济南市露天烧烤治理的对策建议——基于对乌鲁木齐、呼和浩特、哈尔滨、沈阳四市的调研

王　铭

济南市露天烧烤治理的对策建议
——基于对乌鲁木齐、呼和浩特、哈尔滨、沈阳四市的调研

王铭

露天烧烤作为城市治理中的一大顽疾，对城市环境、城市秩序、市民生活及食品安全都造成了不同程度的影响。结合乌鲁木齐、呼和浩特、哈尔滨、沈阳四市在治理露天烧烤方面的经验做法，济南市必须进一步加强高位推动，健全制度，疏堵结合，在明确职责基础上加强部门协作，同时发挥各类主体的作用，实现对露天烧烤的精细化治理。

露天烧烤；治理；对策建议

党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出要加强和创新社会治理，“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”

城市治理是社会治理系统中的重要组成部分，露天烧烤作为近年来济南市城市治理过程中的一大顽疾，对城市环境、城市秩序、市民生活及食品安全都产生了不同程度的影响，加强对露天烧烤的治理，也是对城市进行精细化治理的必然要求。近年来，济南市逐年加大对露天烧烤的治理力度，取得了一些成效，但是仍存在着易反弹、未治本的困境。2016年3月，调研组赴乌鲁木齐、呼和浩特、哈尔滨、沈阳四市学习考察治理露天烧烤方面的经验做法，对济南市露天烧烤治理提供了有益借鉴。

一、四市治理露天烧烤的主要做法

（一）思想统一、领导重视。四市市委、市政府均把治理露天烧烤作为维护城市环境和秩序、改善城市面貌的一项重要工作来抓。市委、市政府主要领导高度重视、靠前指挥，是确保治理取得实效的重要保证。如，哈尔滨市市政府成立了露天烧烤综合整治工作领导小组，由市政府主要领导亲自挂帅，分管领导专门负责，相关部门联合执法，各司其职，密切配合；沈阳市成立了全面治理露天烧烤等占道经营行为工作领导小组，由市政府主要领导任组长，分管副市长任副组长，市行政执法局、环保局、公安局、食药监局、城建局、法制办、市委宣传部及各区、县（市）政府负责人为成员，明确责任分工，全面做好露天烧烤等占道经营行为的综合整治工作；乌鲁木齐市创新体制机制建设，组建了乌鲁木齐市城市管理委员会，整合执法力量，将市政道路、市容环卫、城市规划、城市绿化及工商、环保、公安交警等领域行政处罚职能统一划归行政执法部门，一定程度上解决了多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题。

（二）部门联动、综合整治。各地在多形式宣传、营造集中整治氛围的基础上，集中食药监、环保、城管执法、工商、公安、交警等部门作为责任单位，实施综合整治活动。如，乌鲁木齐市城管委在管理和执法工作中，从大管理、大执法到归口管理、归口执法，突出强调“出门一把抓，回来再分家”的工作方法；呼和浩特市市区两级城管执法部门积极协调相关职能部门，以专项集中整治活动为重点，联合公安、交警、环保、工商、食药监等有关部门，对夜市经营摊点进行集中专项整治，严厉查处店外烧烤、油烟污染、阻碍交通等行为；沈阳市城管行政执法局按照“日间严管、夜间严控”的错时整治要求，抢先抓早，提前入手，调动多部门力量，尤其是联合公安力量，完善行政执法部门与公安机关联合执法工作机制，形成行政执法勤务区与公安派出所、行政执法分局与各区公安分局、市局各支队与市公安局辽保分局三级联合整治工作模式，逐级明确工作对接负责人，实行紧密配合，无缝衔接。

（三）疏堵结合、管罚并举。一是积极开辟途径，做好“疏”字文章。如，哈尔滨市大力推进烧烤园区建设，对现有的烧烤餐饮业户进行区域划分，由属地政府牵头，多方配合，按照谁审批谁管理的原则，在城区范围内布点选址，积极筹建烧烤园区、露天啤酒广场或烧烤特色街；沈阳市积极开展占道烧烤规范疏导试点，从规范定点烧烤、疏导流动烧烤入手，实施烧烤分类规范，在不扰民、不影响交通、不污染环境的前提下，按照“定区域、定时间、定标准、定保洁、定责任、定考核”的规范要求，利用各大型宾馆、酒店、商厦、特色商业街区等的独立或自有场地，设置承载大、成规模、景观好的特色景观夜市或啤酒花园。二是强化执法检查，做好“堵”字文章。如，呼和浩特市城管行政执法局对主要街道进行严格管控，实行反复巡查制度，定期进行拉网式集中整治，强化夜间管控和处罚，对未经批准或已批准但不按规定设置夜市烧烤的实施重罚并坚决取缔，将其遏制于萌芽状态，实现长效管理；哈尔滨市坚持日常治理与集中整治相结合的方式，不间断开展露天烧烤大排档的治理工作。日常管控中，所属各区局、分局在对辖区露天烧烤大排档全面摸底排查、建立台账的基础上，把辖区内的每一个露天烧烤、违章占道大排档业户的日常管理任务按片、按段、按点落实到网格化管理人员进行预防管理，确保违章问题得到有效控制。同时，针对群众反映强烈、屡禁不止的露天烧烤点位，适时组织开展全市统一行动，集中人力、物力进行清理取缔，取得了较好的整治效果。

（四）广泛宣传、营造氛围。各地在整治露天烧烤过程中，坚持宣传先行，对广大烧烤业户和市民进行相关政策法规、违规露天烧烤危害以及文明经营、文明用餐等方面的宣传，形成治理工作的良好氛围。如，乌鲁木齐市城管委结合城市执法重点和热点，加大城市执法宣传力度，相继开展争创“文明执法形象大使”和“城管卫士”等活动，开通微博、公众微信号，完善门户网站，专人负责每日收集反映城市管理执法方面舆情信息，最大限度赢得市民对城市管理执法工作的理解和支持；呼和浩特市城管行政执法局通过发放通知、上门讲解、车载喇叭、发布通告等形式，向广大市民、经营户宣传占道经营、露天烧烤的危害，向经营摊主发出集中整治、集中规范信号，告知允许设置和禁止设置夜市烧烤的具体区域以及违规设置夜市烧烤将被强制取缔、处罚等后果，提升经营者法制意识，最大限度减少与相对人的冲突，最大限度地争取他们的理解和支持；哈尔滨市城管行政执法局通过新闻媒体加强正面宣传引导和反面事例曝光，营造良好的舆论氛围。执法人员对沿街饭店、烧烤店铺逐一走访，发放《致商家业户经营者的公开信》，教育广大业户自觉遵守法律法规。利用新闻媒体开设《大排档大家谈》专栏，对群众提出和反映的具体问题，及时处理。

（五）长效管控，强化监督。各地在实施全面细致地清理整治和查处基础之上，普遍制定了切实可行的考核考评办法，逐步形成了长效管理机制。如，呼和浩特市城管行政执法局实行错时制的管理制度，市级有巡查、区级有带班，每周两次晚巡查（5月—10月），巡查情况及时通报，纳入考核考评成绩中，作为考核指标；哈尔滨市城管行政执法局为调动各级执法人员的积极性，市局机关拿出相应标准，区局机关负责审批和管理，按照谁审批谁管理的原则，将审批权划归到执法局。同时，市局机关对相应部门进行严格考核，定期进行抽查，年终通报，有效巩固了露天烧烤整治成果；沈阳市城管行政执法局实行整治目标跟踪考核，明确各区（县）属地整治责任，细化综合整治任务目标，确定跟踪推进的时间表和路线图。建立综合整治工作联席会议机制，采取“日报告、周调度、月排名、季考评”制度，加强整治调度推进。

二、四市治理露天烧烤的主要启示

（一）高位推动、广泛宣传是做好露天烧烤治理工作的有力保障。四市在治理露天烧烤的过程中，均从全市发展大局来看待露天烧烤治理工作，将其作为加强社会治理、提升城市环境的一项重要工作来抓。各市市委、市政府相关领导特别是主要领导高度重视这项工作，统筹谋划，靠前指挥，严格要求，加大对露天烧烤治理工作各相关职能部门的人力、物力、财力和政策支持，为顺利有效的推动治理工作提供了坚强保障；坚持宣传先行，充分发挥报纸、电视、网络等公共媒体的舆论引导作用，加大对烧烤治理工作的宣传力度，倡导业户依法依规经营，引导市民自觉抵制违规烧烤经营行为，营造烧烤治理的良好舆论氛围。

（二）明确职责、加强协作是做好露天烧烤治理工作的体制保证。 露天烧烤的治理是一项系统性的综合治理工作，需要多个层级多个部门的协同治理。四市在治理露天烧烤的过程中，一方面加强市区街三级联动，充分发挥街道办事处在治理露天烧烤中的属地责任和基础作用，另一方面不断强化各职能部门在治理工作事前、事中、事后过程中的职责作用，建立以行政执法、工商、公安、环保、食药监等部门为主体的联合整治机制，从审批、监管、检查、处罚等各个环节入手，畅通衔接配合和执法联动渠道，特别发挥公安机关与行政执法部门的联合整治优势，建立执法信息和执法证据共享共用机制，密切配合，通力协作，是治理工作取得成效的重要保证。

（三）疏堵结合、分类整治是做好露天烧烤治理工作的有效途径。针对露天烧烤存在和发展的现实情况，四市在整治过程中，都确立了“疏堵结合、分类整治”的基本原则。一方面积极疏导，充分保障广大经营业户和市民的利益。在严格规范经营标准的基础上，充分兼顾市民、消费者和烧烤经营业户多方利益，坚持便民不扰民的基本原则，合理确定露天烧烤经营范围、经营地点。另一方面强化执法检查，严处违规露天烧烤。对在批准经营的区域之外严禁露天烧烤行为，特别是对露天烧烤严禁区和严控区的经营行为，一旦发现，依法依规严肃查处；对于经批准经营业户超出经营范围、经营时间，油烟处理设备不正常运行，噪音油烟扰民，影响交通，不及时处理烧烤垃圾等行为，特别是屡教不改、严重扰民且不配合执法的，依法坚决取缔。

（四）制度健全、严格落实是做好露天烧烤治理工作的重要抓手。四市在露天烧烤治理工作中，坚持制度先行，逐步完善各类行政执法制度，规范各种执法程序。通过颁布有关露天烧烤治理方面的通告、综合执法条例、实施方案等地方性政策、法规、制度，为露天烧烤治理工作提供了法理依据，是确保露天烧烤治理工作取得实效的制度保障。同时，制度的制定也使执法人员从各个方面都有了具体的规范，从制度制定、下发、考核、监督、检查等都有具体措施和相关责任人，使各项制度得到严格落实。此外，各市还通过设立公开举报电话、来信、来访接待等制度，接受当事人和市民对城管执法行为和执法工作的投诉和举报，加强社会监督，并建立相应的奖惩制度，重奖重罚，进一步提高文明执法、严格执法的力度，为提高城市管理和执法水平奠定良好基础。

三、进一步加强济南市露天烧烤治理工作的建议

（一）济南市露天烧烤经营治理现状

目前济南市市区内共有烧烤经营业户1100家（规范经营的和基本规范的有960家），有26处区域和点位不同程度地存在露天烧烤、油烟投诉、噪音扰民、占道经营等违规问题，究其原因：

1.从业门槛低。目前济南市尚未出台烧烤行业规范标准，对烧烤一直按照小餐饮管理，烧烤业户只要办个工商执照领个食药许可就可开业。特别是对烧烤经营既无面积大小的要求，也无特殊区域（广场、绿地、公园）限制性要求，只是参照了《济南市大气污染防治条例》对餐饮业经营油烟排放的禁止性规定（即不含商业裙楼的住宅楼、未设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的楼层、与居民住宅楼等环境敏感目标水平间距小于9米的场所等四类严禁场所），但把关不严执行不好，造成末端监管难、执法难。

2.部门合力弱。烧烤的管理涉及工商、食药、环保、城管执法、公安等多部门，烧烤占道经营由城管执法部门监管，烧烤业户营业执照由工商部门监管，烧烤食品安全由食药监部门监管，烧烤油烟排放是否达标由环保部门监管，烧烤业户噪声扰民由公安部门监管。目前，除集中行动外，相应职责部门并未将相关人员下沉到办事处，日常监管仅有办事处城管科和城管执法中队参与，造成某些重点路段烧烤问题常反复、难长效。

3.违法成本低。目前，对烧烤的违法行为城管执法处罚必须走一般案件程序，因程序和时限要求，时间较长，尤其到执行阶段往往需要法院强制执行，需6个月以上，已过烧烤旺季，来年换个点位继续干，单一处罚震慑作用不足，而能对烧烤业户起到关键作用的吊销营业执照等手段相关部门尚未使用。

4.工作不平衡。个别职能部门和街道办事处存在为难发愁情绪，存在思想重视程度不够、属地管理职责落实不到位、监管人员不足、盯守力度不够等方面的问题。

（二）济南市露天烧烤治理的对策建议

1.高度重视，进一步加强对露天烧烤治理的高位推动。加强对露天烧烤的治理，既是社会治理精细化和城市治理精细化的必然要求，也是实现济南市“打造‘四个中心’，建设现代泉城”这一目标任务的必然要求。全市上下，特别是各相关职能部门应该从全局高度充分认识这一工作对济南市发展的重要性。建议市政府根据全市工作实际，全面梳理并尽快完善涉及城市管理行政执法工作的法律法规，特别是要进一步明确行政处罚与行政管理的职责划定，彻底解决行政执法局作为末端执法“以罚代管”的不利局面，使各职能部门切实履行事中监管职责和日常管理责任，形成合力，共同做好露天烧烤治理工作；按照属地管理原则，各区人民政府、高新区管委会应对本辖区内烧烤经营管理工作负总责，负责本辖区内烧烤经营规划和管理工作。街办（镇）按照区人民政府安排，负责本辖区烧烤经营日常管理。今年5月份，济南市召开了全市烧烤治理工作专题推进会，拟颁布实施《济南市烧烤治理办法》，市区街三级及相关职能部门应以此次会议和《办法》的出台为契机，进一步健全制度、明确目标、落实责任，打一场露天烧烤治理的“攻坚战”，确保治理工作取得真正成效。

2.加强协作，进一步落实各层级各部门的职权责任。露天烧烤治理工作是一项涉及多层级多部门的综合治理工作，必须在明确各自职责任务的基础上，加强部门协作，更加注重源头治理、事前治理和事中监管，改变以往只是由城管和城管执法部门“单兵作战”只注重末端治理的局面。一要充分认识到目前济南市烧烤治理工作面临的严峻形势，按照“市级督导、区级整治、街办管理”的思路，加强市区街三级联动机制，发挥区政府的主体作用和街办的基础作用，由区政府指导各街办，以政府购买服务的方式，增派烧烤管理力量和盯守力量，加强对重要点位的巡查和盯守，防止反弹和反复；二要加强各职能部门之间的协作联动，城管（执法）、食药监、环保、卫生、工商、商务、公安等部门应建立烧烤经营治理联席会议制度，指导全市烧烤经营整治工作，根据各自工作职责制定行业管理标准，做好管理考核工作。区街两级应组建烧烤治理联合执法队伍，定期开展烧烤整治联合执法行动。同时各职能部门应将烧烤经营的监督管理纳入日常工作，并不得以任何借口推诿监管职责，不得以未办理相关许可证照为由，拒不履行监管职责。

3.分类整治，进一步实现对露天烧烤的精细化治理。按照便民不扰民的原则，充分保障广大烧烤经营业户和消费者的权益。可考虑在市区不同区域划分为严禁区、严控区和疏导区，确定不同的管理标准和要求：严禁区内全面禁止任何形式的烧烤经营活动，包括城市公园、窗口部位、公共广场、绿地、居民小区等区域；严控区内烧烤经营实行总量控制，严格控制烧烤经营业户数量，可由各区人民政府、高新区管委会指定职能部门进行总量控制管理，主要包括城市主次干道、支路街巷两侧区域；其他区域可结合实际情况设为疏导区，可选择合适的废旧厂房、院落、背街小巷等区域，以“烧烤大院”、“烧烤特色一条街”等形式，设置烧烤集中规范管理区，组织引导不具备店内经营条件的烧烤摊点进院、进场经营。以上各区域范围可由各区政府、高新区管委会负责组织划定，每年烧烤季到来之前可根据各地区实际情况，适时调整本辖区烧烤经营严禁区、严控区和疏导区范围并及时向社会进行公示。

此外，通过多种途径提升治理的精细化水平。如对重点易反复的重点路段、重点区域、重点业户，通过安装数字高清摄像头，利用数字化城市管理平台，实现对违法业户的即时监管、即时处置，提升科技监管水平；对屡查屡犯、顶风而上的违规烧烤业户，应当从源头上进行监管，由工商、食药、环保等部门建立烧烤业户诚信管理体系，与经营执照年审等行政许可挂钩，让其一处违法，处处受限；在技术层面上，引导、监督业户利用无烟烧烤炉具替换传统排油烟烧烤炉具，改进燃料，利用电烤、无烟木炭、防油水槽等技术，解决烧烤油烟污染环境的难题。针对油烟净化设施安装不规范、处理效果不佳、或者装了不用油烟直排等问题，由环保部门牵头，一方面主动上门提供技术服务，同时要会同食药、公安、城管执法等部门加强巡查，督促业户规范使用，并探索研究采用科技监管实现24小时监控。

4.社会协同，进一步发挥不同主体在露天烧烤治理中的作用。露天烧烤治理的主体责任在政府和相关职能部门，但同样需要发挥其他各类主体的作用，才能真正实现源头治理、综合治理、系统治理。一方面，相关职能部门应以积极的态度指导烧烤经营业户成立行业组织或协会，并加强对其监督和引导，通过制定协会章程和行业自律规定，加强烧烤业户的自我管理、自我约束、自我服务、自我监督，同时协会的成立也可以为烧烤行业实现良性竞争、文明经营、健康经营创造更好的平台，为相关职能部门与烧烤业户的有效沟通提供更好的渠道。另一方面，要大力加强宣传和氛围营造，充分利用报纸、电视、网络、手机等平台，进一步加强对违规露天烧烤、占道经营危害性的宣传，通过多种方式奖惩并举，倡导烧烤业主遵章经营，引导消费者文明就餐、安全就餐并尽量到烧烤大院等规范、安全、卫生、各方面达标的店铺消费。总之，要通过各种平台和方式营造全体市民共同参与露天烧烤治理和城市环境整治的氛围，增强市民热爱济南、树立济南良好形象的荣誉感，为维护济南“全国卫生城市”荣誉和创建“全国文明城市”贡献每个人的力量，同时也为我市“四个中心”的打造和“现代泉城”的建设创造良好的软环境。

5.健全制度，进一步强化各类规章制度的执行力度。要提高制度的权威性和实效性，严格贯彻落实将于今年11月起正式施行的《山东省大气污染防治条例》，特别是《条例》中关于“对违反规定在禁止区域内露天烧烤、骑墙（窗）烧烤或为露天烧烤、骑墙（窗）烧烤提供场地的，将没收烧烤工具和违法所得，并对单位处2000元以上、20000元以下的罚款，对个人处500元以上、1000元以下的罚款”的相关规定；严格贯彻落实即将出台的《济南市露天烧烤经营管理办法》，明确露天烧烤治理工作的原则、露天烧烤经营要求及违规经营处罚方式、职能部门的权责划分及问责等方面的内容；继续执行和不断完善已试行的《露天烧烤及油烟扰民投诉处理考核方案》，由市政府督查室、公安、环保、城管执法、12345市民服务热线等部门组成联合考核组，以市民投诉案件为主，整合媒体曝光和市局督查中发现的问题，采取一天一计分、一周一通报、一月一汇总的方式，对各街道办事处的露天烧烤及油烟扰民投诉处理情况进行考评，对整治措施到位的予以奖励，对整治工作不力的进行约谈和诫勉谈话，通过强化督导考核来落实区街和各职能部门的职权责任。

此外，为进一步增强对烧烤经营业户的约束，可考虑建立统一的烧烤经营行业信用档案制度，将烧烤经营业户的违法行为、处罚信息纳入全国统一的信用信息平台，依法向社会公开其违法失信行为，对有不良信用记录的烧烤经营业户实施重点监管；要严格相关制度的落实，特别是不同职能部门要切实履行其在露天烧烤治理工作各环节中的职责，积极作为，敢于担当，不推诿扯皮，对于违法违规经营行为要严肃查处。如对烧烤经营负有监督管理职责的单位、部门及其工作人员在执行公务过程中推诿、拒绝履行职责或滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，应由监察机关依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。通过健全制度，严格落实，实现露天烧烤的依法依规治理和长效治理。

（责任编辑 刘晓明）

王铭，中共济南市委党校、济南市行政学院公共管理教研部讲师 （邮政编码 250100）

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