务平台可以提供“云服务”，借助公共法律服务专网，为群众提供网上查找律师、公证、人民调委会等法律服务资源的服务。还可以通过网上视频连线，直接对接市、县司法行政法律服务中心的值班律师，为群众提供即时的专业法律服务，实现实体平台和网络平台法律服务供给的有效衔接。

三、对公共法律服务体系标准化建设的展望

公共法律服务的标准化，必须符合当地实际法律服务需求和法律服务供给。本文以服务平台建设标准、服务产品供给标准、服务运行和保障标准三大项展开，对公共法律服务体系标准化建设作一初探。

（一）服务平台建设标准

1.平台建设的分级标准。公共法律服务平台主要包括实体平台和网络平台。实体平台以行政辖区为单位，以地市级为例，涵盖市、县、镇、村四级。由于不同的行政层级所覆盖的人口不同，地区的法律服务需求不同，所拥有的法律服务资源不同，所以对不同层级实体平台的定位和所发挥功能也不同。市、县级实体平台是公共法律服务的综合“枢纽”和指挥协调平台，镇级平台是连接市、县平台和村（居）大量群众的桥梁，村级平台主要承担群众日常的部分法律服务需求。网络平台发挥互联网超越时间、空间限制的特性，有较强的整合和辐射作用。因此，对发挥不同功能的公共法律服务平台，探索设立与功能相适应的规范化标准，既可以防止统一标准下的“一刀切”，也可以兼具“规范”的价值，在不同层级间推广与之相适应的建设标准体系。

2.划分平台标准的范围。公共法律服务平台是输出公共法律服务的主阵地，涵盖的范围较广。因此，需要对涉及公共法律服务提供的主要因素进行提炼、概括，界定出影响公共法律服务规范化的开展的主要范围。在前期探索、实践的基础上，实体平台建设的规范主要涉及人、事、物三方面。更进一步说，“人”是指人员队伍的配备，主要包括平台工作人员的配备、人员在平台窗口的服务、队伍规范的相应制度等；“事”是指公共法律服务业务的运行，主要包括业务的规范开展、不同层级平台间的有效衔接等内容；“物”是指功能设施方面，主要包括名称标识体系、功能区域划分及基础设施方面的建设等内容。网络平台的建设标准范围主要包括公共法律专网、专线运行与维护、网络安全的保障等内容。

3.平台标准化建设的主要指标。在前文对公共法律服务平台建设标准范围的基础上进一步细分，可以初步提炼出平台标准化建设的主要指标。针对县级平台，在“物”方面，统一名称标识，临街落地设立接待大厅，划分出咨询接待区、群众等候区和深度法律服务区等不同的功能区域，并根据公共法律服务的主要内容，设置相应的服务窗口，并配备必要的便民措施；在“事”方面，主要考察法律服务、法律援助、法治宣传、人民调解等公共法律服务业务的运行，可设置每万人接受的服务量的定量指标，同时考察与镇级、村级平台之间资源共享、问题处置衔接等定性指标；在“人”方面，主要考察各平台工作人员、管理人员、律师等专业法律服务人员的配备情况，窗口服务如岗位职责、首问责任、公开承诺等制度落实情况等指标。为便于标准化建设的绩效考评，可对这几项主要指标进行赋分，并赋予不同的权重，综合考察标准化建设的推进情况。镇级平台、村级平台根据法律服务需求的体量和本辖区的社会经济情况，相应增减上述指标，赋不同分值和权重。

（二）服务产品供给标准

1.界定产品供给边界。公共法律服务产品供给是推动公共法律服务体系直接面向群众的核心环节，是连接公共法律服务提供者和群众需求的桥梁，也是公共法律服务体系中，群众对公共法律服务最具感知性、与其切身利益关联最为紧密的一个组成部分。从宏观来看，公共法律服务产品应包含产品名称、产品类别、购买方式、提供主体、服务对象、产品需求、适用范围、服务流程、服务方式、质量标准、服务评估等各个方面的内容。对其中每一个子内容的标准化界定，将有助于公共法律服务产品供给链条的标准化建设。其中，界定公共法律服务的产品类别，列出具体的公共法律服务产品名称，是首要的一步。在此基础上，根据不同服务产品的特性，有针对性地制定服务流程、服务方式、质量标准，进而开展服务评估，就能更好地对公共法律服务开展情况进行科学的追踪管理。每一个产品的具体化，也更“接地气”，更易对接群众具体的法律服务需求。

2.按需细分产品项目。公共法律服务是公共服务的一部分，因而具有公共服务的基本属性，即“公共性”和“基础性”。这两个特性要求公共法律服务的产品项目对于群众而言是免费获得的，公共法律服务产品的供给部门可以通过公益或政府购买服务的方式为群众提供公共法律服务。在嘉兴市公共法律服务体系建设实践中，公共法律服务包括法律服务、法律援助、法治宣传、人民调解和法律顾问五大体系。在此基础上，可以根据五大体系的服务内容，继续细分向群众免费提供的公共法律服务具体的产品项目。比如就法律服务而言，其服务内容主要是围绕百姓关切和党委、政府中心开展的法律服务，可以根据律师、公证服务经济发展、政府依法决策等内容开发出一系列可操作的产品；就法律援助而言，可针对农民工、老年人、妇女、未成年人等不同的援助对象开发相应的服务产品。

3.合理设计服务流程。对流程进行标准化改造，是规范、优化服务方式的重要手段。服务流程的设计需要根据不同的服务产品进行“量身定做”，就五大类公共法律服务产品来说，根据服务提供者、服务提供方式的不同，各类服务产品的服务流程也不尽相同。比如：就法律顾问类产品而言，其服务流程主要包括以下内容：（1）律师、基层法律服务工作者与顾问单位签订工作合同，双方约定服务内容、服务方式、服务期限等主要内容；（2）根据合同开展顾问工作；（3）对顾问开展工作，形成书面记录，需要提交书面意见的，提交书面意见；（4）服务期间，实施工作日志、重大事项报告、工作经验交流、年终工作报告、回访检查、信息报送等制度，由主管的司法行政部门进行考核。再如：就法律服务类、法治宣传类的产品而言，由于多为主动开展的基础性的法律服务，其服务流程可以设计如下：（1）征集群众法律服务需求；（2）公共法律服务提供者结合自身优势资源制定全年法律服务菜单；（3）法律服务者；（4）按照计划开展服务，并形成档案资料。

（三）服务保障标准

1.运行管理规范。公共法律服务体系的运行管理规范包含了人员管理、财务管理、档案管理、设施设备管理等四大方面。一是人员管理。人员管理要求明确各岗位人员的工作职责，建立对工作人员的管理机制；定期开展人员培训，对培训和考核情况记录和建档；定期对人员的日常工作程序、工作效率、工作质量进行监督考核。二是财务管理。争取设立公共法律服务专项资金，建立完善的财务管理制度，对财务活动进行规范管理，确保专款专用，提高资金使用绩效。三是档案管理。应对公共法律服务体系建立档案管理制度，设置档案管理人员。档案管理要做到电子档案和书面档案统一，案卷齐全、完整，目录清晰，方便查阅。四是设施设备管理。对公共法律服务平台的设施设备要定期检查和维护，根据服务需求及时配备和动态调整设施设备数量。

2.服务评价指标。对公共法律服务体系的评价主要是依据一定的标准、原则、程序和方法，对公共法律服务的质量和规范程度进行综合评定，不断提升公共法律服务效能。根据不同的评价对象主要分为人、事、物三类。一是对人的评价，即对公共法律服务直接提供者的评价。评价指标可以包括服务态度（耐心程度、主动给予来访者关怀）、服务语言（礼貌性、语音语速）、服务行为、仪表仪容等若干项。二是对事的评价，即对服务产品及服务质量的评价。评价指标可以包括服务者的专业知识、解决问题的能力、需求满足的程度、提供个性化的服务、等待服务的时间等若干项。三是对物的评价，即对公共法律服务平台的评价。评价指标可以包括形象标识统一、功能区域划分、服务窗口设置、便民设施配备等若干项。对以上子指标可以赋予不同权重，如服务质量是公共法律服务绩效最主要的体现，则可以对该大项赋予较高的权重，以确保评价指标更趋于合理。

3.绩效评价监督。对公共法律服务的评价方式可以分为内部评价和外部评价。内部评价主要是公共法律服务体系的组织部门对下级公共法律服务体系建设开展情况进行的评价，通过将公共法律服务体系建设情况纳入年度目标综合责任制考核、星级规范化公共法律服务中心（站）专项考核等方式开展。外部评价主要是通过适宜的方式，委托第三方评价组织对公共法律服务体系效能进行的评价，以及服务对象对所接受的公共法律服务进行的评价，可以通过发放满意度问卷调查、电话回访、投诉受理、行风监督制度等方式进行。

（责任编辑 朱腾飞）