村居调解组织在普法工作中的主体地位研究

秦 静（安徽省淮北师范大学政法学院）



村居调解组织在普法工作中的主体地位研究

秦 静（安徽省淮北师范大学政法学院）

在村民委员会和居民委员会这一层次的基层普法活动中，普法与人民调解是形影不离的。确立村居调解组织在普法工作中的主体性地位，对人民调解委员会委员和人民调解员重点普法，提高他们的法律素质，让他们能够时刻运用法律化解矛盾纠纷、宣传法律，形成普法与调解的良性互动，预防矛盾纠纷的产生，树立法律权威，促进社会基层民众法律意识的形成，对维护社会和谐稳定具有重要作用。

一、我国基层普法现实困境与原因探析

我国自1986年开展普法工作以来，六个“五年普法规划”的有效实施取得举世瞩目的成绩，宪法、法律、法规、规章得到广泛宣传，全体公民的法治观念得到很大提升，社会管理的法治化水平不断提高，依法治国方略得到落实。然而目前广大乡村，法治还大多停留在人们的口头上或作为标语写在墙上。积淀在乡村社会及地方中下层官员中的传统观念与行为方式作为一种活生生的强大力量自下而上地，不知不觉地渗入法律实践过程，从而使国家大力推进和极力追求的法治现代化目标在落实的实际过程中变形走样，与设计者的初衷相背离。虽然中下层官员学法用法的意识有一定提高，相比之下生活在乡村社会群众的传统观念与行为方式却没有多大变化。究其原因：

一是“法律明白人”培育工程难以实现。“法律明白人”因其自身的法律知识相对较少很难让周围群众通过他们来获得所需的法律帮助，有些地方宣传的一家一户一个法律明白人，既不能实现也没有实现的必要。

二是普法志愿者作用难以发挥。由学者、法律工作者等组成的普法志愿者队伍虽然人数众多，但因其志愿性使得其开展普法活动难以持续，同时在人员挑选、人员流动、活动组织等方面存在的种种现实困难使其参与的普法活动多数流于形式。

三是村（居）民委员会普法发挥不了应有的作用。村民委员会担负普法的职责是明确的，但在实际上普法中村民委员会发挥不了其应有的作用，只能协助政府相关部门散发一些法律传单。其原因有人员长期稳定性不够、文化水平低、法律知识少、普法积极性不高。而普法需要充足的法律知识储备、吃苦耐劳的精神、不厌其烦的耐心。还因为普法的效果不显著，即使做了一些也不容易看到，等等，这些实际的困难会让很多人感到无从下手。

四是政府部门普法的临时性和阶段性。在实际普法中，司法行政机关牵头其他政府组成部门相配合来开展普法。因为各个政府部门各有其职责，司法行政机关也只是一个科室来负责普法，自然造成了普法的临时性和阶段性，以致每年只有特定的时间段才组织部分人员去普法，如“12·4”“3·15”等。特别是基层普法，司法所一般只有一名工作人员负责普法且还不能全职，使得普法工作难以深入基层群众。这就限制了普法的开展，使大众性的普法变成了小众性的普法，长期性的普法变成了临时性的普法，实践性的普法变成了法条式的普法。

二、确立村居调解组织在普法工作中主体地位的必要性

（一）基层人民调解与普法目的具有一致性

人民调解员无论是明法析理还是讲解有关法律、法规和国家政策都是为定纷止争服务的，是化解矛盾、处理纠纷的手段。社会矛盾纠纷的化解重点应是预防，而预防的最佳途径就是法律知识的普及、全体公民法治意识的提高。从本质上看普法与人民调解是相辅相成、互相促进的。普法是为了预防和化解纠纷，而人民调解员调解纠纷也要时刻以法律为准绳，以能预防纠纷为最高境界。这是一个良性互动的关系，最终目的是预防和化解纠纷、维护社会稳定、促进社会和谐。由于基层组织更加贴近民众生活，因此从整体上看基层组织在塑造社会基层民众法律意识方面的作用更大。

（二）村居调解组织普法的内生性

人民调解委员会是依法设立，在政府指导下的群众性组织。人民调解有别于普通民间调解，人民调解是在人民政府指导下由人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。人民调解委员会虽然是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织、人民自我教育的组织，但因为人民政府的指导及法律的规范和人民政府对人民调解工作所需经费的支持和保障，使得其与其他民间调解组织有很大的不同。因此人民调解委员会是政府教育群众、宣传法律的重要组织之一。

（三）实践性普法的现实需求

普法不是简单传递法律条文的过程，而是接受、转化进而内化到公民日常生活的过程。实践层面的普法是我国全面深入推进普法的路径。在我国现实生活中通过司法途径解决的纠纷只是很少的一部分，大多数纠纷都被人民调解员化解在基层。他们宣传基本的法律知识，运用法律化解纠纷。人民调解员在基层化解矛盾对群众的影响较为直观，发生在群众身上或身边的纠纷对其的感受最为真切，对其法律意识的形成影响较大。民群不可能通过简单知道一些法律条文而能真正理解法律知识、法律运作程序及其蕴含的法治精神，而只能通过法律的实践运用来认识法律进而理解法律，最终形成法律意识拥有法律信仰。所以明确村居调解组织在普法工作中的主体地位，对人民调解员进行培训，把他们变成乡村职业法律人，懂得法律知识、知道法律运作程序、具备法律意识。由他们来开展基层普法工作，用民群能够理解和接受的方法把法律知识传递到民群手中，再通过他们的法治实践来营造法治环境，这将为普法深入基层、深入民群注入新的力量，进而打开普法的新局面。

三、确立村居调解组织在普法工作中主体地位的可行性分析

（一）村居调解组织在普法工作中主体地位的合法性

1982年，人民调解制度作为人民群众自治的重要内容载入《宪法》，第111条规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”根据《村民委员会组织法》规定：“村民委员会的主要任务之一是：宣传宪法、法律、法规和国家政策，对村民进行守法教育。”人民调解委员会作为村民委员会的一部分由其具体实施普法工作是符合法律规定的，而责任的明确将为基层普法工作的有效展开提供有力的支撑。

（二）人民调解员能够把握群众的法治需求

群众需要什么，人民调解员更有发言权。通过他们可以使普法教育更有针对性和渗透力。首先，把村委会的普法职能给予人民调解委会，不会造成普法人员的增加、费用的增加。调解员是依案普法，可以减少普法的成本，在解决问题的同时达到普法。其次，他们针对处理具体问题过程中普法，能够提高普法的效果。第三，他们每天都处理很多案件，随着时间的推移，将调解纳入法治化的轨道。第四，村民委员会负责的事务较多，而人民调解委员会工作较单一，能够有时间和精力进行普法。

（三）人民调解员化解矛盾纠纷也是普法

季卫东认为：我们所坚持的普法应该这样：提倡社会正义，并通过具体案件的公平处理来不断证实法律的正当性。如果相反，只顾片面地提倡法律的价值，或者证实某种更高级的‘社会正义’已经到处开花结果，那么这样的普法势必越搞越糟、上访潮会日益汹涌、制度运营难免陷入进退失据的窘境。人民调解员在化解矛盾纠纷时用不用法律，如何用法律直接关系到人民群众对法律的认知、守法用法思想的形成及法治信仰的培育。高质量、普遍化、专业化的法律服务是普法工作努力的方向。人民调解员运用法律调处矛盾纠纷的过程就是群众感受、认知并认同法律的过程。

（四）人民调解员能够调和民俗习惯与法律的冲突

由于我国现代法治起步较晚，“德治”及相应的民间规则仍是基层社会处理矛盾纠纷的标准及依据。人民调解员生活在基层，扎根于民众之中，集民俗习惯权威与法律普及于一身，既是国家法律的基层代言人又能够调和民俗习惯与法律的冲突进而规范、指引群众的行为，以他们自身的权威，为法律深入乡村提供了可行的路径。因此，法律与社会是不可分割的，通过确立村居调解组织在普法工作中的主体性地位，提升普法的效果，积极营造良好的法治氛围是新形势下普法工作的重要一环。让群众通过村居调解组织从身边人、身边事感受法治的到来，从被动学法守法到主动知法用法，达到实现和谐社会的目的。

（责任编辑 赵海鸥）