共享视角下优化公共法律服务互联网供给模式的思考——以浙江省嘉兴市为例

浙江省嘉兴市司法局课题组

共享视角下优化公共法律服务互联网供给模式的思考
——以浙江省嘉兴市为例

浙江省嘉兴市司法局课题组

党的十八届五中全会坚持以人民为中心的发展思想，鲜明提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。其中，“共享”是中国特色社会主义的本质要求，其内涵包括全民共享、全面共享、共建共享和渐进共享四个方面，注重的是解决社会公平正义问题。树立共享发展理念，就必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。公共法律服务作为公共服务的一部分，通过多元化的平台，为人民群众提供基本的法律服务，满足群众日常的法律服务需求，是共享理念的真实体现。而在信息科技迅速发展的今天，充分运用以互联网为代表的新一代信息技术和通信手段，将移动互联网、物联网、大数据、云计算等新兴技术运用到公共法律服务体系建设中，有效连接政府公共服务与群众服务需求，推动公共法律服务供给模式的智慧化创新，是时代发展的必然趋势，也是我们政府部门需要深入思考探索的重要课题。

一、共享理念下互联网供给公共法律服务的意义

（一）互联网是推进全民共建共享的有效平台

习近平总书记在浙江考察时曾说过：“社会建设要以共建共享为基本原则，在体制机制、制度政策上系统谋划。”互联网作为网络信息技术在当代发展的集中体现，其“互联互通、平等参与”的特性突破了传统社会关系的构建方式。群众有更多的知情权、参与权、表达权和监督权，可以通过网络参与到社会治理的各个环节，实现最大程度的社会参与。互联网为多元主体参与到社会建设中提供了更宽广的途径，为全民共建共享提供了更有效的平台。

（二）互联网供给公共法律服务是司法行政参与社会治理的重要渠道

习近平总书记在全国网络安全和信息化工作座谈会上指出：“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，统筹发展电子政务，构建一体化在线服务平台，更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。”构建并完善公共法律服务互联网供给模式，一方面为群众提供更为高效、便捷的服务，另一方面，作为公共法律服务体系建设的主要部门，司法行政部门可以通过互联网这一大平台，广泛地倾听民意、采集信息，并通过大数据的处理实现快速精准地研判、分析，为决策提供科学的依据。

（三）互联网是促进公共法律服务均等化的有效手段

城市的资源集聚效应使得城市天然地拥有比乡村更丰富的法律服务资源。在推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设中，以浙江省嘉兴市为例，尽管已经通过县、镇、村三级公共法律服务实体平台的设立，将公共法律服务向村（社区）末端延伸，但是村（社区）的法律服务资源依然无法超越城市。而互联网具有跨越空间限制的特性，通过互联网的信息传输技术，使得城市的法律服务资源可以零延时、零距离地向乡村输送。互联网公共法律服务平台可以在实体服务平台之外，作为推进公共法律服务均等化的重要补充手段，发挥重要作用。

二、嘉兴“互联网+”模式下优化公共法律服务的探索

嘉兴在前期公共法律服务网站全覆盖基础上，积极推进二期工程建设，探索将实体平台和网络服务平台进一步有机融合，提升“互联网+”模式下的公共法律服务水平。

（一）拓宽法律服务产品项目，服务资源择优上线

将律师、公证、司法鉴定、法律援助等服务项目择优构架到线上平台，拓展原版网站“我要问”“我要办”等功能，提供网上查询、网上办事等一条龙服务。

一是提升网上办事功能。开发律师服务、司法鉴定、法律援助、人民调解、公证服务、司法考试的网上预约和网上办事功能。用户可通过网上预约，获得预约单号，选择最佳机构和时间上门寻求法律服务。如律师服务，用户可在线申请预约上门咨询，律师事务所收到预约申请后安排律师接待。也可对具备网上办事功能的事项进行网上直接申请，一些能网上办理的公证如涉外公证，用户只需填写表格，上传印证材料，符合条件办毕的，直接邮寄送达公证文书。必须现场办理的公证事项，用户网上申请后，工作流会推送至公证处已建业务系统进行办理。如证据公证，用户可网上申请并上传音视频证据资料后，再到现场进行确认，免去现场上传大容量音视频资料的繁琐。

二是提供远程视频咨询。开通点对点的远程视频咨询服务，实现多人在线值守，只要有摄像头和网络，即可享受面对面的公共法律服务。针对目前市场上远程视频功能都要求下载第三方软件或安装浏览器插件的情况，专门研发免插件功能，用户直接在普通浏览器中点击“我要问”即可运行视频功能。视频终端设在各级各类法律服务窗口，如法律援助中心、县镇村三级公共法律服务平台和律师事务所、公证处、司法鉴定所等法律服务机构。每条视频咨询都有完整的业务数据，如咨询人基本情况、咨询时间、咨询内容、答复意见等，并在服务器上保存原始视频资料，方便随时调取。免插件视频功能，不仅便于用户展示证据材料，有助于双方建立互信，还充分利用各实体服务平台服务资源，有效缓解法律服务资源紧缺瓶颈。

三是开发移动端服务功能。考虑到APP受下载用户量所限，推出“嘉兴公共法律服务”微信公众服务号。将专网各项咨询、办事功能同步推送至服务号，并与专网同步更新。充分发挥移动端优势，开发“一键导航”“一键通话”功能，用户寻找法律服务机构时，可直接定位并进入百度地图、高德地图等商业导航APP进行导航。法律咨询时，除了留言和视频咨询，还可通过服务号提供的链接一键拨打“12348”公共法律服务专线。开发手机和服务后台数据双向交互功能，既支持系统或人工向外推送信息，也接收用户回复信息，使用户能及时了解掌握办事进程。此外，连通“嘉兴普法”官方微博、微信和海宁“微博集团军”等新媒体资源，通过平台互通推广。

（二）建立线上线下融合机制，提升互联网+辐射效应

运用互联网技术，优化“我要找”功能，有机整合线下实体平台和线上网络资源，将优质法律服务资源延伸到社会治理末端，构建实体服务与网络服务有效互通、有机融合的工作机制。

一是打造地理信息查询系统（GIS）。搜集全市各级各类法律服务机构地理信息，在专网进行坐标定位，公开包括公共法律服务中心、法律援助中心、公证处、司法鉴定所、行业性专业性调委会、律师事务所等2000多个法律服务机构和人员的基本信息和业务专长等，用户可通过文字或地图方式按区域、行业、级别及关键字等进行检索。开发地图引擎，支持基于地图的搜索、定位、最优路径推荐、服务覆盖范围等功能。同时，专网将公证处、律师事务所等法律服务机构网站通过链接推广，以便用户进一步了解详细信息。

二是发挥实体平台作用。加强以市、县级中心为枢纽，镇级中心为基础，村级中心为补充的实体平台规范化建设。县级中心搜集梳理各服务窗口的服务数据、纠纷隐患、民情民意、法律服务需求等，统一调配区域内法律服务资源，加强工作指导和薄弱地区资源供给，充分发挥枢纽作用。同时，依托市、县、镇、村四级公共法律服务实体平台，遍布全市的2283个法律援助联系点和2206个各级各类人民调解组织，以及全市各公证处、司法鉴定所在县级服务平台设立的服务点提供公共法律服务，并在有条件的点站设立服务终端，提供网上服务，扩大专网辐射力。

三是实行线上服务线下考评。建立在线咨询和在线办理的服务评价子系统和考核子系统，用户可以通过该评价系统，对任何咨询和在线事项的办理进行评价。对于通过线上进行的在线办理事项，可以直接用网上受理号进行评价；对于线下申请的法律服务办理事项，可以通过业务受理号对相关机构及相关工作人员进行评价。评价情况纳入机关工作人员和法律服务机构、人员年度考核、年审及系列星级、等级评价体系。

（三）构建“云计算”大数据中心，实现公共法律服务资源共享互通

针对已建各业务系统相对独立、数据分散的局面，探索建立“云计算”大数据中心，做好与各网、业务系统的有效对接，形成司法行政数据中心和数据标准，实现数据交互共享。

一是统一数据标准。统一整合现有的门户网站、司法行政业务系统、“12348”公共法律服务专线等系统的应用数据，形成统一的数据标准，为嘉兴市公共法律服务网以及现有的门户网站和业务系统提供统一的数据接口服务。为需要登录公共法律服务系统的工作人员及法律服务机构提供统一的用户认证、登录和系统权限管理，并与省政务服务网和省公共法律服务网的统一用户认证系统进行技术上的良好融合。

二是进行数据对接。通过数据中心将各业务平台串联起来，实现与各业务平台对接，形成纵横互通的公共法律服务网络。内部与门户网站、办公OA系统、法治宣传网、官方微博、微信公众号、法律援助业务系统对接，横向与公证业务系统、司法鉴定业务系统、律师管理系统等法律服务单位系统对接，纵向与省政务服务网、省公共法律服务网、省厅人民调解管理平台、律师管理平台、县（市、区）公共法律服务网对接。通过平台对接，形成司法行政数据决策分析系统，在几大核心业务系统基础上，进行数据决策分析。

三是实现共建共享。专网实行“统一协调、分块负责、共建共享”的运行维护管理方式，网站的运行维护和管理培训等由市专门处室牵头负责，各栏目的日常运行由各责任处室分别负责，责任处室主要负责人为第一责任人，各处室确定一位网管员，负责日常信息维护。同时，根据省厅工作要求，各县（市、区）局已建的公共法律服务网站目前仍保持统一风格，各自运行维护。待市级专网日趋成熟之后，实现县（市、区）共享，由各县（市、区）局负责辖区内相关信息的更新维护，受理辖区内网上办事事项。

各业务数据关系图

三、共享视角下公共法律服务互联网供给模式的下一步思考

“互联网+”的运转核心，一个是充分连接，一个是高度协同，这与共建共享的理念不谋而合。在共建共享的理念指导下，推动以互联网为代表的新兴信息技术、群众法律服务需求、政府部门公共法律服务供给制度架构等三方内容相互融合的公共法律服务供给模式发展，形成公共法律服务应用、公共法律管理应用、信息技术基础设施、公共服务支撑体系密切结合的一体化运用体系，是我们需要继续努力的方向。

（一）更新智慧供给理念

理念是行动的先导。在移动互联网、物联网、大数据、云计算等新兴信息技术不断发展的今天，只有以智慧供给的理念推动公共法律服务供给方式的革新，才能跟上时代前进的步伐，才能不断满足群众的法律服务需求。一是要树立互联网思维。互联网思维的核心是以用户为中心。在推动“互联网+公共法律服务”的供给模式上，要充分考虑公众的法律服务需求，公众使用法律服务的方式和途径，做到与公众的充分连接。二是要树立大数据思维。在大数据时代，社会事物和人类行为都能够以“数据”形式被记录、存储、处理、传播与利用①张海柱、宋佳玲：《走向智慧治理：大数据时代政府治理模式的变革》，《中共济南市委党校学报》，2015年第4期。。大数据技术能够对全部公众的需求偏好信息进行多维度、多层次的细分，在运用“互联网+”公共法律服务供给模式中，要善于从供给主体、供给客体、供给制度等一系列社会行为中，做好数据的分析与发现、数据的组织与管理、数据的应用与服务等系列工作，通过对用户结构和需求的细分，增强公共法律服务的针对性、准确性和灵活性。三是要树立“在线服务思维”。根据中国互联网络信息中心《第38次中国互联网络状况发展统计报告》数据，截至2016年6月，我国互联网普及率为51.7%，网民规模达到7.10亿，其中手机网民规模达6.56亿，手机在上网设备中占据主导地位。这就要求公共法律服务供给要满足公众使用信息工具的变化，强化“在线服务”理念，推出符合用户习惯的供给方式。

（二）完善信息技术平台

信息技术是“互联网+”的核心，是公共法律服务供给的硬件保障。在“互联网+”公共法律服务供给的信息技术层面，结合公共法律服务体系的实际建设，可以考虑以下五个层面的建设。一是硬件资源层建设。主要提供物理上的基础设施，以支撑信息化过程中软硬件的实现。主要包括：网络设施、服务器设备、容灾备份设施、无线接入设备、智能采集装置、操作系统等。二是数据资源层建设。主要包括信息资源规划和数据中心的设计实现。信息资源规划建设的主要类型有：业务经办类、公共服务类、监控管理类、宏观决策类以及基础支撑类。这些信息资源类都是应用层建设的重要支撑。三是业务逻辑层建设。主要包括整合公共法律服务体系的组织、人员信息，建立统一的权限体系，建设统一的数据访问接口，以及相关的底层公用业务引擎的建设。业务逻辑层是整个信息化架构中的中间枢纽层，下层对接数据资源，上层对接相关应用系统。四是应用表现层建设。主要包括应用支撑平台的建设和高级应用的建设。应用支撑平台主要为业务软件系统提供通用的组件和服务，提高组件的重用性，减少重复建设。高级应用为不同的业务开发不同的软件产品，包括已经开发的应用和未来计划开发的应用。五是用户接入层建设。主要包括门户建设，单点登录和个性化配置管理方面的建设。通过五个层面的建设实现公共法律服务的互联网供给。随着信息技术的进一步发展，从更为完整、安全的角度考虑，还可以考虑加入政府治理层、数据反馈层和信息安全保护层，实现公共法律服务供给、公共法律服务管理以及对整个公共法律服务互联网供给体系信息安全保护的闭环。

（三）加强部门横向联结

目前，在公共法律服务体系建设中，主导的部门多为司法行政部门，整合的业务资源也多为司法行政职责范围内的业务，在整合其他政府部门的相关业务以及数据资源上还有很大的发展空间。在优化“互联网+”公共法律服务的模式中，整合公共法律服务供给内容相关的各个部门的数据，并不断协同优化由此形成的大数据，尤其是通过“互联网+”的平台，发挥互联网的高度协同优势，跨越单个部门的管辖范围，优化不同部门的权责配置和运行机制，用更智能、更快捷的方式整合公众所需的公共法律服务资源，是公共法律服务互联网供给的一个重要方向。不同的政府部门间进行数据共享、协同供给，其实质就是利用信息化手段对公共法律服务供给谋求共同解决之道，通过协商合作获取公共法律服务的最佳效益，解决公共服务供给中的体制障碍，避免“信息孤岛”和“数字鸿沟”的出现。比如，在法律援助这一公共法律服务产品中，就涉及到公安、法院、检察院、社会保障等多个部门，在“互联网+”公共法律服务供给中，通过信息技术平台，接入社会保障部门的数据接口，可以一键查询到法律援助申请者的个人信息、经济状况等信息，免去当事人自己提交材料证明的环节；接入公安、法院、检察院的接口，在刑事法律援助案件中，可以实现当事人案件信息的全面整合。这样的供给模式，可以大大提高公共法律服务的供给效率，真正为群众提供优质、高效、便捷的服务。

（四）强化公众互动对接

“互联网+”的一个重要特性，就是可以实现与公众更好的连接，改变以往公共服务供给由政府单向传输、供给内容与公众需求可能脱节的尴尬局面。优化公共法律服务的互联网供给模式，就是要充分发挥现代信息技术的优势，通过互联网等平台，从传感器、社交媒体、移动通讯、电子邮件、无线射频识别设备等新兴途径中获得海量的、类型多样的数据，并通过对大数据感知与搜集、整理与存储、筛选与分类、交流与传播、分析与应用等技术处理，实现对公共法律服务需求的精准把握，从而推出更适合不同公众需求的公共法律服务模式，设计出更有针对性的公共法律服务产品。同时，在共建共享理念下，社会治理需要更广泛的社会参与，公共法律服务供给也不例外。在政府主导的公共法律服务体系建设中，要通过政府购买服务、非营利组织参与、志愿者加入等多种方式，确保公共法律服务供给的多元性和灵活性。而“互联网+”公共法律服务供给模式，基于互联网线上线下平等沟通、多方主体参与的特性，可以利用互联网吸纳更多的社会资源，在线上跨区域招募志愿者、专家学者等社会力量，并在线上开展部分公共法律服务，以充实公共法律服务的广度和深度。

（五）创新资金保障方式

过去几十年间，受凯恩斯主义和以萨缪尔森为代表的西方福利经济学家等的思潮影响，众多国家都将提供公共服务作为政府的主要责任。但在经济发展放缓的情况下，财政对公共服务的支出压力渐增，Reymont在1992年提出了公共物品供给PPP（publicprivate-partnership）模式②徐艳晴：《公共服务供给主体多元化的理论来源》，《兰州学刊》，2010年第5期。，即为了满足公共产品和服务需求，在政府和私人部门形成一种合作关系的公共项目融资模式。我国政府一直是公共服务的主要提供者，目前公共法律服务体系建设的资金基本由政府财政负责。在公共法律服务互联网供给的模式中，互联网基础设施的投入、购买市场化的高质量法律服务使之成为公共产品等方面，都需要大量资金的注入和支持。为此，可以考虑采用PPP模式，确保该供给模式顺利推进。根据我国学者杨卫华等的研究，PPP模式可以分为外包类、回租回购类、特许经营类、资产剥离类等四大类，内含经营外包、整体外包、政府回购、政府回租等9个中类，各中类又可细分为服务外包、管理外包、售后回租、租赁购买等22个小类，不同模式的所有权、经营权和合作程度有所差异③杨卫华、王秀山、张凤海：《公共项目PPP模式选择路径研究——基于交易合作三维框架研究》，《华东经济管理》，2014年第2期。。公共法律服务这一公共产品不同于公共基础设施等产品，公共法律服务互联网供给主要依赖的是互联网基础设施和法律服务提供这两大方面内容，根据这一特性，采用外包类的公私合作方式是较为适宜的选择。其中，互联网基础设施建设，可以搭智慧城市建设的东风，采用建设外包的方式，建立专用网络，分享云端数据；法律服务提供也可以采用外包的方式，通过招投标等多种途径，外包给法律服务机构。主导的政府部门则主要承担起监督管理的职责，对外包出去的合作事项尽好监管的义务。

课题组组长：

陆娟梅（浙江省嘉兴市司法局党委书记、局长）

副组长：

王林飞（浙江省嘉兴市司法局党委委员、副局长）

成 员：

蒋 科（浙江省嘉兴市司法局法制处处长）

祝丽花（浙江省嘉兴市司法局法制处副处长）

（责任编辑张文静）