关于建立“互联网＋公共法律服务”体系的实践研究

上海市闵行区司法局课题组

关于建立“互联网＋公共法律服务”体系的实践研究

上海市闵行区司法局课题组

一、时代背景

（一）党的十八届四中全会提出新要求

党的十八届四中全会作出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版。”的部署以来，公共法律服务体系建设呈燎原之势迅速发展。同时，四中全会提出“要善用新媒体新技术提升普法实效”，把在新媒体语境下如何提升法治宣传实效摆上重要议题。而法治宣传本身是线上公共法律服务的重要组成部分，在互联网时代背景下，公共法律服务应该主动充分地融入互联网，构建更便民、更惠民、更利民的新渠道和新方式。探索打造“互联网＋公共法律服务”体系是契合时代背景下的积极尝试，是公共法律服务体系建设的再深化，更是切实提升群众获得感的惠民新举措。

（二）技术发展激发网络法律服务新需求

随着互联网和信息技术的不断发展，人们获取资讯和服务的习惯正在悄然发生改变，越来越多的人开始通过新媒体尤其是微信平台来获取资讯和服务，截至2016年5月，微信月活跃用户已突破8亿②《腾讯公司2016年第二季度财报》，2016年8月19日http://www.cnmo.com/soft/555710.html。。同样，在法律服务领域，人们对纠纷解决途径的选择也在趋于互联网化，根据调查问卷③《上海市闵行区法治建设状况调查（网络公众版）》。显示：有60%的受访者在生活中遇到法律困惑时会选择通过网络来寻求解决途径。新技术、新平台迭代式快速发展，使很多原本不可能互联网化的服务变成了可能，“电子签章”技术解决了真实性问题，“微信视频聊天”“三方对话”等功能使线上调解成为可能，技术革新使得广大市民对线上公共法律服务有了新期待，而传统服务阵地覆盖性瓶颈开始凸显，法律服务人力资源的缺口逐渐扩大，局限于信息推送功能的常规新媒体普法平台愈发乏力。面对新挑战和新机遇，以司法行政机关为主导的“公共法律服务”体系建设应当顺势而为，主动作为，寻求新突破，整体性“互联网+公共法律服务”体系亟待建立。

（三）基层公共法律服务建设进入新阶段

以闵行区为例，区级层面线下公共法律服务发展迅速，法律援助的触角不断延伸，公证服务的覆盖面逐步扩大，人民调解的专业化行业化发展迅猛，普法工作在全国已经具有较高影响力。同时，2014年以来，闵行区街镇司法行政综合法律服务窗口功能逐步完善，以江川香樟法律驿站为品牌的基层试点渐结硕果，依托邻里中心建设的社区法律服务网络日渐成熟，市民步行15分钟内就能获取法律服务。2016年开始全面推广的“法律服务进村居”项目④具体见《闵行区人民政府办公室关于转发进一步推进闵行区法律服务进村（居）工作的意见的通知》（闵府办发［2016］23号）。，全区564个村（居）与21家律师事务所123名律师全部完成法律服务协议签订工作，实现每个村居有1名执业律师提供法律服务，每个镇街道有一名公证员任公证业务专员，同时聘任村（居）调解主任作为公证和法律援助联络员。至此，“区-街镇-村居”三级公共法律服务体系已经全面建成。另一方面，自2011年以来，闵行区新媒体法宣工作从网站、博客、微博、微信中一路发展而来，在传承中创新，在迭代中更新，在机制体制、队伍建设、经费保障等方面已经日趋完善，从单一法治宣传逐步发展成集“司法行政宣传、法治宣传、线上法律服务”于一体的综合性平台。线下公共法律服务体系和线上互联网平台有机融合，整体建立“互联网+公共法律服务”体系的时机已经成熟。

二、现状思考

（一）公共法律服务的实质内涵

从实践出发，公共法律服务的供给主体有：（1）政府，具体指各级司法行政机关。司法部《关于推进公共法律服务体系建设的意见》（司发[2014]5号）明确指出，公共法律服务“由司法行政机关统筹提供”。这说明司法行政部门是提供公共法律服务的主体，通过制定政策规划、投入资金和具体实施等为群众提供公共法律服务。（2）市场化供给组织，即律师事务所、公证处、司法鉴定中心、基层法律服务所等各类市场性质的法律服务机构，它们在从事市场化法律服务活动的过程中，也会提供一定数量的公共法律服务。（3）社会化供给组织，主要是指以事业单位性质出现的各级法律援助中心和以行业协会形式出现的律师协会、公证协会、司法鉴定协会、基层法律服务工作者协会、人民调解协会和法制新闻协会等⑤湖北省司法厅课题组：《建立健全公共法律服务体系供需机制的思考》，《中国司法》2016年第4期。。目前，闵行区公共法律服务的主要种类包括法律援助、公证服务、法律咨询、法治宣传、人民调解，从价值内涵出发，主要是通过普惠型的基本公共法律服务全覆盖，让百姓在社会生活中感受到法治的公平正义。另一方面，由公共法律服务体系所输出的法治理念、规则意识也在趋于让社会治理法治化，让人的思维方式趋于理性化，这是价值体现，也是构建法治社会的基础。

（二）互联网+语境下公共法律服务与市场的关系

从实践出发，把法律服务需求分为两类，一类是发生现实法律纠纷时，需要通过诉讼、仲裁、复议等法律途径来解决的法律需求，此类需求属于低频需求，主要通过聘请律师、专业调解等市场化途径解决；另一类是法治宣传、法律咨询，诸如对某个社会热点中法律知识问题的求知的需求、对身边可能存在的法律问题进行咨询的需求、对民间纠纷通过值得信赖的第三方进行调解的需求等，这类需求是高频需求，主要通过基本的公共法律服务来解决。以司法行政机关为主的政府部门应该立足于基层公共法律服务的提供。

（三）互联网+使公共法律服务发生质变

人们在互联网平台上时间观念会模糊。人们会很习惯在窗口与工作人员的对话方式，同时也很习惯在互联网上用另一套语言体系。有许多质的变化需要我们高度关注。唯有真正从服务对象的行为模式和互联网本身形成规律入手，狠抓用户体验，建立与之相适应的模式，才能健康长效形成常态。

三、实践探索

（一）明确方向定位，形成可持续发展态势

以微信公众号“闵晓法”为线上平台核心，与微博@闵行法宣零距离、网上政务大厅、智慧闵行APP、闵行区司法局行政门户网站相互配合，积极整合司法行政公共法律服务资源，以“政务、法务、服务”为定位，打造集“政务宣传、法治宣传、法律咨询、法律服务”四位一体的具有闵行特色的“互联网+公共法律服务”体系，切实为广大市民学法用法寻求法律帮助提供多元化服务。区司法局始终把“让老百姓通过网络获得更好的公共法律服务体验”为核心，整体规划和具体措施均围绕核心价值：一是政务性，即立足司法行政本职，以人民调解、公证服务、法律援助、法治宣传为着力点；二是法务性，即聚焦法治宣传教育和解决法律纠纷的程序渠道普及；三是服务性，即公共法律服务以提供法律咨询服务为主要方式，引导通过多元法律渠道解决用户实际问题。

（二）打磨服务功能，有机融合司法行政职能

作为线上公共法律服务平台，最重要的是服务功能的确定，以及后台支撑能力的重构。区司法局制定了七项主要功能予以线上呈现（见表1）。

一是在线法律咨询功能，由2名专职人员负责在线应答，同时通过购买服务的方式聘请两名专职律师作顾问，提供专业法律咨询服务。二是晓法148法律援助预审功能，由法律援助中心确定专职人员予以初审，由微信客服协调对接。三是法宣活动“约课、约摊”服务，即通过微信以集体的名义直接预约“晓法公开课”和法律咨询摊位，由“晓法讲师团”讲师和法宣志愿团成员提供相应服务。此外，继续探索“点戏下乡”，法宣资料预约索取等一系列法宣服务，打造法宣服务的O2C。四是“金牌调解在线预约”，通过菜单集中展示该区资深人民调解员情况，用户可直接通过微信预约调解员。五是专业法律服务渠道查询，用户可直接通过微信查询其所在村居的法律顾问情况，查询该区三级法律服务平台的情况。六是公证服务的转接，通过微信后台与闵行公证处线上平台对接，形成服务导流。七是法治宣传教育功能，组建了“新媒体法宣工作室”，通过每天推送微信，图文并茂地开展法治宣传。

（三）打造核心模式，提供客服式法律导医服务

线上公共法律服务与线下法律服务具有显著的差异，如一位市民前往法律援助中心寻求帮助时，一般情况下，其在现实中已经发生了法律纠纷，并且已经对法律纠纷本身进行了自我思考和研究，明确采取了去申请法律援助这一渠道来解决问题；同时，来到司法行政公共法律服务中心后，会直接前往前台的点号机，点选法律援助并到对应的窗口寻求帮助。但在网络上不同，由于主动咨询的成本很低，法律困惑本身也很模糊，很多人其实并不知道通过什么途径能够解决问题。此外，人们在选择互联网应用时更需要简单的操作方式，因此，区司法局依托微信“闵晓法”尝试建立了“客服式法律导医服务”模式（见图1）。

图1 客服式法律导医服务模式

即通过一口式咨询，用亲民客服的方式，提供综合性线上法律咨询服务，对四类受众分类进行针对性服务：第一类仅需法律咨询的用户，通过专业律师团队的解答给予服务；第二类有实际法律需求并且可以通过线上解决问题的，在专业解答咨询服务后导流至相应服务平台，如法律援助预审核、金牌调解预约等，让此类用户不出门便可解决实际需求；第三类有实际法律需求但是必须通过线下平台解决的，通过一次性告知和协助对接的方式给予引导服务，如村居需要专业律师给予服务，直接引导至其所在村居法律顾问予以对接；第四类有实际法律需求但并非司法行政范畴内可以解决的，在给予专业性解答后，告知其通过其他法律途径的路径。

（四）强化入口宣传，打造服务品牌IP效应

“互联网+公共法律服务”体系必须让人们知晓并使用才能体现其公共性，否则必将成为自娱自乐的独角戏，因此需要大力开展宣传，然而公共法律服务种类很多，如果分类开展宣传往往事倍功半。因此，区司法局充分运用整合营销思维，把公共法律服务比作产品，集中宣传服务平台入口，即针对“闵晓法”平台开展宣传，善用逆向思维，把握需求激发共鸣，形成“互联网+公共法律服务”的整体宣传策略，真正提升平台辨识度和用户粘度。在闵行，提到“闵晓法”，大家都能直接想到这是一个提供公共法律服务的平台，根据调查问卷⑥同③。显示，70%的受访者知晓“闵晓法”并对该平台提供的法律服务表示满意。“有法律问题，用微信问吧”这句口号已经家喻户晓，在遍布全区的180个车站广告中，在600多个村居委的宣传栏里，在社区综合服务中心、社区文化中心的窗口边，“免费法律咨询即时答”这句承诺已经走进百姓的心。闵行法宣微博联盟所有官方微博、闵行区司法行政门户网站、智慧闵行APP等所有互联网入口均导流至闵晓法平台，“7*24小时的在线法律解答，工作时段5分钟必回”的服务理念，直击网络用户的实际需求。从2016年3月1日正式试运行以来，“闵晓法”平台服务功能不断完善，宣传覆盖面不断扩大，用户满意度不断提高（见表2）。

表1 服务功能表

表2 2016年3-9月服务数据统计表

四、问题瓶颈

（一）思维模式惯性亟待转变

互联网法律服务行业还存在滞后性，主要原因是法律服务需要“面对面”的思维仍根深蒂固。但随着人们通过网络寻求法律服务习惯的逐步养成，线上公共法律服务需求日益增强。从闵行实践出发，线上法律服务数已经数倍于线下平台，并且正在以几何级蓬勃增长；但是由于思维定势的原因，人力、物力、财力投入还存在巨大缺口，思维模式惯性亟待转变。

（二）服务功能标准亟待建立

当用户第一次通过微信与司法行政服务平台进行咨询并得到回复时，他们往往心怀感激，因为期待值很低，就算服务过程存在瑕疵，往往也会被理解和包容。可是，当用户经常性习惯使用这项功能后，这些服务功能将变成“理所应当”，届时如果有不规范的服务、错误的解答，会导致用户的投诉和平台公信力的降低。因此，基于“互联网+公共法律服务”体系的长效发展，统一的服务功能、规范的服务标准、有效的投诉机制等制度亟待建立。

（三）评价考核导向亟待完善

当大量的政府部门通过互联网提供线上服务后，当人们开始高频使用互联网来寻求服务的时候，如何去评价和考核该项服务的质量显得尤为重要。现有的考核机制更注重的是线下服务，如签订的调解协议书数量、接听12348电话数量等，科学有效地评价考核网络公共法律服务体系亟待完善。

（四）技术障碍壁垒亟待打破

“互联网+公共法律服务”体系背后，最重要的两点，一是观念的革新，二是技术的发展。当“互联网+公共法律服务”体系以一个法律服务综合体的形式展示在网络用户面前时，其背后各个信息系统和部门平台之间的整合成为首当其冲的问题。各个区县自建的行政服务平台体系，市司法局已经运行多年的信息化体系，公证处独立运行的门户网站和信息系统，区司法局自建的网络信息平台，技术障碍和部门博弈成为制约整体发展的阻力，亟待今后进一步整合。

五、展望思考

闵行构建“互联网+公共法律服务”体系的脚步将永不停歇，在技术革新中不断迭代发展，在用户反馈后持续自我完善，努力重构公共法律服务体系，以“让用户通过网络得到更好的法律服务体验”为核心，提高公共法律服务效率，提升群众满意度和获得感。

一是完善“互联网+公共法律服务”清单。制定服务清单是标准化、规范化操作的前提，闵行区司法局将在现有服务功能运作的基础上，不断整合资源，在2017年出台《闵行区“互联网+公共法律服务”清单（试行）》，进一步建立服务标准，细化操作流程。二是有效对接市场化法律服务。公共法律服务不能包打天下，要进一步理清政府和市场的关系，闵行区司法局将在更好提供基础性公共法律服务的前提下，积极有效地对接成熟的市场化法律服务平台，畅通通过法律途径解决矛盾纠纷的途径。三是探索建立和推广“客服式法律导医服务”的闵晓法模式，不断以受众需求的满足和体验的提升为导向，组建客服团队，完善平台技术，推广运作模式，力争在2017年形成可复制可推广的闵晓法模式。

（责任编辑赵海鸥）

*课题组组长：上海市闵行区司法局局长金海民；成员：上海市闵行区司法局副局长杨建富，上海市闵行区司法局杨华、刘冬梅；执笔人：上海市闵行区司法局蒋晓闻。