法治陕西建设评价指标体系研究

陕西省社科院课题组

法治陕西建设评价指标体系研究

陕西省社科院课题组

随着党的十八届四中全会提出全面依法治国的总体构想，“法治”正在成为各级党委政府以及社会各界一致的共识和奋斗目标。十八届四中全会以来，陕西省委、省政府以高度的政治责任感，时刻向“党中央的基准”看齐，将法治陕西建设放在全省工作的突出位置。在全省领导干部中提出，要认真学习贯彻习近平总书记来陕视察重要讲话精神，按照“五个扎实”要求，抓好领导干部这个“关键少数”，推进法治陕西建设，并在全省目标责任考核工作总结会议上提出，要以敢为人先的劲头推进法治建设，抓住“关键少数”，做好尊法学法守法用法各项工作。

基于全面、有效推动“法治陕西”建设目标的实现，特别是如何抓好领导干部这个法治建设中的“关键少数”，课题组依据党的十八届四中全会和陕西省委相关文件精神，借鉴国内外经验提出了“法治陕西建设指标评价体系”的研究设想。

一、十八届四中全会对法治陕西建设提出的新要求

党的十八大之前，我国法治建设还处在发展期，党初步提出了建设社会主义法治国家的长远目标；在立法的层面，社会主义法律体系于2011年形成。但不容讳言，与中国飞速发展的市场经济要求，与人民群众对社会公平正义的需求相比，中国的法治发展还存在诸多不相适应之处，尤为突出地表现在司法、执法等领域。党的十八届四中全会提出了“法治中国”的宏伟方略，提出要全面建设法治国家，并将之与法治政府、法治社会一起列入总体目标，打造了依法治国的“升级版”。这一系列战略构想，为“法治陕西”建设提出了不同以往的新要求。

（一）法治建设指标体系的法律政策推进

近年来，我国在推进中国特色社会主义伟大事业中不断加深对依法治国的认识，并作出一系列重要决策。2010年11月，国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中进一步要求加强依法行政考核，科学设定考核指标，并将其纳入地方各级人民政府的目标考核、绩效考核评价体系。2012年11月，党的十八大报告对于法治政府建设提出了新的目标要求，即到2020年基本建成法治政府。第一次在党的代表大会报告中提出法治政府建成的目标要求，在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局的基础上，增加了“法治保障”，并表述为社会管理体制。2013 年11月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，标明“法治中国建设”已成为中国新时期法治建设的新目标和总要求，也为“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”指明了方向。2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。

（二）在全面从严治党的背景下推进法治陕西

法治的核心要义在于对权力的规范和约束，这其中，对于作为执政者的党的权力的规范与约束，就成为推进法治首先要解决的问题。全面从严治党是推进、搞好全面建成小康社会、全面依法治国的前提和根本保证。

全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国，包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，归根结底都要靠我们党来领导、推动，靠党员干部贯彻落实。中国共产党肩负着中华民族、中国人民的重托，肩负着中华民族伟大复兴的重任，还要在艰难曲折的道路上长期奋斗。有一个坚持全心全意为人民服务、坚持实事求是、坚持民主集中制、坚持艰苦奋斗的中国共产党的领导，是团结和凝聚中华民族力量、救亡图存的基本条件，是民族复兴的基本条件，也是我们全部政治经济各方面制度有效运行的基本条件，没有这个基本条件，全部制度都可能会失效、变形。

因此，全面从严治党，提升党员领导干部的法律素养，是全面依法治国的前提和根本保障。法治陕西的目标实现，必须首先牢牢抓住党员干部，特别是高级领导干部这个“关键少数”，全力提高党员干部的法治化水平，在全面从严治党中推进法治建设。

（三）在经济升级换代的背景下推进法治陕西

随着世界经济形势的变化，以及互联网新经济的发展，中国正在进入经济发展“新常态”。 在这些新的战略方针、新的制度条件、新的思想方法和新的工作理念引领下，中国经济发展已经呈现新的状态，展现许多新的亮点。

对陕西而言，中国经济的新常态带来新的挑战，也出现新的机遇。经济发展的升级换代，意味着陕西经济发展也需要从总量扩大走向质量提升，实现经济社会及环境的协调与可持续发展。作为丝绸之路的起点，“一带一路”的国家战略，也为陕西发展外向型经济提供了新的契机，这也对法治陕西提出了新的、更高的要求，只要创建现代化的、国际化的法治环境，全面落实“简政放权”的改革总体要求，才能更好地服务于外向型经济的发展，从而为陕西在“一带一路”大战略中争取优势。

（四）三个陕西目标指向下推进法治陕西

富裕陕西、和谐陕西、美丽陕西（简称“三个陕西”）是近年来陕西发展的主要目标。“三个陕西”的内涵丰富，互为支撑。富裕陕西，是实现“中国梦”的物质基础。就是要以科学发展为主题，以加快转变发展方式为主线，“四化”同步发展，经济持续健康快速增长，城乡统筹推进，城镇化质量明显提高，区域协调互动，科技创新能力显著增强，文化强省建设加快推进，教育现代化基本实现，就业质量更高更充分，城乡居民收入大幅提升，三秦大地步入繁荣富强的新时代。和谐陕西，是实现“中国梦”的根本保障。就是社会矛盾和利益关系不断调整，法治社会更加健全，社会公平正义充分体现，民生切实得到改善和保障，实现基本公共服务均等化，建成完善优孕、优生、优教、优业、优养的终身保障体系，做到学生上好学、家家乐就业、户户住好房、人人享健康、老人有赡养，社会和谐稳定，人民更加自尊自信，三秦百姓过上幸福安康的新生活。美丽陕西，是实现“中国梦”的重要支撑。就是人与自然相和谐，实现绿色、循环、低碳可持续发展，主体功能区基本形成，绿色空间格局、产业结构、生产生活方式全面确立，资源节约型和环境友好型社会基本建成。

“三个陕西”的发展目标，离不开法治陕西的有力保障。富裕陕西，需要经济的平稳快速增长，在经济转型的当下，尤其需要创造更好的法治环境；和谐陕西，意味着社会和谐，这需要创造性解决人民群众中间的各种纠纷矛盾，通过法治思维和法治方式解决社会矛盾，成为新时期重要的手段；美丽陕西则意味着生态环境的保障，实现人与自然的和谐共生，环境的保护有赖于政府、社会，以及每个人的努力，但更需要环境保护法治的保驾护航，只有更为完善的、同时也得到更有效执行的环境法治，山青水美的美丽陕西远景才能更好地成为现实。概言之，“三个陕西”的目标，对全面落实法治陕西提出了新的要求，而法治陕西建设，也需要更好回应陕西总体发展目标。

（五）法治陕西建设的初步探索

从2012年至2014年开始，陕西省尝试启动《法治陕西建设纲要》的起草工作，参与单位有省委依法治省办、省司法厅等12家单位。以省委依法治省工作领导小组名义，召开了专题会议并报省委依法治省工作领导小组审批，提交省委审定，为《中共陕西省委关于深入贯彻党的十八届四中全会精神全面推进法治陕西建设的实施意见》的出台起到了参考作用。

党的十八届四中全会《决定》出台后，陕西省重大改革举措由省委全面深化改革领导小组统筹协调，已制定《省级有关部门贯彻实施党的十八届四中全会〈决定〉和省委〈实施意见〉重要举措分工方案》（陕办发〔2014〕29号），需要由省级有关部门组织贯彻实施的重要举措共170项，下设9个小组进行协调落实。省级部门《分工方案》第（七）条“加强和改进党对法治陕西建设的领导”，从第157条至170条，共14项重要举措。2015年党的十八届五中全会通过了我国“十三五”规划，进一步提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。陕西省委向中央基准看齐，明确提出“法治陕西建设”的目标和任务，并纳入全省目标责任考核的大盘子，推进法治陕西建设。

目前陕西省使用的目标任务考核办法是2013年2月制定的，决定于2016年将“法治建设”内容正式列入全省年度目标任务考核之中，深入推进指标体系研究工作势在必行，也具有研究的理论和实用价值。

二、法治陕西建设指标体系的指导思想与设计原则

（一）指导思想

法治陕西建设指标体系的设计，依据党的十八届三中全会提出的“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”、十八届四中全会强调的“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，推进国家治理体系和治理能力现代化精神，结合习近平总书记来陕视察重要精神以及陕西需要发展的20项重点工作和陕西省《省级有关部门贯彻实施党的十八届四中全会〈决定〉和省委〈实施意见〉重要举措分工方案》，不断全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，实现2020年建成小康社会和法治政府的宏伟目标，推进法治陕西建设，为实现“三个陕西”提供法治保障。本课题提出分类创建具有陕西地方实践意义的科学的法治建设指标体系的设想。

（二）设计原则

1.总体规划，分类制定。指标体系主要分为3类：一级指标为社会指标，又称为方向性指标，体现了法治陕西建设的主要发展方向，包括法治建设的主要评价项目，作为“纲”目录；二级指标主要是定性指标，又称制度性指标。法治建设的前提是要有完备的法律制度，为规范行政权力运行提供合法依据，作为“子目录”，这部分内容确定的是预期效果；三级指标主要是定量指标，又称具体性指标，制定的是具体考核指标和需要完成的目标任务。

2.全面考评，阶段考核。法治陕西建设指标体系各项任务要有明确的预期效果和完成节点。权重分值应包括建立绩效考评台账、按时间节点推进计划完成情况，二者权重比例分配应该是3:7。

3.科学严谨，简便易行。为了计算方便，整个指标体系总分设计为100分，每个具体性指标都有权重分值，拟将“法治陕西建设”纳入省考核办全省年度目标任务考核项目，方便换算。

4.公众参与，体现民意。我国的法律监督机关只有人民检察院，最近最高人民检察院发文人民监督员由司法行政机关选任，已在其他省份试点。这里指标体系主要体现国家机关按照法定职权和程序开展立法、执法和司法的活动，与社会组织与公民参与所占比例应该是7:3。

三、法治陕西建设指标体系的主要内容

（一）一级指标的确立

根据党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和陕西省《省级有关部门贯彻实施党的十八届四中全会〈决定〉和省委〈实施意见〉重要举措分工方案》的总体框架，课题组拟将法治陕西建设指标体系一级指标的主要内容分为党的领导、科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、队伍建设和依法执政7大部分（见表一）。

表一 法治陕西建设一级指标

（二）二级指标的确立

按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》总体框架和板块架构，形成30个二级指标（见表二）。

表二 法治陕西建设一、二级指标

（三）三级指标的确立

习总书记来陕视察重要讲话精神以及陕西需要发展的20项重点工作和《省级有关部门贯彻实施党的十八届四中全会〈决定〉和省委〈实施意见〉重要举措分工方案》（陕办发〔2014〕29号）提出的170项任务措施作为内容依据（此处指标略），指标的权重和分值如下。

陕西需要发展的20项重点工作中，农业工作占10项、文化建设占4项、保障和民生占3项、从严治党占3项。省委《实施》意见中的170个重要举措项目中，涉及党的建设制度改革专项小组、民主法制领域改革专项小组、文化体制改革专项小组、司法体制改革专项小组、经济体制和生态文明体制改革专项小组、纪律检查体制改革专项小组、政府机构职能和事业单位改革专项小组、社会民生体制改革专项小组等8个小组8个领域，课题组根据重要性、项目数、工作量的简单评估，提出7个一级指标的权重建议，即：党的领导占3分（包括党的制度建设6项，占3%）；依法执政分值约占4分（包括纪律检查3项，占1%）；科学立法约占分值34分（包括民主法制领域改革32项、经济体制和生态文明4项、社会民生体制改革13项、文化体制改革8项，共58项，占34%）；严格执法分值约占8分（包括政府机构职能和事业单位改革13项，占7.6%）；公正司法约占分值30分（包括司法体制改革50项，占29.4%）；全民守法约占分值17分(包括司法体制改革15项；社会民生4项；文化体制3项，共22项，占12.9%) ；队伍建设约占分值8分（包括党建体制改革9项，司法体制改革5项，民主法治改革2项，经济体制改革2项，共18项，占10.6%）。

四、法治建设考核要考出“法治陕西”建设实绩

陕西省目前设计的“法治陕西”建设一、二级考核指标，较为全面、系统地反映了中央精神和陕西实际。同时，课题组基于法治陕西建设评价指标体系，对进一步完善法治建设考核提出以下几点建议。

（一）考核内容不仅要“全”更要“准”

法治建设的考核内容，不仅要按照党的十八届三中、四中、五中、六中全会精神，全面反映党中央对“全面依法治国”的战略部署，做到考核内容“全”。同时，如何结合陕西省情特点，针对市（区）和省直部门的不同定位、市（区）之间的地区差异、省直部门之间职能各异的实际，增强考核的针对性，考核内容更需要“准”。

比如，对市（区）“坚持科学、民主、依法立法”的考核指标，根据新修订的《立法法》第72条规定精神，省会以外的设区市要获得立法权，还需要省人民代表大会常务委员会综合考虑本省所辖设区市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。这就意味着，并不是所有设区的市都会同时获得立法权，作为考核的共性指标，就应该充分考虑各市（区）立法的实际进展。有立法权的，考核立法任务完成的数量、质量和程序，赋予相对较高的权重；暂未获立法权的，考核立法工作的筹备情况，赋予相对较低的权重，这样才能做到精准考核、结果公平。

（二）考核指标不仅要“软”更要“硬”

考核指标是对考核内容的细分，只有成为“硬”约束，才能真正落实考核的实体内容，促进法治陕西建设。否则，具体一项法治建设任务能不能完成，如果只考核过程，似乎都完成了，但是若要考核实体结果，就不一定完成了。

比如，“用法治理念和法治方式进行决策、履行职责、深化改革、维护稳定”这个二级考核指标，就难免存在“软”的问题。因为，“用法治理念和法治方式”这样的表述，要变成一个“硬约束”是很难的，往往容易被表面的程序合规掩盖决策、履职、改革、维稳中的非法治因素。要使这样的软指标变成硬指标，不仅要对“用法治理念和法治方式”的各项程序进行考核，而且要使各方面考核主体的评价占一定权重，才能使决策、履职、改革、维稳等不仅在程序上而且在实体上体现法治理念和法治方式。

（三）考核方式不仅要“虚”更要“实”

法治建设的考核，不仅要考核一些原则性要求，更要具有可操作性，考真、考实。定性的考核方式，操作起来相对简单，但是考核结果容易失真，总有“虚”的感觉；定量考核方式，虽然面临一些工作不好量化的难题，但是考核结果相对客观，最能考出“实绩”。

比如，“理顺行政执法体制，推进重点执法领域的综合执法”、“加大信息公开力度，主动接受社会监督”两项考核指标，就存在只是原则性要求，如何考实还需进一步研究。考核“理顺行政执法体制”，需要进一步明确执法体制改革的方向、标准和要求；考核“信息公开的力度”，需要进一步明确信息公开的类别、范围和方式。

基于以上思考，课题组认为，将法治建设纳入全省党的建设考核指标，是省委向中央基准看齐的具体体现，必将引领法治陕西建设进入快车道。但是，法治建设的考核一定要遵循法治本身的规律，更要以法治的方式推进。因此，建议省考核委员会在现有“法治建设”一、二级考核指标的基础上，及时组织相关专家参与对三级考核指标的研究论证，并尽早发布三级指标，引领和考核法治陕西建设的实绩，促进法治陕西建设取得更大进步。

课题组组长：

郭兴全（陕西省社会科学院政法所所长、研究员）

课题组成员：

李晓惠（陕西省司法厅法制宣传处主任科员）

韩 伟（陕西省社会科学院政法所副研究员）

（责任编辑赵海鸥）