社会治理视域下江苏基层协商民主制度化研究

石 晶

(中共南京市委党校 江苏 南京 210046)

社会治理视域下江苏基层协商民主制度化研究

石 晶

(中共南京市委党校 江苏 南京 210046)

改革开放以来，全能政府撤退、改革内容变迁、社会结构转型的大背景为江苏基层协商民主的开展创造了有利条件，并促使它一再完善创新，与党建、社区治理、村务决策、慈善事业相结合，取得了较好的成效。在制度建构方面，尽管已积累显著，但仍存在多片面、轻程序、少共为的问题，与建设广泛多层制度化协商民主的要求还有较大差距。在社会治理体系多元共治的要求下，江苏基层协商民主需要用制度化保障多元主体有序参与社会治理并最终实现协商民主的价值诉求。

社会治理，基层协商民主，制度化

党的十八大报告提出，“在发展我国社会主义民主政治进程中，要完善协商民主制度和工作机制”，党的十八届三中全会进一步强调要“推进协商民主广泛多层制度化发展”。同时，党的十八届三中全会把“社会管理”提升为“社会治理”，提出要创新社会治理，改进社会治理方式。这反映了我们党治理理念的不断成熟，也意味着国家与社会共同治理模式的新发展。研究民主的意义在于为国家的制度安排不断提供有益而又有序的民主增量，在社会治理的视域下研究江苏基层协商民主的建设和发展，从学理和经验的互动中进行总结、反思和创造，对江苏的民主实践具有很强的现实指导意义。

一、作为一种社会治理模式的基层协商民主

作为一种自下而上的民主模式，基层协商民主是推进和创新社会治理的本意和基质。在社会治理的视域下研究基层协商民主，既是对创新社会治理手段和模式的探究，也是对社会主义协商民主制度化、体系化建设的补充。

(一)社会治理格局下多元参与的基础性作用

党的十八届三中全会《决定》提出创新社会治理体制的要求，强调要“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。要“充分发挥社会力量参与社会管理的基础作用。”这是社会治理区别于社会管理的本质特征，其目的不再以“维稳”为唯一，而是建立在多元主体参与基础之上理念和方式的根本变革。社会治理理念内含三个维度，按照逻辑层次分别是法治、共治与善治。法治强调制度(法律)优先，与人治仰仗的权力优先相悖，这一法律优先的根本变革，使对公民权利的全面保护成为可能并在某种程度上达到限制权力的本意。将权力装进制度笼子，释放的是人民对权利的期许以及法治对权利的保护，这是社会治理多元参与的前提，是多元主体在社会治理中发挥基础性作用的保障。共治意在系统治理，系统强调整体性、互动性、有序性、目的性与动态性，那么相应的，共治就必然强调多元、协调、分层、和谐与过程。要想实现共治的这些原则，就必须适应社会治理提出的主体多元化要求，打破政府本位主义，确立起“他在性”原则。在社会治理多元参与中，如果说法治是基础和保障，共治是过程和手段，那么善治就是目标和理想。善治是使公共利益最大化的社会管理过程，其必然要求政府与公民对公共事务的合作管理，通过还政于民，引导人民积极参与公共事务管理，树立一种政府、社会与市场的新型合作关系。

(二)基层协商民主是制度化的社会治理模式

协商民主既是一种新型的民主形态，也是一种民主治理形式，对于基层协商民主来说，尤其如此。因为在实践上，基层协商民主就是通过对话、协商、审议等方式，聚合相关利益主体参与公共决策和基层社会治理活动，实现人民群众的自我管理，自我服务，自我监督。这与社会治理所强调的多元参与，和谐共治相吻合。在理论上，中国民众对于协商民主的认知是基于协商民主对民生问题的有效解决之上。民众认为社会问题、经济问题、民生问题相较于对权力的约束和监督更为亟需和现实，因此，维持一个稳定而有效能的治理体系，是更为优先和重要的。因此，中国特色社会主义协商民主之独特性体现在民主对治理优越性的优先选择上。也就是说，老百姓在思考协商民主时，对现实民生问题的考虑会大于对权力制衡的追求，也即中国民众重视治理的程度超过民主。基层协商民主在实践中不断成长、完善，通过理念的更新，经验的积累，结果的反馈，成为民众认同且行之有效的社会治理模式。

(三)基层协商民主制度化对社会治理的意义

现阶段中国，深化改革进入攻坚期，经济发展进入三期叠加，社会稳定进入风险期，基层协商民主及其制度化为多元主体的有序参与提供了平台、机制与保障，成为社会治理创新的可行路径。首先，基层协商民主制度化将公民参与常态化，为社会治理提供多元主体。社会治理以多元共治为基本特征，多元共治的实现又以常态化的公民参与为基础。基层协商民主运用基层自治民主、开放性民主生活、维权性民主生活等平台以矛盾化解、问题解决为导向将相关利益群体组织起来，通过引导、对话实现利益聚合，形成共识，迈向和谐共治。其次，将协商机制固定化，为社会治理提供可操作路径。基层协商民主制度化是将实践上升到理论和规范的过程，它将基层协商实践中好的做法、经验程序化、固定化，什么样的协商议题必须协商，协商主体怎样产生，协商程序怎样进行，协商共识如何达成，矛盾纠纷如何解决，基层协商民主以其丰富的参与主体和成型的协商机制，使社会治理创新成为可能。最后，将决策执行制度化，为社会治理成效提供保障。基层协商民主制度化在协商共识落地方面的建设和导向是沿着协商—共识—决策—执行的路径行进的，但这四个阶段并非一一必要，由共识到决策，由决策到执行，也许存在断裂，但基层协商民主仍要在最基本、最浅层面保障协商结果的公开、适用和反馈，接受群众的监督，从而真正实现多元互动的社会治理。

二、江苏基层协商民主制度建构现状及局限性

自改革开放以来，江苏的经济与社会发展始终走在全国前列，但在全能政府撤退、改革内容变迁、社会结构转型的大背景下，出现了单位制、街居制与新兴的社区制并存的趋势，社会阶层的分化导致利益诉求的多样性，物质主义与后物质主义的价值观同时呈现，为以利益协调和矛盾解决为导向的基层协商民主的开展创造了条件，并促使它一再完善创新，与党建、社区治理、村务自决、社会组织成长相结合，取得了较好的成效。在制度建构方面，尽管已积累显著，但仍具有多片面、轻程序、少共为的问题，与建设广泛多层制度化协商民主的要求还有较大差距。

(一)以平台建设保障基层协商民主形式多样，但多片面而少协同

其实早在中国特色社会主义协商民主理论被系统提出之前，形式多样的基层协商民主实践就已经成为解决社会矛盾纠纷的有效途径。这些协商实践中搭建的协商平台经过实践的检验渐渐成型、固定，成为基层协商民主实践展开的基础和前提。在平台建设上，江苏基层协商民主始终坚持纵向与横向齐推进，存量与增量相结合。在纵向上，以基层自治组织为基础，从村(社区)向上向下延伸，形成了镇(街道、园区)、村(社区)、自然村(居民小组、楼栋)、邻里四级平台。例如溧水区创新性的将政协组织机构延伸到村级，作为村级协商民主的主力军。例如南通市崇川区创新的“邻里党建”社区治理模式。在横向上，协商民主领域不断拓展，日益涵盖民生琐事，村务建设，社区治理，基层党建，企业工资制定等领域。在发挥好现有基层协商民主平台的沟通、协调、服务作用的同时，将基层协商民主与原有信息管理平台有机融合，与党建新载体有效结合，与社会组织的孵化培育相互推进。然而，在调研过程中我们发现，江苏现有的基层协商民主平台尽管形式多样，但多为结构松散、“各自为政”的议事组织，上下层级之间，不同部门之间并没有完善的沟通、协同机制。这就导致一些需要跨层级、跨区域进行解决的社会问题无法完满的解决，同时又由于超越辖区、层级、所辖事务范围而使地方管理者束手无策，解决无门。这不仅不利于基层社会的稳定，而且与协商民主制度化对协商平台整体联动的要求相去甚远。比如基于政协组织的协商平台与人大组织、村两委的工作缺乏横向对接，比如基于党建组织的协商平台与区域内民生问题协商平台的整合等等。

(二)以机制建设保障基层协商民主公正合法，但重结果而轻程序

在基层操作层面，协商民主建设的关键是制度建设，唯有如此，才能避免“想协商就协商，没意愿就不协商”、“有时间就协商，没时间就不协商”、“领导重视的就协商，领导不重视就不协商”的现象。在调研中我们发现，在江苏基层协商民主实践开展逐渐走向深入的同时，形成了很多好的制度机制，从协商过程各方面保障协商民主的顺利展开。例如南京鼓楼区的“议事会”制度，张家港市的“三约三会”制度，浦口永宁街道的“为民服务全程代理”机制，溧水区的“两会两员”制度，对协商主体的产生、协商议题的确定和协商程序都做出不同程度的要求。但在具体基层协商民主实践中，不论是当地党委、政府、居委会、社区这些协商的组织者，还是协商议题的利益相关者、所辖区普通百姓，相较于协商程序，都更注重协商的结果。因为以解决问题为导向的协商实践是基层协商民主发展的滥觞。尽管在基层协商实践中已经建立起来一套基本完整的协商程序，但在每个阶段仍存在一些亟待解决的问题。比如对议题筛选原则规定的比较模糊，什么样的议题应纳入协商，什么样的议题不应纳入。比如对代表选举原则、要求、数量以及所需承担的职责的相关规定或多或少存在不规范。有些社区甚至视情况而定，以选择好说话的人作为选举原则。再比如对议事员、理事会成员、监事会成员等协商组织者和参与者的考核激励机制没有建立起来，是否提出具有代表性问题，是否从公共利益的角度出发来表决，是否在限定时间内花最少钱做最好事，是否做到信息公开，全程跟踪监督，在现有程序安排中，都很难进行考察。

(三)以民主监督保障基层协商民主成果落地，但多共识而少共为

基层协商民主一般沿着协商—共识—决策—执行—监督的路径展开，协商成果能够更好落地，关键在于对协商决策执行的监督，这是一个协商周期中最后环节，也是最重要的保障环节。江苏基层协商民主在具体实践中，逐步建立起多层级、广覆盖、互交错的民主监督考核体系。由参与议事协商的利益相关者、专门成立的监督常设机构或所在区域的普通市民，遵循“谁负责、谁执行”“谁受益、谁监督”“谁执行、监督谁”的原则，通过“机构监督、网站公示、决策听证、三务公开”等途径，将监督权赋予群众，进行跟踪督办或检查考核。但是，在现实操作中，基层协商民主有时候会难以形成共识，即便是形成了共识，也不一定能带来共为。这主要是因为共识形成之后，缺乏强制性的监督落实机制导致执行不到位，使协商流于形式，成为“空谈”，甚至出现协商有质量无实效的情况。在实地调研中，基层协商民主“决难行”的问题普遍存在，尤其是涉及重大利益问题的时候，在协商决策的实际执行中，很有可能出现虽然已达成共识但因为少数人执意不干或逃避义务而无法执行的情况。也就是说，现在基层协商实践中，对于协商决策执行的刚性要求还有待完善，尽管现在各地都纷纷扩展监督主体的范围，甚至专门成立监督委员会或监事会来保障协商决策的贯彻，但是由于缺乏必要的强制性的约束制度以及乏力的问责机制，致使这样的监督往往缺乏力度。

三、推进江苏基层协商民主制度化的路径

(一)多元联动协同保障协商平台发挥作用

通过推进基层协商民主平台建设，将社会意见的征集、政府部门的联动、公共理性的培育、社会问题的解决有机地结合起来，既是社会治理框架和结构完整性的要求，又是基层协商民主有序有效开展的前提。构建多元联动协同的基层协商民主平台，既要注重原有协商平台的拓展，又要强调基于自媒体的新兴协商平台的应用。传统的协商民主平台多是建立在问题导向之下，重在发挥沟通、协调作用，所以多是在问题出现之后被动的处理问题。因此，如何激活已有协商平台积极设置议题，多方汇集民意，主动发挥作用，成为社会治理视域下协商民主可持续发展的关键。首先，发挥党的领导核心地位，依靠党建统辖区域内企事业单位、非公企业、社会组织的党组织，构建“大党委”的工作模式，通过定期召开联席会议，互报需求、互通有无、互解难题。其次，以区域治理为导向，通过资金配套、项目运作等创新形式，鼓励所辖区域百姓、社会组织积极申报项目，充分发挥已有协商民主平台的沟通功能，将百姓多数赞同的民生服务进行项目化运作，变“政府配餐”为“居民点菜”，真正实现以需求为导向的社会服务。再次，促进基层协商民主与信息管理平台有机融合。整合区域政务网、各部门、各单位相关业务信息平台、民生服务平台、纠纷协调平台，构建“一站式”基层管理信息化平台，实现信息互通，资源共享，对相关议题分类后，进入基层协商民主环节进行协商。

(二)完善制度机制保障协商程序规范运行

当下中国的基层协商民主更多体现为一种技术层面的操作，因此，推进基层协商民主关键要在完善相关法律的基础上，尽快建立健全基层协商民主程序和制度化的公共协商机制。只有确保发挥制度的根本性、全局性和稳定性，才能推进基层协商民主的持续发展。协商程序的规范化、制度化意味着公共协商的准备、启动、实施、决策、监督都要有章可循，有规可依。在具体操作层面，首先要构建相应的实体性制度。包括基层协商的法律规范、协商人员选拔制度、主持人制度、信息公开制度、决策协商制度、听证制度、旁听制度、观察员制度以及平等机制、对话机制、互动机制、考核激励机制、监督机制等等。通过制度设计确保协商机会的平等，有效维护广大普通百姓尤其是弱势群体的利益，维护基层社会和谐稳定，彰显协商公共理性之本意。其次，要拓展基层协商民主的覆盖面，加强协商各个环节的制度机制建设，构建多层融合的制度平台，确保协商流程的程序化和法制化建设。这就需要对协商议题如何遴选、确定，协商必须经过哪些法定程序，参与协商主体的条件、要求、权利和责任，辩论的程序，达成结果的方式，协商的频度以及协商结果的应用和效力，结果的落实和监督等问题做出制度性安排，在发挥好既有政治资源的前提下，创新协商民主实践的制度规范，以确保协商的规范进行。

(三)加强监督约束保障协商从共识走向共为

加强和完善基层协商民主监督保障机制，让协商落地并发挥实效，推进协商从共识走向共为。借助新媒体公示、政策审议会议、重大事项公示制度、网络论坛、专门监督机构等途径，做好协商、决策、执行环节的动态跟踪与信息公开，不断完善协商民主建设过程中的监督公示制度。将议题民主协商的结果进行公示，并在议定事项推进过程中及时将事项的办理情况、进展情况通过各种方式定期通报，自觉接受监督。扩大监督主体，明晰监督责任，采取动态跟踪、列席会议、处理信访举报、形式否决权等方式、实现对财务支出、干部廉洁、信息公开、问题解决等全方位、全过程的监督。变少数人监督为全民监督，变事后通报为全程监督。充分发挥协商事宜利益相关者、所辖区受议题影响的普通百姓对决策执行所起到的监督作用，利用互联网+思维，依托新媒体建立公示平台、沟通途径、监督渠道，实现线上监督与线下监督的交叉融合。在已有专门监督人员的基础上，设立专项议题监督员针对具体议题进行监督，实现监督的常态化和专项化相结合，确保政策的公共性和有效落实，群众的知情权和监督权。进一步完善责任追究机制和强有力的惩处机制，确保协商结果落实执行。对协商结果及后续情况的落实进行明确的责任界定，将执行内容统筹分解，具体落实到单位、组织和个人，明晰任务，确定职责。对执行不力或执行效率低下的，尤其是由于主观原因引起的，要制定相应的惩戒措施给予处罚。

(责任编辑：育 东)

本文系江苏省党校系统调研课题“社会治理视域下江苏基层协商民主制度化研究”(XT1518)阶段性成果。

2016-02-28

石晶(1983-)，女，河南新乡市人，南京市委党校讲师、博士，研究方向为政府治理，中国政府与政治。

D691.21

A

1672-1071(2016)02-0095-04