基层党员干部依法办事能力状况的研究——基于济南槐荫区青年公园街道办事处的实践分析

中共济南市委党校法治调研组

基层党员干部依法办事能力状况的研究
——基于济南槐荫区青年公园街道办事处的实践分析

中共济南市委党校法治调研组

新的历史条件下，全面推进法治国家的建设对每一位党员干部都提出了法治能力的现实要求。对于工作在服务群众一线的广大基层干部来说，他们每天直接与基层群众打交道，他们的法治观念和依法办事的能力如何，不仅是法治“落地”的重要环节，而且对群众的理念与行为能起到重要的示范和引领作用。本次调研结合街道办事处基层干部的实践情况，从目前的能力现状、制约因素及提升建议三个方面浅谈对提高基层干部依法办事能力的研究。

法治；依法办事；基层；党员干部

党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，党员干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。这是在新的历史条件下对所有党员干部素质能力提出的现实要求。贯彻落实依法治国方略，工作重点在基层，难点也在基层。对于身处基层、工作在服务群众一线的广大基层干部来说，他们每天直接与基层群众打交道，他们的法治观念和依法办事的能力如何，不仅是依法治国的治国方略“落地”的重要环节，而且有利于树立法律的尊严与权威，对群众的理念与行为起到重要的示范和引领作用。因此，提高广大基层党员干部的法治思维和依法办事能力对法治中国一体化建设而言尤为迫切和重要。

一、聚焦城区基层样本：以街道办事处的基层干部为取样对象

为进一步了解基层干部的依法办事能力情况，调研组经过分析探讨，决定将济南市槐荫区青年公园街道办事处的基层干部锁定为样本进行研究。之所以选取其为样本，主要基于以下原因：

（一）“上面千条线，下面一根针”，身处最前沿的街道办事处的党员干部同人民群众的接触最直接，联系也最频繁。一方面，他们通过穿针引线、承上启下，发挥着落实党的各项方针政策、为老百姓谋福祉的关键作用。同时，随着现代化进程的加快，基层社会治理日益复杂多变，街道办的基层干部还肩负着化解基层矛盾、维护社会稳定的艰巨任务。另一方面基层干部每天与群众直接打交道，他们依法办事的状况无形中成为群众对法治政府建设最直观的感受。

（二）基层干部的依法办事能力应该是通过其日常的社会管理与服务行为真实体现出来。如果仅仅是通过常规的座谈和问卷等方式调研，可能获取的是基层干部经过思考后告诉我们的依法办事能力情况。如此获取的信息不可避免的带有调研对象个人主观色彩以及其经过思维理性整理后思考的浓重痕迹，这无疑会使调研结果大打折扣。实际上，只有近距离观察基层干部的日常行为，这样才能真实的了解到基层干部依法办事能力的现状。调研期间，本研究项目的负责人正在青年公园街道办事处挂职锻炼，有条件在一定时期内“近身”观察基层干部在提供社会公共服务、加强社会管理、发展街区经济、城市管理中的行为实践，这样有效提高了样本研究的真实性和可靠性。

（三）要了解基层干部依法办事的能力，不仅要有一定的观察研究时间，还要在具体的依法行政、为民服务中看其如何依法做出的具体行为。4个多月的时间，不仅调研了解了基层干部的日常工作，又恰逢青年公园街道办事处辖区内五里牌坊片区改造项目进行，调研组对基层干部的征收工作也进行了近距离的观察。作为省级重点民生工程，槐荫区五里牌坊改造项目就是要实现依法对国有土地上的城市房屋的征收与补偿。征收属于具体行政行为，它的良好运行是法治国家和法治政府建设的题中应有之义。政府基于公共利益对城市房屋的征收必然要涉及拆迁，而拆迁又必然涉及公民合法私有财产权的保护问题。这在实践中又往往是最容易出问题，并引发争议进而产生社会矛盾的地方。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》来看，街道办事处虽然不是征收的主体，但是作为最主要的“配合”主体，大量的与群众打交道的工作实际上都是由街道办事处来做。结合该项目的依法推进，街道办事处的基层干部能否在依法征收中坚持依法行为，有效地检验了他们依法办事的能力。

（四）从青年公园街道办事处的党员干部队伍整体来看，此次被调研的对象无论是年龄、职务都具有一定的代表性。既有领导职务的处级干部、科级干部，又有非领导职务的科员，还有作为党员的普通办事员；从年龄构成上来看，也具有一定的代表性，其中20多、30多、40多的占到了近90％。

二、当前基层干部依法办事的能力普遍提高

从2016年4月到7月，通过对青年公园街道办事处的党员干部历时4个月的持续调研发现，经过多年的政府法治建设和坚持不懈的普法宣传教育，基层党员干部的法治观念明显增强，形成了一定的法治意识，对政府依法行政的基本方式有了基本的认同，能从依法行政角度分析解决问题、指导工作，服务群众的自觉性大大提高。特别是在已经开始进行的五里牌坊片区的征收中，无论是征收的日常事务工作，还是向群众解答，依法办事的理念影响并指导着每一位党员干部。

（一）运用法治思维，依法构建治理结构。为依法有效的实现街道治理，青年公园街道办事处积极运用法治思维，依法构建和优化社区治理结构，搭建起“1234”治理体系，畅通了群众诉求表达渠道，激发了社区活力，营造了浓厚的法治社区建设氛围。1.街道办事处以街道党工委和社区党总支为核心，合理规划法治服务格局，在街道层面规划“一个信息指挥平台和便民服务、综治工作两个中心”，在社区层面设置“便民服务、综合治理、网格管理三个工作站，党群议事、楼院管理、社区共建、监督指导四个委员会”。2.以民为本，畅通群众诉求表达渠道。依托“1234”法治社区治理体系，青年公园街道办事处为居民提供了多元化诉求表达渠道。3.借助专业社工，促进居民参与法治社区建设营造活动。通过普法宣传等社区活动，以活动促宣传，在居民中形成了尊重宪法权威地位的普遍认识，在社区中形成了浓厚的“知法、懂法、守法、护法”的良好氛围。4.依法化解纠纷，在各社区、网格员排查各类矛盾纠纷的基础上，成功调处，100％化解群众矛盾。

（二）规则意识逐步增强。依法办事能力的提高，首先取决于是否具备法治意识。调研中发现，街道办事处的领导及工作人员守纪律、讲规矩的意识明显增强。在日常的工作中经常性的强调按规矩办事。在没有执法权的情况下，为做好城市管理的各项工作，街道办事处的工作人员坚持采取常态化的巡查，耐心且细心的依法劝说，坚决不越权执法。对于街道办辖区内的安全生产隐患，在没有执法人员的情况下，积极想办法，坚持依法办事，对辖区各单位采取走访巡视，仔细询问，细心讲解相关安全法规，做好走访记录。对于关系大范围群众利益的五里牌坊片区的改造，在征收工作还未开始就要求全体工作人员牢固树立依法依规拆迁意识，坚持要求规范征收工作程序，实现征收工作的每个环节“全透明”。

（三）学习法律知识的主动性增强。学法是用法的基础。调研中发现，虽然五里牌坊的征收工作还未正式开始，但是在整个街道已经形成了学习征收法律法规的氛围。为了不断提高工作人员运用政策、破解难题的能力，一方面强调主动自学，积极印发学习资料，保证参与五里牌坊棚改项目的工作人员人手一册，鼓励大家利用业余时间自学；另一方面，街道办事处通过上门请教、请来指导等方式，请区房屋征收中心的专业工作人员来街道办事处开展房屋征收业务培训，逐条解读了《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法（市政府令第248号）》等征收法规，使工作人员对房屋征收工作的全貌和细节有了更清晰、更透彻的认知，为后续工作顺利开展奠定了扎实的基础。

（四）合法性逐渐成为决策和实施行为时判断的重要标准。无论是对外的管理、服务行为，还是街道办自身的管理上，合法性逐渐成为领导决策和干部行为时判断的重要标准。街道办为让群众能依法有效监督各项工作，完善了党务公开相关制度，对街道、社区各项工作及时公开，有效推进“权力运行”阳光工程。公布街道监督举报电话，机关干部实行挂牌上岗，全面推行“首问负责制”，设立“去向牌”，真心实意地接受群众监督。在五里牌坊的征收工作中，对征收的每一个步骤、环节，甚至对每一个群众的解答，街道办的工作人员都会先自我审视一下如何是合法的。从实践来看，无论是征收工作还是街道办事处承担的各项管理和服务工作，获得群众的理解与支持是各项工作顺利开展的重要条件。调研发现，基层的工作人员基本能以合法性为前提，对群众进行耐心、细心的解释、说明，对于一些不理解政策与相关工作的群众能做到依法进行疏导、劝解。

三、影响基层干部依法办事的障碍分析

基层党员干部的依法办事能力已经有了不小的提高，但是，离法治中国建设对党员干部提出的要求还是有一定的差距。从调研来看，有一些现实的障碍影响了基层党员干部养成遇事找法、办事依法、解决问题靠法的做事习惯。

（一）客观障碍。1.法律法规配套制度的不健全。从现有的法律体系来看，作为政府的派出机构，并没有一部基本法律明确街道办事处的工作职责，从全面推进法治国家的建设来看，这无形中增加了街道办事处的依法办事的工作难度。随着行政体制的不断改革，街道办事处层面的许多执法权虽然实行了垂直管理，但实际执行中又有许多是需要街道办事处进行配合监督，可是现有法律体系并未明确授予街道办事处有效的统筹监督的权力，也未明确其监督配合的方式。这种职责不清、行为内容不明确，明显的制造了街道办事处的工作人员依法办事的障碍，弱化了其对属地管理的能力。此外，实践中街道办事处还承担了多项前期审核、出具相关证明文书等职责，但在实际操作中，由于街道办事处没有审批权等相关的职权，有些事项核实起来困难较大，这无形中影响了街道办事处的依法作为。

2.行政管理体制不顺。作为政府的派出机构，街道办事处承担着大量的责大权小甚至是有责无权的职责，这种权责不对等的现实不符合现代法治政府的要求，实际上也体现了区级政府及其职能部门与街道办事处之间关系的不顺畅。这无形中导致了其相互之间职责不清、运行机制不畅，各自相应的公共管理和社会服务职能难以到位。街道办事处对社会事务的管理绝大多数没有执法权，只有个别垂直管理的职能部门还赋予了其一定的行政执法权，如安监。但从现实来看，有执法权却没有执法人员，看得见却管不了，但出现问题却要求街道办事处依法承担责任，权责无法对等。

3.上级政府各部门与街道办配合度不高。作为政府的派出机关，街道办事处应当严格依法行使其管理与服务的职能，而这些职能在政府都有相对应的部门。由于街道办事处在很多事情的处理上没有执法权，其职能的行使很多时候是需要政府相关部门的指导与配合。如果政府各部门仅仅通过开会部署工作、文件下指标、追责任等方式指导而不分清职责、有效配合的话，无疑会使街道办事处承担了超越其职责范围的工作，街道办的职能反而难以发挥。此外，由于街道办在很多协助管理的事项上没有执法权，如果没有相关部门的配合，必然有可能出现行政不作为。这此情况的出现，不仅伤害了街道办事处工作人员服务的积极性、主动性，影响依法行政的质量，损害了法治政府的形象，还人为制造了政府进行有效社会治理、提供便民服务的障碍。

4.现有考核机制的法治导向还未形成。全面依法治国要求构建法治导向的政绩考评体系。从现有的对街道及其领导干部的考核来看，并没有完全真正将“法治理念”合理的融入到领导干部政绩考核和选拔任用标准之中。在对街道办事处的各项考核评比指标体系中，没有显现出法治理念、法治价值的导向性，在依法行政的行为主体的考核上也存在一定错位的现象，过多的将责任指标放在了街道办身上，这在一定程度上一方面误导了群众对街道办管理“全责”的认知，另一方面让基层的工作人员对自身依法办事行为产生了误判，难以形成干部对法治自觉的追求。

5.问责机制的不健全束缚了依法办事的能力。实际上，随着行政体制改革以及执法体制改革的进行，作为政府的派出机构，街道办事处的职权范围在不断的缩小，相应的其对应的责任也应该在缩小。可从实践来看，由于一些法律规定了街道办事处有协助上级政府有关部门依法履行相应的管理职责，于是一些责任就被相关部门下放，而忽视了法律规定的仅仅是“协助”管理职责。职权的不清晰，再加上现有问责机制的不健全，往往让不该过多承担责任的基层干部在依法办事中背上了“问责”的包袱。

6.缺少专门的法制机构。在全面推进法治国家的建设中，法治政府提供的服务都应在法定的授权范围内依法进行。这实际上是对每一位党员干部提出了最基本的工作要求——具有基本的依法行政的法律知识。从实践来看，各区政府基本都设立有法制办公室，而作为政府派出机构的街道办事处却并未设置与之相对应的独立的法制部门。从实际情况来看，目前街道办事处也安排一些工作人员兼职法律工作，但是由于平时所承担的常规性业务都比较繁忙，如何顾及法制工作呢？

7.法律教育培训形式单一，效果不佳。从目前我国的普法来看，大范围的干部普法形式简单化，普法考试已经成为对党员干部进行普法的主要途径。实际上，大多数干部为了完成普法考试任务而只能僵化地对法律条文死记硬背，无法真正的把握行政法律各法律条文所蕴含的法律价值、法律原则、法律精神，也无法让干部了解不同单行法律之间的法律逻辑，这种明显的学用脱节影响了干部法治素养的提升。对于街道办事处承担的一些比较具体的管理和服务工作，虽然也会有上级专门的对口管理部门的培训，但是也多为专门法的简单培训，更多强调的是自觉。而对于没有法律专业背景的工作人员，要吃透专门法压力和难度都是显而易见的。

（二）主观障碍。1.学习法律的动力不足。社会主义法律体系的法律法规内容丰富，涉及社会生活各个方面。但正是由于法律体系的庞杂，以及基层党员干部自身的非专业性，反而让基层干部无从下手，不知道该如何选择对自己的岗位有帮助的法律知识。由于基层工作这根“针”上面的线多、工作特别具体，多数基层干部一个人就需要了解多项工作如何具体操作，往往对过多的法律知识有心无力，而更关注具体工作如何做。

2.自身法律知识的储备不足。随着时代的发展，无论是街道办的在编人员还是其聘用的人员，学历都在逐渐提升。但学历的提升和法律知识的储备并不必然成正比。实际上，不仅基层工作人员各自对法律知识的掌握程度不尽相同，而且其专业所学与所做工作需要具备的法律知识也大多无关，这些都决定了基层工作人员不可能具备足够的法律知识。因此必要的岗前和在岗的法律培训，才有可能提高其学法、用法的能力。

3.法治思维能力不足。简单地来说，法治思维是基于法治的信念、价值，以法律规范为基准，认识事物、判断是非、分析和解决问题的思维方式。从调研来看，虽然基层的党员干部具备了一些法律意识，但是对法律的信仰还未形成。在具体事情的处理上，受自身法律知识以及法治氛围没有形成等的影响，还不能做到善用法治思维分析与解决实际问题。

四、提升基层干部依法办事能力的建议

依法治国的重点在基层。现实存在的障碍已经成为制约基层党员干部提高依法办事能力的瓶颈，急需予以解决。对此，我们提出如下建议，以期为法治政府的形成提供一些参考。

（一）加强思想政治教育，科学树立法治理念。加强思想政治教育，使每一位党员干部都能认识到我们全面推进法治国家建设的迫切性和重要性，深刻理解提高法治思维和依法办事能力对每一位党员干部的必要性，树立法治信仰，坚决成为法治国家建设的中坚力量，坚决率先垂范，树立良好的守法模范形象。

（二）加快行政体制改革，进一步明确政府部门与街道办事处的职责范围。坚持“法无授权不可为”，“法定职责必须为”。依法梳理区政府及其部门与街道办事处的工作权限范围，进一步分解职权、明确各自属地管理和社会管理的职责，在现有权力清单、责任清单范围内对每一项行政权力，按照运行程序、承办岗位、职责要求等逐项细化政府部门与街道办事处各自职责范围，明确责任主体，以促使政府部门与街道办事处共同实现依法办事。

（三）加强制度建设。科学有效的制度建设可以为基层党员干部依法办事提供有力的保障。一是要建立科学的考核机制。不仅要加强对基层的法治实绩考核，还要科学健全、完善现有的各项考核制度，体现法治的公平、公正。要坚持在相同条件下，优先选拔使用法治素养好、依法办事能力强的党员干部，形成良好的用人风气。二是要健全监督机制。加强对基层领导干部的管理和监督，增强现有监督合力，确保权力的阳光运行。三是依法建立责权对等的问责机制。明确依法行政的责任主体，该相关职能部门承担的责任决不能交由基层的干部来承担。四是依法建立科学的容错免责机制，坚持支持实干、宽容失误，区别对待、准确把握，客观公正、注重效果的原则。

（四）建立基层法制机构。街道办事处是政府依法行政理念的执行一线，直接面对群众，负责化解各种矛盾和解决各种纠纷等。建议在街道普遍设立法制科，明确编制人员和职责，以专门的法制机构的法制审查及法制指导，为一线的政府决策、政府服务及行政执法提供必要的法制保障。培养并为基层输送专门法律人才，为基层的依法办事提供有力保障。

（五）加强对基层党员干部的法治教育培训。知法是守法的前提，知法才能不断提高依法办事的能力。基层党员干部依法办事能力不高，和他们对法治的本质、价值和重要性认识不足是密不可分的。要有效利用培训这一途径，增强教育培训的针对性和实效性，有效引导党员干部自觉和善于运用法治思维和法治方式解决问题、推动发展。加强对基层党员干部的法治培训还要在培训质量上下功夫，要建立法制培训制度体系，形成整体性的法制培训机制。要丰富培训内容，灌输法治理念，培养法治思维，加强行政法基本理论的培训，结合依法行政实践中可能出现的以及遇到的问题开展实效性的培训。

（六）改善法治环境。提高基层党员干部的依法办事能力，还必须营造良好的法治环境。要大力弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。作为其上级的市、区政府更要带头坚持法治，不人为增加基层依法办事的阻碍，为基层党员干部依法办事树立表率和创造条件。还要推动全社会树立法治意识，引导全民养成遇事找法、解决问题靠法的思维方式和行为习惯，为基层的群众工作打下坚实基础，形成有利于培育基层干部依法办事的良好环境。

（调研组成员：郝颖钰，陈可，马军卫，刘云，杨杰，张洁，李杰）

（责任编辑 马晓黎）

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1672-6359（2016）04-0117-04