中哈跨界水资源开发利用的国际环境法规制

邵莉莉

中哈跨界水资源开发利用的国际环境法规制

邵莉莉

中国与哈萨克斯坦跨界水资源开发利用中产生危机的实质是水量分配的问题，而不是水量的危机。针对中哈跨界水资源开发利用中存在的一些问题，有必要构建起跨界水资源开发利用的国际环境法律机制：基于中哈跨界水资源的双边合作治理框架，以综合的流域管理原则为指导，从生态补偿制度、环境影响评价制度、流域联合机构等方面入手，逐步形成多层次合作模式。

跨界水资源；国际环境法；生态补偿；环境影响评价

跨界水资源指分布于两个或两个以上国家间的水资源。跨界水资源主要包括跨界江河、湖泊、内水和含水层等等。跨界水资源开发利用指国家针对任何标示、穿越或骑跨两国或多国边界的地表水或地下水的开发利用行为。地球上将近一半的陆地表面是经跨界流域排水。由于受气候变化、水资源缺乏、生态恶化、跨界环境污染这些层出不穷新问题的影响，以及水的问题跨越物质、政治和管辖等多重边界，预计与跨界水资源的冲突将不断增加。但与此同时，跨界水也具有使利益攸关方实现和解的重要特性。本文基于中国与哈萨克斯坦之间跨界水资源开发利用的现状，分析两国间跨界水资源开发利用的国际环境法律机制构建。

一、中哈跨界水资源开发利用的现状分析

中华人民共和国和哈萨克斯坦共和国两国之间有23条跨界河流，以伊犁河和额尔齐斯河最为典型。两国于2001年签署了《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府关于共同利用和保护跨界河流的合作协定》，为未来的跨界水资源开发利用奠定了法律基础。

2011年，中哈两国合作开发了霍尔果斯河友谊联合引水枢纽工程，2013年7月5日正式投入使用。这是两国针对跨界水资源的第一个跨国工程。该工程的启动为两国在水资源分配方面起到了关键性作用。处于下游的哈萨克斯坦的水源主要来自额尔齐斯河，这里分布了该国的大部分人口和大规模的工业中心，处于上游的我国一旦开始进行筑坝、引水工程等就会危及哈国的用水。

2011年11月13日，两国商定《中华人民共和国和哈萨克斯坦共和国跨界河流水量分配技术工作重点实施计划》，这意味着两国跨界水资源的合作难点由之前的“水质污染”转化为“水量划分”。哈方认为中国在新疆地区的水利工程建设，主要是对伊犁河与额尔齐斯河的开发利用，直接导致哈方的水量骤减以及给生态、经济、社会带来不可恢复的影响，于是哈方把中国在其境内开发利用跨界水资源的行为视为“中国水资源威胁”。这个形势，不容忽视，必须用国际环境法对跨界水资源水量分配问题进行规制，绝不能因为水资源问题而影响到两国全面战略伙伴关系。

二、国际环境法对中哈跨界水资源开发利用进行规制的意义

国际环境法通过调整国家之间在开发利用、保护和改善环境的过程中所产生的各种国际关系，来达到防止和解决国际环境的目的。用国际环境法对中哈跨界水资源开发利用进行规制，其意义体现在：

（一）符合中哈两国的共同利益

国际环境法制定的目的是为了人类共同利益，如果仅将跨界水资源按比例分配将会导致优汰劣胜的逆向选择，使共有资源浪费严重。基于此，从中哈两国共同利益的角度看待跨界水资源开发利用问题，科学合理的规划符合两国利益。

（二）有助于中哈之间更好地解决水量分配问题

国际环境法介入跨界水资源开发利用，将促进制定保护环境的各种政策，并且积极开展双边或多边合作，建立有效的区域性跨界水资源水量分配机制。对中哈之间水量分配可以起到有益的推动。

（三）有助于中哈调整对水资源的价值追求取向

在签订《中华人民共和国和哈萨克斯坦共和国跨界河流水量分配技术工作重点实施计划》之前，中哈两国对水资源的生态保护不够重视，导致两国国内法律对水资源生态保护的标准往往落后于国际水资源的制定标准。引入国际环境法规前后，两国国内对水资源生态标准的制定必须基于国际环境法原则，达到水资源生态保护国际标准，这就可以帮助中哈两国把对水资源经济利益的追求转变为对生态价值的保护。

三、中哈跨界水资源开发利用中存在的问题

（一）中哈跨界水资源开发利用未能贯彻“综合的流域管理原则”

《跨界水道和国际湖泊保护与利用公约》（联合国欧洲经济委员会1992年3月17日签订于赫尔辛基）强调，“缔约国务必保证对国际河流的利用不能背离对水资源进行具有生态意义的合理管理以保护水资源和环境的目标，务必保证保护并在必要时修复生态系统”。第三条强调，“提倡包括利用生态系统方法在内的可持续水资源管理”。该生态系统方法运用到流域领域就是综合的流域管理原则，该原则要求在处理跨界水资源水量分配问题中，从原来的关注上下游国家之间分配供水的原则和规则，开始关注代际公平和环境和可持续发展问题。

从中哈两国跨境河流伊犁河、额尔齐斯河两条河流污染物的构成看，铜、亚硝酸氮是主要的污染物。对哈国境内地区伊犁河调查研究显示，河流含有大量的石油产品，这与哈国以采矿业为主导型经济密不可分。与此同时，我国加大力度发展新疆地区经济，大量的工业废水、城市排污给伊犁河造成污染，致使水质急剧下降。中哈两国对跨界水资源的污染应该承担共同责任，但根据目前两国的治理现状，缺少从“综合的流域管理原则”考虑中哈跨界水资源所出现的社会、经济、生态问题，还未能共同预防污染，治理污染。

（二）还未能有效构建起利益均衡的水资源利用合作机制

利益平衡，一直是中哈跨界水资源利用中需要解决的首要问题。而要使两国利益分配平等，必须正视水量分配问题。实质上，中哈两国跨界水资源的危机是水量分配的问题，而不是水量的危机。我国处于上游有相对的优势，建造大坝、对河水分流等这些单边开发河水的行为都会影响到哈国的水的使用量，再加上两国经济发展、人口增长、气候变化等客观原因，水量分配问题更加突出。虽然国际水法已经确定公平合理利用原则为基本原则，但此原则运用起来比较抽象，并没有解决跨界水资源水量分配所面临的现实问题。基于此，我们必须寻求两国合作的动力机制，平衡应得利益和既得利益之间的冲突。

（三）跨界环境影响评价制度还未能发挥作用

中哈两国虽然就跨界水资源签订了一些双边协议，但是这些协议都比较空洞，缺乏跨界水资源纠纷解决机制，也还没有形成跨界环境影响评价制度。而环境影响评价在确保跨界水资源公平利用、保护生态环境方面将发挥重要作用，并会影响到中哈两国跨界河流的可持续利用，有助于公平有效地解决因跨界河流开发、利用和保护而产生的国际环境纠纷。

四、跨界水资源开发利用的国际环境法制度构建

跨界水资源开发利用产生争端的实质是水资源分配问题，但不同国家在思想观念、战略需求、国际关系等方面可能会有很大的区别，所以目前国际上还未形成关于水资源及其收益分配问题的通行做法。要想解决水资源分配问题，必须提高全流域整体效益，也就是在跨界水资源开发利用过程中找到中哈两国都认为公平有效的利益共享机制，双方的合作意愿才会更强，矛盾冲突才能减少。这就必须探究跨界水资源开发利用的国际环境法律机制：基于跨境水资源的区域合作治理框架，以综合的流域管理原则为指导，从生态补偿制度、环境影响评价制度、联合机构等方面入手，逐步形成多层次合作模式。

（一）将环境影响评价制度纳入中哈跨界水资源的多层次合作模式中

通常跨界环境影响评价法律制度与预防损害的一般义务联系起来。也就是说，如果没有“环境影响评价制度”为前提，那么中哈两国之间预防跨界污染的合作义务将变得没有实际意义。所以首先我们应该确定跨界环境影响评价习惯国际法上的一项法定义务。这意味着即便在缺乏可适用的条约条款规定时，如果符合相应的法律规定的条件，中哈两国也有法定义务进行跨界环境影响评价。其次，应当明确环境影响评价不仅仅是一项程序性义务，而且还有实体性内容。中哈作为跨界沿岸国不仅在形式上要进行环境影响评价，做出公布报告，而且还要包括相应的实质内容。再次，只有满足一定的条件才能对跨境影响的项目进行跨界影响评价，尤其是对共享水资源利用会导致“跨境”、“重大”、“不利影响”时才必须做出跨界环境影响评价。最后，关于跨界环境影响评价的具体内容和范围，无论是国际法院的裁决还是国际法委员会关于《危险活动引起跨界损害所造成的损害的国际责任条款》都没对环境影响评价制度的内容和范围做出最低的标准，不过至少要包括跨界水资源各国在善意的原则下自行依法确定，例如对包括不利影响地区的环境关切事项。

（二）充分发挥中哈的作用

中哈流域联合机构是指根据中哈两个国家的流域水协议等正式的法律文件而成立的实体组织。该机构只有通过两国政府的授权和支持，执法才得以实现。中哈跨界水资源争端能否取得实质性进展很大程度上取决于流域联合机构的作用。自2001年至今，机制不断发展和完善。流域联合机构的参加主体除了两国政府部门以外，还需要不同利益攸关方的参与。其性质主要表现为，一是行政管理性，流域联合机构负有监督中哈流域国的履约情况，并定期向中哈两国报告与水资源相关的各种信息。二是科学技术性。在流域联合机构中有来自不同专业的专家，专家一半来自中哈两国。因此，联合机构的决定有比较充分的科学依据，能够被双方政府所接受。流域联合机构在协调流域各国中的作用表现在：协调咨询功能，凡属流域各国的争议都可以提交流域机构，由它进行调查后提出报告和处理意见，并征求公众的意见；制定和执行政策，如拟定联合检测方案，设立预警和报警程序等等；预防和解决争端，流域联合机构提醒各国政府注意可能发生跨界水资源冲突的情况，以便采取预防措施来解决这些冲突。

（三）充分发挥流域生态补偿制度的作用

在中哈两国间建立国际层面的跨界流域生态补偿机制能够缓解水量分配的危机。流域生态补偿机制，就是用法律、市场等外部手段解决下游地区的利益补偿。即把整体的流域生态环境利益进行分割，由受益方对因保护生态环境做出牺牲一方进行补偿，促使两国利益的平衡，其具有重要的经济价值及生态价值。有效的流域生态补偿法律机制可以激发生态增益行为，是流域各国的共同财富，这种财富不同于传统意义的物质财富，是一种特殊形式的财富及生态财富。

哈最担心中国北疆启动“635调水工程”后，随着新疆经济发展和工业用水量的增加，流入哈国的水量减少，水质会受到污染，并且威胁下游生态安全。在上游经济发展和生态保护之间的合理平衡显得尤为重要。为解决现实矛盾可以考虑引入国际范围的生态补偿机制。补偿内容有跨界河流、生物多样性保护等等。补偿方式有多边协议下的全球购买；区域或双边协议下的补偿；全球、区域和国家之间的市场交易。中哈两国合作已经连续取得跨越式发展，已经为跨界河流水资源生态补偿机制奠定了基础。

中哈跨界流域生态补偿机制关键在于中哈两国之间的沟通与协调。两国可以签订《跨界水资源生态环境协议》，规定生态补偿主体、生态补偿客体、生态补偿标准、生态补偿方式等相关内容，成立双边合作组织，双方可以设置专业小组，例如环评小组、检测小组、研究小组等等。具体工作可由中哈跨界联合委员会来负责。中哈跨界联合委员会为中哈跨界水资源生态补偿搭建平台，明确上下游的责任义务。

（四）探索适合上下游国的生态补偿模式

随着习主席2013年提出的“一带一路”战略，9月3日我国与哈方签订了中哈产能合作协议。该协议的签订，中方的很多企业去当地组建合资企业，生产设备，产品为哈萨克斯坦制造，在当地招标，得到哈方的青睐。这种模式如果发展得好，可以先建立两国产能合作的对话机制，推动政府对接，促进企业的合作。该合作模式系政府主导、企业参与的公私合作（PPP）的模式，既可发挥各自在市场中的优势，在政府和企业间进行最合理的项目风险分配，使双方共享收益，又可以缓解两国在跨界水资源关于水量分配的紧张状态，促使经济发展与生态保护的平衡。

［1］林灿铃.国际环境法［M］.北京：人民出版社，2011.46-47.

［2］何艳梅.国际水资源利用和保护领域的法律理论与实践［M］.北京：法律出版社，2007. 33-35.

［3］王浩.中国水资源问题与可持续发展战略研究［M］.北京：中国电力出版社，2010.40-42.

［4］何大明，冯彦.国际河流的水权及其有效利用和保护研究［J］.水科学发展，2003（2）.

［5］聂书岭.中哈达成共同利用跨界水资源的合作机制［J］.中亚信息，2003（12）.

［6］ Angela Z.CASSAR， Carle E.BRUCH. Transboundary Environmental Impact Assessment in International Watercourse Management. 12 New York University： Environmental Law Journal.169（2003）： P178.

（责任编辑 胡爱敏）

邵莉莉，中国政法大学2015级国际法专业博士生（邮政编码 100088）

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1672-6359（2016）04-0110-04