我国刑罚执行体制改革的路径探索

李本森（中国政法大学教授）

我国刑罚执行体制改革的路径探索

李本森（中国政法大学教授）

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要完善刑罚执行制度，统一刑罚执行体制，健全公安机关、检察机关、审判机关和司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权的相互配合和相互制约的体制机制。刑罚执行体制的改革不可能是孤立的管理体制的改革，必须建立在科学理论基础之上的相关实体法和程序法的全方位和体系化改革，否则这种改革因正当性的基础缺失而无法获得成功。笔者拟就新形势下刑罚执行体制改革实体基础、程序基础进行反思和检讨，以期拓宽刑罚执行体制改革的思路。

一、实体基础：刑罚权的合理配置

（一）刑罚配置的原则：调控轻刑、稳定重刑

刑罚执行改革隶属刑罚体系的改革和调整，必须服从刑罚科学配置的原则。关于刑罚的配置原则应当如何设定，存在着长期的争论。从历史上看，各国刑罚的配置并没有统一的原则。我国刑罚的配置长期受到传统重刑思想的影响，因此刑罚的配置位阶比较高，刑罚层级间的跳跃性比较大。我国劳动教养废止后，劳动教养的处罚形式虽然被废除，但限制人身自由的行政处罚与刑事法律规定的刑罚之间并没有形成无缝对接，给刑罚执行一体化的改革带来前提性障碍。根据我国刑罚目前的立法和犯罪控制和矫正的要求，刑罚配置改革应当侧重调配轻微刑罚的层次性结构。

根据宽严相济的刑事政策，我国当下刑罚配置改革的基本思路应当为“调控轻刑，稳定重刑”。“调控轻刑”就是对三年以下有期徒刑、拘役、管制的实刑进行调整，逐步实现三年以下有期徒刑的阶梯性层级，实现轻微刑罚的社区和监禁矫正性功能相互配合，以更有效地预防和矫正犯罪。“稳定重刑”就是对包括死刑、无期徒刑和十五年以上的有期徒刑，应保持稳定不再通过修改和扩张加重。虽然近年来刑法修正案逐步减少死刑适用的罪名，但是对于有期徒刑刑罚的期限却有所扩张。因此，重刑的调整不宜再趋重，而当下应当保持相对稳定。

（二）废除管制和拘役刑，设立社区矫正刑

管制刑是我国特有的一种刑罚方法，它是一种限制自由刑，在我国的刑罚体系中属于最轻的主刑。管制刑作为一种非监禁刑罚方法，避免了自由刑的弊端，符合刑罚轻缓化的发展方向。但是，管制刑本身存在许多问题。特别是，管制刑具有很弱的惩罚性，在缺乏必要的强制力保证和群众有效的监督相配合的情况下，惩罚的功能丧失怠尽。法律虽然规定管制刑由当地公安机关执行，却并未指明如果罪犯违反了规定，公安机关应当如何处理，明知必须处罚但没有具体法律依据，难以有效执行。另外，管制的期限最高可以达到两年，大大超过拘役最长六个月的期限，而且拘役可以适用缓刑，缓刑后的拘役同样可以在社区中执行，这样就导致管制与拘役的刑罚配置错位。根据《刑法修正案（八）》，被判处管制的犯罪人交给社区矫正机构来执行。因此，用社区矫正刑来代替管制刑具有现实的可行性和必要性。

（三）改革缓刑制度，建立多元化缓刑形式

我国目前的缓刑制度比较缺乏弹性，法官根据案件的具体情况进行多样化的选择的权限相当有限。国家立法机关应当考虑专门制定《缓刑适用与执行条例》作为刑法的附属法，扩大缓刑适用的具体范围。我国可以借鉴美国的“休克”缓刑制度，建立相应的管教缓刑，即对于不适宜在社区矫正而判处实刑又重的，法院可根据违法犯罪人的实际情况，判处管教缓刑。管教缓刑在轻刑监狱执行，时间可以定位为半年到1年。如果缓刑结束之后，执行部门认为该违法犯罪人不适宜回归社会，法院可以撤销缓刑判处实刑，留在轻刑监狱继续服刑。管教缓刑的服刑人可以享受更多的自由和人身权利，轻刑监狱可采取单独施教。判决前的缓刑限定在被告人认罪和犯罪事实查清的基础上，根据犯罪人的表现和悔罪态度在判决前在社区服务或接受社区的矫正，结束后可以免除判决实刑。这类缓刑的适应对象可以是那些社会危害性不大和再犯的可能性小的轻微犯罪人。

对犯罪人被判处短期自由刑的，在刑罚执行方式上，立法上应采取原则适用缓刑，不适用为例外。对于犯罪人被判决短期自由刑（剩余刑期为一年以下）后，究竟犯罪人是留在看守所，还是移送监狱执行，在现行的制度下存在矛盾。根据《刑事诉讼法》第253条规定，剩余刑期三个月以下的，由看守所执行。在我国看守所不是刑罚的执行机构，这条规定明显违背看守所的职能定位。从立法上来说，这只能是权宜之计。短期自由刑的执行方式，必须进行改革和调整。有的犯罪人在剩余刑期仅剩下几个月的时候，采取上诉等诉讼拖延的方式避免被转送监狱。

鉴于上述情况，为了减少监狱对短期自由刑的收押和管理的压力，立法上应对于判决之后剩余刑期不足一年的犯罪人的监禁，一律转送到社区矫正机构进行。这样改革的理由有二，其一，看守所属于临时羁押场所，而非刑罚执行机构，对于已经定罪判刑的犯罪人不宜继续留在看守所。其二，社区矫正属于刑罚的执行方式，可以适用犯罪情节显著轻微的短期自由刑。一年以下有期徒刑，如果没有特别危害社会的行为，应当判处缓刑以适用非监禁的社区矫正措施。对于不适宜判处缓刑而存在剩余刑期的，仍然应当按照规定转送监狱来关押矫正。监狱应当制定相应制度来应对小部分的短期自由刑的监狱内的管理和矫正。

（四）完善罚金和没收财产刑

罚金刑由于制度设计和实际执行两个方面都存在问题，因此法学界对其改革的呼声比较高，但是进展很缓慢。罚金刑的改革可以采取系统化的改革方式进行，包括扩大罚金刑的适用范围和条件、增设罚金刑的适用方法、将罚金刑上升为主刑、增设罚金缓刑和罚金执行的司法保障制度等。另外，为提高罚金刑的执行率，应增设罚金易科社区矫正刑和自由刑制度。在我国，对于已经判处罚金而拒绝履行的，可以根据被告人的情况进行易科为特定期限的社区矫正和有期徒刑的处罚，以保证司法判决的严肃性和公正性。罚金刑的改革无论是实体还是程序层面都要进行，否则改革就不能达到预期的效果。

没收财产刑是我国财产刑改革中争议比较大的附属刑种。从世界范围看，没收财产刑具有萎缩的趋势，很多国家都废除了没收财产的刑罚。当代刑法理论认为，没收刑具有难以执行、不平等性、可能株连无辜、影响犯罪人的家庭生活与继承人利益,因而有违背个人责任原则、不利于犯罪分子的社会化等负面效应。近代许多西方国家在责任主义、罪刑相适应原则、禁止严刑峻罚等刑罚信念的支配下, 废除了传统的没收财产刑, 仅规定了与犯罪相关的特定物的没收制度。中国的没收财产是惩罚性的、真正意义上的刑罚种类, 没收的对象是犯罪人个人所有的、与犯罪无关的私有财产。虽然中国刑法学界对没收财产刑的存废各执一词，但现行刑事立法中没收财产刑的广泛规定却是一个不争的事实, 这也昭示着中国废除没收财产刑的预期是任重而道远。我国目前废除没收财产的刑罚还可能不现实，但是在刑罚改革中是否需要进一步压缩没收财产的适用范围，譬如将没收财产的适用范围仅限定于危害国家安全的恐怖犯罪、贪污贿赂犯罪和毒品犯罪等。当然，这方面改革还需要与执行制度的改革结合起来。

（五）建立犯罪前科消灭制度

根据犯罪标签理论，对犯罪人的矫正，必须尽可能祛除犯罪人的犯罪印记，特别是犯罪纪录对其生活就业和工作上的影响。我国《刑事诉讼法》规定了对未成年人犯罪记录采取封存制度。如何建立犯罪前科消除制度，是刑罚配置中的重要课题。目前关于犯罪记录制度的执行主要由公安机关来执行，改革后可以将该项制度的具体执行移交给统一行使刑罚执行的司法行政机关来行使。

二、程序基础：行刑权的主体责任

（一）公安机关的刑罚执行主体问题

公安机关作为犯罪的侦查机关，担负维护社会安全和稳定的工作。公安机关在历史上曾为刑罚执行主体，改革开放初期的监狱和劳教所都是由公安机关负责管理，80年代后开始将监狱和劳教场所移交司法行政机关管理。目前我国公安机关除了负责关押特殊的高行政级别罪犯的秦城监狱之外，不再具有监狱管理的职能。《刑法修正案（八）》删除了公安机关作为管制执行以及缓刑考察、假释监督主体的规定，并将相关职能交给司法行政机关的社区矫正机构来行使。这无疑是刑罚体制改革的重大进步。公安机关的刑罚执行的功能，主要包括看守所中短期自由刑的执行、驱逐出境的执行。关于驱逐出境的执行，由于不涉及到司法行政机关的矫正措施的实施，可以在法院裁决犯罪人驱逐出境之后直接由公安机关执行，这方面并不存在明显的争议。总体上，公安机关不具有刑罚执行的职能逐步被司法实务部门所接受。

（二）法院的刑罚执行职能问题

法院作为法律赋予的司法裁判机关，负责各类案件的审理和裁决。从这个意义上，法院属于相对中立的部门，便于体现司法的公正和权威。由于历史的原因，法院仍然具有死刑执行、罚金刑和没收财产刑的执行权，以及减刑、假释等自由刑变更裁定权等。在刑罚执行体制改革中，法院部分的改革显得比较复杂。我国《刑事诉讼法》规定，死刑立即执行的判决由人民法院来执行。关于死刑执行，大多数国家都是由司法行政机关或监狱部门来行使。例如，日本的死刑执行由司法部来具体负责，美国的死刑是由关押的监狱来具体负责执行。我国由人民法院来执行死刑，容易使人产生法院的“刀把子”的负面形象，违背法院中立的裁判者地位。对于罚金和没收财产刑的执行，根据《刑事诉讼法》规定，被判处罚金的罪犯或单位，在判决确定的期限内一次或分期缴纳。期满无故不缴纳，人民法院应当强制缴纳。人民法院执行财产刑的判决，必然导致法院的中立性受到破坏。目前关于法院在死刑执行和财产刑执行的权限上还有比较大的争议，因此这方面改革难度较大。

（三）检察院的刑罚执行监督职能

根据我国法律，检察院虽然不是刑罚的执行机构，但是作为法律监督机构，也通过监督的方式参与刑罚执行工作。人民检察院的检察监督的对象是具有执行刑罚权的国家机关，现阶段包括具有刑罚执行权的法院、公安机关和司法行政机关。由于主体的分散性，给检察机关的刑罚执行的监督带来困难。如果实行统一的刑事执行权，司法行政机关构成刑罚执行的唯一主体，那么检察机关的监督仅仅针对司法行政机关的刑罚执行工作，有利于提高检察机关的监督效能。

当然，也有极少数研究刑罚执行的学者认为，检察机关可以作为刑罚执行的机关。理由主要有两点，“一是将执行权统一于检察机关，从而化解执行权分散行使带来的权力弱化，执行效果减损等问题；二是检察机关直接指挥而不仅仅是监督，增强了执行中的权力制约于程序监督，从而可有效防止执行中的权力腐败形象。①万毅：《刑事执行制度之检讨与改造》，《甘肃政法学院学报》，2005年11月，总第83期。”毋庸置疑，执行工作需要检察监督，但是监督不等于执行，更不等于直接指挥。监督是为了刑罚权的正确行使，并不是为了越权直接行使权力。检察机关的公诉和侦查职能，决定了检察机关不可能作为刑罚执行机关。刑罚执行体制改革一体化，并不是要体制改革的分立。本来检察机关不具有刑罚执行职能，如果改革之后反而赋予其执行职能，必然会加剧刑罚执行主体之间的掣肘和矛盾，不利于刑罚执行体制改革的一体化目的实现。检察机关对刑罚执行具有监督职能，这是理论和实务界的共识。但是，如果把监督职能异化为主体就偏离了检察机关在刑罚执行中的职能定位。

（四）司法行政机关的刑罚执行职能

基于行刑权的基本理论和原则，并考虑我国刑罚执行多元化的现状，学界多赞同由司法行政部门主导刑罚执行权②贾晓文、张婧：《统一刑罚执行体制研究观点综述》，《中国司法》，2015年第4期。。关于刑罚执行权统一由司法行政机关行使的理由主要有三个方面：第一，可以进一步整合优质司法资源，解决执行权行使方式分散带来的执行效能低下的问题③邵名正、于同志：《论刑事执行权的性质和理性配置》，《中国监狱学刊》，2002年第5期。；第二，可以解决公安机关、人民法院、检察院和司法行政部门之间在刑罚执行权限不清和职能错位的问题④王公义：《刑诉法再修改中关于刑罚执行制度的若干问题》，《中国司法》，2011年第3期。。第三，可以进一步推动刑罚执行的标准化建设，促进刑罚执行的教育培训和专业化分工，从而提高刑罚执行的专业水平⑤狄小华：《刑罚执行效率论——兼谈我国的行刑改革》，《犯罪与改造研究》，2002年第5期。。第四，刑罚执行由司法行政机关统一行使，符合国际惯例和通行做法。国际上看，无论是大陆法系还是英美法系国家，都由司法行政机关负责法院判决的执行、管理全国的监狱和其他惩罚、惩戒机构⑥赵秀伟：《我国刑事执行的现状及改革设想》，《中国监狱学刊》，2003年第5期；徐景星、刘志军：《刑事执行一体化的思考》，《中国监狱学刊》，2005年第6期。。

三、路径选择：刑罚执行体制的重构

（一）制定《刑事执行法》，将行刑权予以法典化

刑事执行立法是国家科学有效地行使刑罚权的需要，是实现刑罚目的的根本保障。刑事侦查、起诉和审判都有严格系统的法律规范，而且在刑事诉讼法中都有相对系统的规定，而有关刑事执行的规范只是分散在《刑法》及其部分的修正案和《刑事诉讼法》中，缺乏体系化的整合。从完善刑事执行体制和适用司法实践的需要，非常有必要制定统一的《刑事执行法》。只有将行刑权法典化和制度化，才可以保障行刑权得到有效的落实。事实上，在刑事执行一体化的相关讨论中，很多学者都主张和建议制定统一的《刑事执行法》，并进行刑事执行法学科建设研究和探索⑦韩玉胜、张绍彦：《刑事执行立法理论研讨会综述》，《中国法学》，1998年第5期。。

关于《刑事执行法》的基本框架，在学界也有不同的看法。刑事执行法立法应当涵盖刑法确定的刑罚中的主刑和附加刑在具体裁判中，从交付执行到执行完毕的整个过程中涉及的刑罚执行主体、执行方式、执行变更和执行结束的各种规范的统合。在立法中，应当明确刑罚核心执行主体与附属执行主体之间的区分和联系。在刑罚执行的具体内容上，可以划分为死刑执行、有期徒刑执行、财产刑执行、资格刑执行、社区执行和执行的中止、延迟和终结执行，以及执行监督、执行责任和惩罚等几个部分。制定刑事执行立法，不仅要着眼于执行体制的统一行使，更重要的是要通过刑事执行立法来完善整个刑事司法体系，提升刑事司法的权威性和公正性。

（二）明确刑罚执行的主体和地位

在统一刑罚执行的核心主体方面，在未来《刑事执行法》的立法中应当明确国务院司法行政机关的核心主体地位。但是，刑罚执行毕竟是复杂的过程，包括交付执行、执行的中止、暂缓执行等司法程序，必须由其他司法机关的广泛参与，仅仅依靠司法行政机关一家并不能完全履行刑罚执行的全部工作。很多研究刑罚执行的学者片面将刑罚统一执行体制理解为完全由司法行政机关来行使执行权，既不符合司法规律，也无法解决司法实践中的问题。笔者认为，在刑罚执行主体之中，应当区分核心主体与附属主体。核心执行主体，行使执行刑罚的内容包括死刑的执行、财产刑的执行、监禁和社区矫正的执行等；附属执行主体的职责包括犯罪人的移交程序、减刑、假释和暂予监外执行和死刑执行、财产执行的程序中涉及的公安、法院和检察院的职责等。

关于司法行政机关如何改革内部机制来行使行刑权，学界也有不同看法。有学者主张，刑罚权统一由司法部行使后，司法部取消监狱管理局建制，设立刑罚执行总局，刑罚执行总局下设四个处：监狱管理处、社区矫正处、财产执行处和涉外执法处⑧韩玉胜、沈玉忠：《行刑一体化与刑罚权的新配置》，《河北学刊》，2008年第1期。。还有的学者主张高配司法部刑罚执行总局，将刑罚执行总局升格为副部级单位⑨赵秀伟：《我国刑事执行的现状改革设想》，《中国监狱学刊》，2003年第5期。。笔者认为上述的建议都有一定的道理。这些改革方案都是很大胆的设计。但是由于现阶段司法行政部门涉及到刑罚处罚的部门已经有两个建制，即行使监禁刑的监狱管理局和非监禁刑的社区矫正管理局。因此，没有必要再合并单独设立刑事执行局。另外，剥夺政治权利的执行也可由社区矫正部门来执行。刑罚执行管理部门的内设机构根据工作实际需要，本着务实高效的原则进行适当调整。

（三）规范监禁刑变更执行的管理体制

首先，为了从源头上解决减刑和假释领域的腐败问题，对于提出减刑和假释意见的工作机制进行完善。在刑罚执行体制的改革中，改革目前的监狱单独向法院提出减刑、假释和暂缓执行的意见的格局，而改为由减刑、假释工作委员会来提出意见。减刑、假释工作委员会的构成，应广泛吸收社会力量参与，加强社会监督的力度，严格保障审查的合规性。对刑罚执行的变更审查程序进行实质化改造。刑事执行程序属于行政管理程序，但是由于涉及到刑罚执行方式的变更，就形成对原判决和裁定的改变，因此需要原审判机构进行依法变更。目前，人民法院和人民检察院对监狱提出刑罚执行的变更的意见仅仅是审查，很大程度上是形式审查，而非实质审查。刑罚执行体制改革过程中，对于该刑罚变更执行方式的审查，可根据案件的需要，特别是法定事由不确定或者存在减刑假释条件明显有问题的，可采取听证的方式进行个案实质审查。听证公开化、听证程序规范化和听证当事人参与的广泛化，可以保证减刑、假释和暂缓执行的实体和程序的正当性。当然，也有学者提出对刑事执行变更程序进行诉讼化处理⑩朱立恒：《刑事执行程序与宽严相济的向背的调整》，《当代法学》，2011年第2期。。笔者认为采取诉讼方式处理刑罚执行程序的变更，因诉讼程序的繁琐和时间的拖延，不可避免会大大增加刑罚执行变更的成本，不利于刑罚执行变更的实际操作。

其次，建立刑罚暂缓执行、减刑和假释专业裁判法官制度。刑罚执行过程中不可避免涉及到暂缓执行、减刑和假释等需要变更执行的司法程序。在这方面，法院本身享有无可争议的刑罚执行措施变更的裁判权。我国目前有关减刑和假释案件由中级法院来裁决，在审查上也主要是书面审查，司法审查流于形式。法国的专业刑罚执行法官制度，值得借鉴。

再次，建立专业刑罚执行监督检察官，专责刑罚监督。在监督、纠正不当减刑假释暂予监外执行罪犯的同时，最高人民检察院应当探索和健全刑罚变更执行监督长效机制。根据刑罚执行法官的改革做法，检察机关也可以建立刑罚执行监督官，对刑罚执行进行有效监督。

（四）健全非监禁刑的执行体制

1.死刑执行体制的改革

我国《刑事诉讼法》第252条规定：死刑采用枪决或者注射等方法执行。我国成为继美国之后世界上第二个正式采用药物注射死刑的国家。学者普遍认为，注射执行死刑对于改进死刑的执行方式、减少死刑犯的痛苦、推进刑罚的人道化具有积极意义。我国应尽快废除枪决的执行方式，统一实行注射死刑的方法。随着死刑的限制和死刑判决数量大幅减少，由监狱管理部门行使执行管理将具有可行性。

2.财产刑的执行体制改革

最高人民法院2010年实施的《关于财产刑执行问题的若干规定》第1条就明确规定，财产刑由第一审人民法院负责裁判执行的机构执行；被执行的财产在异地的，第一审人民法院可以委托财产所在地的同级人民法院代为执行。对于财产刑的执行是否可以从法院一步到位转移给司法行政机关？对于这个问题，答案应当是肯定的。目前法院的执行主要精力集中在民事判决和裁定的执行上，根本无暇兼顾缺乏当事人推动的刑事罚金和没收财产的执行。这也是造成罚金和没收财产判决率高，执行率不高的重要原因。司法行政机关如果从法院接手财产刑的执行，建立专门的刑事财产执行和管理机构，将有效调动执法的积极性，提高财产刑的执法效能。当然，财产刑的执行是非常复杂的问题，不是单纯体制改革就可以有效解决的问题，还必须从刑罚配置等方面对财产刑从实体到程序进行相应的改革，制定相应的规范性法律文件，为财产刑的执行体制改革创造基础性条件。

3.缓刑的社会调查和执行机构的创新

中国和世界其他法治国家相比，我国缓刑适用率相对较低⑪邓文莉：《两极化刑事政策下的刑事制度改革设想》，《法律科学》，2007年第3期。。随着刑罚制度的不断改革，特别是社区矫正等非监禁刑的广泛适用，缓刑的适用必然会扩大。在国外很多国家的司法机构中都设有缓刑办公室专责判决缓刑的犯罪人的社会调查和缓刑的执行。我国在司法机构建制中，并没有缓刑调查和执行的办公机构的建制。可以考虑在社区矫正机构中专门建立缓刑办公室，专责缓刑和相关执行、监督的事务。国家有关部门可出台有关缓刑机构的设立、人员配备和工作流程的法律规范，以进一步规范缓刑社会调查和执行的工作程序。

（责任编辑张文静）