社区矫正标准化研究

马灵喜（山东省司法厅副厅长）

社区矫正标准化研究

马灵喜（山东省司法厅副厅长）

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准。”社区矫正作为非监禁刑罚执行方式，既是司法活动的重要环节，具有严肃性和权威性；也是社会治理的重要内容，具有综合性和复杂性。当前，社区矫正进入全面推进阶段，工作职责不明确、工作流程不规范、工作标准不统一的问题日益突出，导致执法不规范、执法不严甚至不会执法、不敢执法的现象时有发生，影响了刑罚执行的严肃性和权威性。同时，随着经济社会快速发展，社区矫正新问题、新情况将会不断出现，法律制度体系需要持续完善，如何有效解决社区矫正工作中实际或潜在的问题，并能有效预防、全程控制、持续改进，成为社区矫正未来发展的趋势和方向。山东省通过引入“标准化”理念，试点实施社区矫正地方标准，统一社区矫正工作职责、工作流程、工作标准，建立“工作有目标、干事有标准、办事有流程、监督有依据”的科学的社区矫正标准体系，对有效解决和预防全面推进社区矫正工作中存在的问题，提高社区矫正执法规范化水平，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的理论研究价值和实践推广价值。

一、准确把握社区矫正标准化基本概念

（一）基本概念。标准是为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用的和重复使用的一种规范性文件。标准本质是规范性“文件”。标准化是指为在一定的范围内获得最佳秩序和社会效益，对实际或潜在的问题，制定共同使用和重复使用的规则的活动。标准化本质是基于标准的一项“活动”。社区矫正标准化是指运用标准化原理和方法，对社区矫正工作中存在的问题，制定实施共同和重复使用的标准体系，以获得最佳秩序和社会效益的非监禁刑罚执行活动。由此可见，社区矫正标准化本质是一项“刑罚执行活动”，坚持预防为主、全程控制、持续改进的理念，使社区矫正工作在循环往复中螺旋上升，实现持续改进的目标。县级司法行政机关负责社区矫正执行工作，承担着对社区服刑人员进行监督管理和教育帮助等具体工作，因此，研究社区矫正标准化必须以县级司法行政机关为主体，内容涵盖社区矫正工作全部要素。但在制定和实施标准化过程中，既需要纵向的自上而下组织指导，还需要横向的各职能部门协调配合。社区矫正标准化建设的重点是如何根据管理需要，构建起职能配置科学、岗位职责明确的标准体系，难点是如何深挖相关要素，确定相关链条上的关键点，逐个建立标准体系并使之有效运行实施，充分发挥标准在规范管理、完善制度、整合资源、强化职能等各个层面的优势和作用。

（二）主要特征。社区矫正作为非监禁刑罚执行活动，具有刑事制裁性、非监禁性和社区参与性等基本特征。因此，社区矫正标准化除具有标准化的一般特征外，还具有自身鲜明的特点。主要表现在三个方面：一是强制性。社区矫正作为刑罚执行活动，由社区矫正机构依据国家法律组织实施。社区矫正标准化中心任务是教育改造罪犯，防止重新违法犯罪，维护社会安全稳定，属于强制性标准的范围，一经政府行政主管部门批准，在标准实施的范围内具有普遍约束力，并以国家强制力作为实施的保障。二是双重性。社区矫正作为司法体制和社会体制改革的重要内容，是政府治理和社会治理的交叉领域（见附图1）。社区矫正标准作为政府治理体系的重要内容，推动国家有关部门以标准化的要求履行社区矫正相关职责，有力打击和震慑犯罪，具有司法属性；同时，作为社会治理体系的重要方式，推动社区矫正工作与社会全方位、深层次、多领域对接联动，实现“多元主体共同治理”的社会治理要求，兼有社会属性。三是公正性。企业标准化是基于“物”的生产管理活动，以“产品合格”为目标；社区矫正标准化是基于“人”的刑罚执行活动，以“公正执法”为目标。社区矫正标准用程序公正保证实体公正，明确社区矫正工作人员的职责权限、标准要求，防止执法活动的随意性和差别化，实现公正规范执法。

图1 社区矫正在国家治理体系中的作用示意图

（三）基本原理。近百年来，世界各国对标准化活动基本规律的探索和研究一直没有停止过。我国著名标准化专家李春田提出“简化、统一、协调、最优化”四项原理，得到国内外学术界的普遍认可，也符合社区矫正标准化建设的实践需求，为社区矫正标准化建设提供了理论依据。一是简化原理。就是在一定范围内缩减对象的类型数目，使之在既定时间内满足一般需要。随着社区矫正工作深入开展，社区矫正工作流程、环节不断完善，但也在客观上造成了工作程序繁多、流程繁琐的现象，运用简化方法，对社区矫正工作的结构、流程、内容等进行筛选性提炼，剔除多余的、低效能的、可替换的环节，保持整体构成精简合理，可最大限度地提高社区矫正执法效率。二是统一原理。就是把同类事物两种以上的表现形态归并为一种或限定在一定范围内。社区矫正是新生事物，各地在法律法规的框架内进行了探索创新，但也一定程度地导致了不同地区执法标准不一，甚至在同一地区对同样违规行为的处置措施亦不相同的情况。有必要运用统一原理，对社区矫正工作职责、流程和标准进行统一，明确执法尺度和规范，进一步提高执法的公正性和公信力。三是协调原理。就是通过有效的方式协调好系统内外相关因素之间的关系，确定为建立和保持相互一致，适应或平衡关系所必须具备的条件。社区矫正工作既要对社区服刑人员进行监管教育帮扶，也要做好对社区矫正工作人员职权的制约与规范，还要加强与相关职能部门和社会各界的衔接配合。因此，只有有效协调好内外相关因素之间的关系，才能形成合力，确保标准整体功能达到最佳。四是最优化原理。就是按照特定的目标，在一定的限制条件下，对标准系统的构成因素及其关系进行设计，使之达到最理想的效果。在实施社区矫正标准化建设过程中，紧紧围绕把社区服刑人员教育改造成守法公民的这一中心任务，在人员、经费、场所等环境因素客观一定的情况下，对社区矫正工作监管、教育、帮扶等构成因素及其相互关系进行选择、设计和调整，构建功能效率最优化结构，最大限度地发挥社区矫正功能作用，努力提高教育矫正质量，切实维护社会和谐稳定。

（四）功能作用。把标准化原理和方法引入社区矫正工作，可以更好发挥标准化的规范性作用，进一步提高社区矫正工作水平和效率。主要有四大功能：一是统一规范。建立科学完善的社区矫正标准化体系，能有效推动社区矫正制度具体化、精细化，统一规范全省社区矫正执法条件、执法程序和执法标准，防止执法地域差异化，全面提升社区矫正工作规范化水平。二是主动预防。标准化体系是一个自我完善、积极预防的循环式系统，要求社区矫正工作人员深入研究客观规律，科学总结经验做法，及时完善制度规范，有效地预防和解决工作中存在的各种实际和潜在问题，推动社区矫正工作持续健康发展。三是持续改进。通过实施社区矫正标准化建设，逐步建立反应灵敏、网络健全、运转有效的信息反馈系统，及时对原有制度体系和标准体系不断加以完善，对影响工作顺利实施的某些要素加以改进，持续补充符合工作实际的新要素，不断提升社区矫正工作的针对性和实效性。四是跟踪监督。全面推进标准化建设，进一步明确社区矫正工作要求，健全覆盖社区矫正工作全过程的监督考评体系，能有效加强事前事中事后动态监督，纠正违反标准的执法行为，促进严格公正执法，切实提高执法公信力。

二、准确把握社区矫正标准化建设现状

近年来，山东省将标准化理念引入社区矫正工作，积极探索标准化建设，初步形成了具有山东特色的社区矫正标准化建设模式。

（一）探索建立社区矫正制度建设标准。坚持问题导向，针对社区矫正工作面临的一些新问题，依照社区矫正有关法律法规和规章制度，从细化程序、量化内容、明确标准、规范操作的角度，联合省有关部门制定出台风险评估、执法工作、监督管理、教育帮扶、档案管理等制度规范，初步构建了涵盖社区矫正工作全过程的制度体系，实现一把尺子执法，避免执法随意性。同时，坚持责任追究，加强对制度执行情况的检查监督，着力培养社区矫正工作人员遵守制度、按制度办事的意识和能力，切实提高制度执行力。

（二）探索建立社区矫正体制机制建设标准。坚持党的领导，积极争取各级党委、政府重视支持，不断健全完善党委政府统一领导、司法行政机关组织实施、相关部门紧密配合、社会力量广泛参与的领导体制和工作机制。全面实施“334455”工作机制，即：心理辅导、心理咨询、心理干预“三段式”的心理矫治机制，政府主导、社会参与、家庭扶持“三位一体”的帮扶机制；适用前、入矫初、矫正中、解矫后“四阶段”风险评估机制，集中教育与个别教育、分段教育与分类教育、心理矫治与行为矫治、社会教育与自我教育“四结合”教育机制；分类、分段、分级、分片、分层“五分”监管教育机制，执法主体、执法制度、执法场所、执法信息、执法监督“五位一体”执法机制，积极创新方式方法，规范完善运行机制，有效提高了教育矫正质量。

（三）探索建立社区矫正机构队伍建设标准。坚持重心下移、力量下沉，在省市县三级成立社区矫正专门机构的基础上，对县级社区矫正工作机构、人员配备进行统一规范，明确县（市、区）司法局加挂社区矫正管理局牌子，实现了社区矫正机构名称、性质、职责“三统一”，确保充分履行社区矫正法定职责；明确县级社区矫正机构和司法所人员配备标准，探索建立按照社区服刑人员数量配备专职社工标准，配齐配强县乡两级社区矫正工作人员，确保社区矫正工作在基层有人抓、能落实。目前，山东省所辖137个县（市、区）司法局全部加挂社区矫正管理局牌子。

（四）探索建立社区矫正综合保障建设标准。进一步明确社区矫正经费单独列入同级财政预算，逐步建立按社区服刑人员数量核定社区矫正经费的标准。制定县（市、区）社区矫正场所建设指导标准，规范社区矫正中心功能室设置、设施配置、运行机制、文化建设等内容，推动场所建设提档升级。依据司法部两个信息技术规范，探索建立社区矫正信息化技术应用体系，全面推广“全网”工作模式，实现网上监督、网上教育、网上执法、网上监督。目前，山东省有近30个县（市、区）按社区服刑人员数量核定经费标准，社区矫正中心建设基本实现全覆盖。

在前期探索实践的基础上，2015年5月，山东省司法厅推动省发改委、省质监局联合下文，将社区矫正标准化试点工作列入2015年度第二批省级标准化试点项目，并确定在济南市历下区、嘉祥县、招远市、五莲县四个司法局开展试点工作。2015年7月，山东省司法厅联合省质监局印发《全省社区矫正标准化试点工作实施方案》，明确各试点单位的任务分工，要求从2015年6月至2017年12月，按照动员部署、标准制定、试点完善、申报验收四个阶段有序推进。2015年9月，省司法厅联合省质监局在招远市召开启动会，启动社区矫正标准化试点工作。各试点单位按照部署要求，结合本地实际，联合质监部门成立领导小组，制定实施方案，组织教育培训，开展外出学习，扎实推进试点工作。随着试点工作的不断推进，社区矫正标准化理念和意识逐步深入人心，社区矫正标准体系不断健全，社区矫正标准化基础更加夯实，为全面推进社区矫正标准化建设积累了宝贵经验。

从山东省实践探索看，我国社区矫正标准化建设还处在初级阶段，与全面推进社区矫正的新形势、新任务、新要求还存在一些差距和不足，主要表现在以下三个方面：一是对社区矫正标准化认识不够深刻。一些单位和领导干部，对社区矫正标准化建设的重要性、必要性认识不足，有的在认识上存在误区，认为只有企业和服务行业才需要标准化建设，有的认为社区矫正作为刑罚执行活动不宜开展标准化建设，有的则将规范化与标准化混为一谈，不同程度存在“没那么急迫”的模糊认识和“可做可不做”的思想惰性。二是社区矫正标准化建设支持体系不够完善。社区矫正、标准化等学科教育刚刚起步，高水平社会化培训机构缺乏，社会力量参与积极性不高，致使社区矫正标准化建设人才储备不足、水平不高。标准化建设经费保障不到位，制约了标准制定、实施、反馈全过程的开展。同时，社区矫正标准制定、实施涉及多部门，权威、高效的标准化协调推进机制尚未建立，制约了标准化管理效能提升。 三是社区矫正标准化过程管控不够到位。在制定标准时，往往因目标不明确、调研不深入、征求意见不全面等原因导致制定的标准与工作实际相脱节；在标准实施中普遍存在“两重两轻”现象，即：“重制定、轻实施”“重考核、轻反馈”，对标准实施不重视、不认真、不主动，即使发现问题也常常因信息反馈渠道不畅通、持续改进动力不足而未及时采取有效措施，影响了标准的科学性、适用性。

三、准确把握社区矫正标准化建设重点

全面推进社区矫正标准化建设是贯彻落实标准化战略，推进国家治理能力和治理能力现代化，维护社会大局稳定的现实需要；是贯彻落实全面推进依法治国基本方略，规范执法行为，打造过硬社区矫正工作队伍的内在要求；是贯彻落实五大发展理念，培育社区矫正工作品牌，引领全省社区矫正工作继续走在全国前列的重要举措，各级司法行政机关应将其列入重要议事日程，摆上重要位置来抓，精心组织，以更新的理念、更高的要求、更强的举措深入持续推进。

（一）解放思想，创新社区矫正标准化建设理念。理念是行动的先导。以创新的理念引领社区矫正标准化建设工作，是破解发展难题、实现新发展的关键。一是树立“向标准要安全”理念。在依法管理过程中，要强化社区矫正标准化意识，紧紧围绕社区矫正中心任务，通过建立、实施科学管用的标准体系，让每名工作人员明白干什么、怎么干和干到什么程度，推动形成“工作有职责、办事有流程、干事有标准、监督有依据”的工作格局，有效预防和减少因履职不到位产生的职业风险，不断提升社区矫正工作人员的执法水平，切实提高社区矫正教育质量，最大限度地维护社会安全稳定。二是树立“大标准”理念。在社区矫正标准化建设中，既要建立覆盖社区矫正工作人、事、物全流程的标准体系，确保每个事项、每个环节、每个流程都能步调一致、无缝对接、统筹联动；也要统筹协调与公检法等职能部门以及社会工作者、社会志愿者等社会力量的关系，在标准制定、实施过程中广泛听取各方意见，提高标准制定工作公开性和透明性，推动实现各种资源的再配置、再整合，推进社会资源的最大化拓展运用，提高社区矫正标准化建设的针对性和实效性。三是树立“标准信息化”理念。当今社会已进入信息化时代，以计算机多媒体和网络通讯为基础的现代信息技术的广泛应用，不断改变着人们的工作、生活和学习方式。要进一步强化互联网思维，认识、掌握和运用信息化管理方法和手段，积极开发各类应用信息系统，全面推行网上监管、网上执法、网上教育、网上监督的“全网”工作模式，大力推进信息技术与社区矫正标准化建设的深度融合，逐步实现社区矫正工作的程序化管理、智能化防控、数据化考核，切实发挥信息科技在推动社区矫正标准化建设中的作用。

（二）整体设计，健全社区矫正标准体系。围绕社区矫正中心任务，建立以操作文件为统领，风险评估标准体系、监督管理标准体系、刑罚执行标准体系、教育帮扶标准体系、档案管理标准体系为核心，综合保障标准体系为支撑，监督考评体系为抓手的社区矫正标准体系（见附图2），逐步实现“目标管理、过程控制、绩效考评”的有机统一。一是完善操作文件。标准化工作要以大量的制度做基础和支撑。在国家层面，要积极推动社区矫正立法，注重加强配套衔接，为社区矫正标准化建设提供法律支撑。在省级以下层面，要根据有关法律法规和制度规范，对现有制度进行清理，及时开展“废改立”工作，适时启动社区矫正地方立法，并按照一定关系转化和提升为操作文件，提升社区矫正标准的法律效力和强制力。二是完善工作流程标准体系。按照“简化、统一、协调、最优化”的原则，将社区矫正工作细分为监督管理、刑罚执行等七个工作环节，再将每个工作环节分解为诸多工作链条，进而确定每个链条上的关键点和环扣点，并对相互关联的工作过程加以明确识别、分解组合，绘制出相应的工作流程图，直观反映社区矫正工作流程的全貌和主要节点，提高工作流程标准的科学性、有效性。三是完善工作标准体系。要根据工作流程确定工作岗位，明确每个工作岗位的工作职责，进而确定相应的工作内容、数量、质量及时限等工作标准，并以此为依据制定绩效考核和目标管理等考核评价标准， 达到促进工作、提高效率、保证质量的目的。

（三）闭环管控，增强社区矫正标准实施效果。只有当标准在社会实践中实施后，标准化的效果才能表现出来。一是完善标准实施推进机制。要研究制定具体实施方案，明确标准实施的责任、程序、进度和要求，推动标准扎实有效实施。加强工作人员培训，让他们尽快准确掌握相关模块设计、管理要求，实现标准化体系与社区矫正岗位业务的平稳对接，促进其正确、有效执行标准。二是推进标准化试点示范。对于一些重点、难点社区矫正标准，可以按照“积极稳妥、分步实施、有序推进”的原则，选择部分条件较好的地区开展标准化试点，在总结经验、改进标准的基础上，不断扩大实施范围，充分发挥典型示范的辐射带动作用。三是创新标准实施方式方法。在标准实施过程中，可采用“流程再造”的方式，将社区矫正工作流程根据所需的最佳状态重新进行梳理，确认全局最优的程序、步骤和质量要求，检验标准制定的科学性、有效性和适用性。

图2 社区矫正标准体系示意图

（四）注重考评，提升社区矫正标准先进性和适用性。监督考评是科学、动态地衡量标准化建设状况和效果的重要方式，是标准化建设能否取得实效的关键。一是探索完善监督考评指标。要以社区矫正工作人员岗位职责为依据，在充分沟通的基础上，争取制定既能考核社区服刑人员再犯罪率，又能考核社区矫正工作人员履职尽责情况的指标，着力体现社区矫正工作方式方法和工作质量，防止简单把重新犯罪率作为监督考评的唯一依据。二是改进完善监督考评方式。要充分发挥内部监督考评作用，建立多层级、全覆盖的评议考核机制，将标准化活动监督从事后监督扩展到事前介入、事中参与，把标准化建设成效列入各级各单位年终考评范围；要充分发挥法律监督作用，联合检察机关等部门定期开展专项督查活动，及时纠正社区矫正标准执行偏差；要充分发挥群众监督作用，通过个别谈话、专项调查、专题座谈会、问卷调查等形式，听取群众意见，考核社区矫正标准实施情况；要充分发挥舆论监督作用，利用新闻媒体的“倒逼”机制和“引擎效应”，深化社区矫正执法公开，促进严格公正执法。三是强化考评结果运用。通过对考评结果的分析研究，发现、总结标准化建设存在的问题和不足，进而提出针对性地对策建议，按照PDCA模式（Plan、Do、Check、Act，即计划、执行、检查和修正），重新进入标准制定环节，通过循环模式螺旋式上升，不断提高社区矫正标准的先进性和实用性。

（五）强化保障，保证社区矫正标准化建设顺利实施。社区矫正标准化建设是一个庞大而复杂的系统工程，要最大限度地调动各方面积极性，为深入推进标准化建设提供良好环境。一是强化组织保障。积极争取党委、政府支持，主动加强与质监等部门的沟通联系，探索成立由标准化行政管理部门指导管理、社区矫正机构组织实施、标准化研究机构等社会力量积极参与的社区矫正标准化建设领导机构，将标准化建设纳入社区矫正工作发展整体规划，研究制定标准化发展策略，共同研究解决标准化工作中遇到的困难和问题，形成推动标准化建设的合力。二是强化人才保障。要积极借力、借智，加强与标准化研究机构、高等院校等社会机构的合作，吸纳其参与社区矫正标准的制定、实施，并联合开展教育培训，着力培养一批理论功底深、业务水平高的专家型人才。三是强化经费保障。社区矫正标准化建设需要必要的资金做保障。要加大社区矫正标准化建设资金争取力度，将其列入同级财政预算，实行项目化运作、项目化考核，提高资金管理和使用效率。

四、准确把握社区矫正标准化建设的几个问题

（一）人民立场的问题。“以人民为中心”的人民立场，是习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会发表的重要讲话中提出的重要思想。社区矫正标准化建设是基于改造“罪犯”这一特殊人群的刑罚执行活动，目的是促进罪犯顺利回归并融入社会，教育管理更离不开社会群众的支持和参与，是一项群众性很强的工作，直接关系到人民群众的切身利益。因此，开展社区矫正标准化建设，要坚持人民立场，把“以人民为中心”作为开展工作的基点，紧紧围绕把社区服刑人员教育改造成守法公民这一中心任务，瞄准全面规范社区矫正执法行为这一主要目标，来谋划工作思路，推进工作落实，创新工作方法，衡量工作成效，做到以人为本，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题，最大限度地维护和保障人民群众的合法权益，保障人民群众安居乐业，为全面建成小康社会营造安全稳定的社会环境。

（二）依法实施的问题。推进社区矫正标准化建设，既涉及价值、理念、体制、制度等宏大问题，又涉及执法流程、岗位设置、运行体系等具体问题。无论宏大问题还是具体问题的解决，都要靠法律法规和制度规范。目前，刑法、刑诉法确立了我国社区矫正法律制度，各地相继出台了地方性法规、规章等制度，初步构建了科学实用、系统完善的社区矫正法律制度体系。因此，开展社区矫正标准化建设，必须以这些法律法规、规章制度为基础和依据，既不能盲目创新，逾越相关法律的底线，也不能瞻前顾后、徘徊不前，应在法律法规的框架内，及时对有关规定进行细化，进一步填补某些环节的制度空缺，确保社区矫正工作依法规范开展。

（三）注重实效的问题。社区矫正标准化建设在全国尚属在探索试点阶段，没有现成的经验和模式可供学习借鉴。要加深对标准建设规律的认识和理解，积极吸纳最新科研成果和社会实践成果，借鉴国内外标准化的有益经验，将标准作为推进社区矫正规范化的重要方式，积极有序开展社区矫正标准化试点，增强标准的适用性和可操作性。要遵循标准运行规律，做到政府管理与社会参与相结合、顶层设计与基层创造相结合、自上而下与自下而上相结合，积极汲取基层智慧，及时将基层创造的好做法上升为制度规范，并在实践运行中修订完善，研究制定适用于解决区域内共性问题的“最佳方案”，逐步建立横向覆盖社区矫正有关部门、纵向覆盖执法全过程的社区矫正标准体系，努力提高社区矫正标准的科学性、实用性。

（四）软硬件建设的问题。社区矫正硬件建设与软件建设是全面推进社区矫正标准化建设的“一体双翼”，是相互协调、相辅相成、整体联动的运行系统，减少或弱化其中任何一方面，都会影响到整个社区矫正标准化建设效能的发挥。因此，在社区矫正标准化建设过程中，既要注重社区矫正机构队伍、场所设施、信息化等硬件建设，搭建好开展标准化建设的平台和载体，这是社区矫正标准化建设的基础，也要注重执法理念、管理制度、执法流程、岗位设置及运行体系等软件建设，这是社区矫正标准化建设的核心，妥善处理好两者的关系，以良好的硬件环境支撑标准化效果的发挥，以完备的制度机制丰富硬件发展内涵，相互促进、相互支持、相得益彰，切实发挥社区矫正标准化建设的最大效能。

（责任编辑张文静）