关于基本公共服务均等化立法的几点思考

朱最新，饶思思

(广东外语外贸大学 法学院，广东 广州 510410)

关于基本公共服务均等化立法的几点思考

朱最新，饶思思

(广东外语外贸大学 法学院，广东 广州 510410)

摘要：建立健全基本公共服务均等化法律规范体系是实现“四个全面战略”的时代要求。基本公共服务均等化立法是一个系统工程，在价值追求上要实现公平与效率的协调发展；在立法模式上，在相当长时期内应当实行分散立法，集中立法只是未来立法的一种理想；在立法层级上，实行中央立法为主，地方立法为辅，允许地方就区域性基本公共服务均等化自主立法，并根据全面深化改革和当地的现实需要，进行适度的先行性立法。同时，基本公共服务均等化立法应该遵循基本公共服务均等化的差序性实现原则和政府供给与管理原则。

关键词：基本公共服务均等化；立法价值；立法模式；立法层级；立法原则

现代社会，享有基本公共服务是公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。确保公民权利的享有，政府职责的履行，法治是最基本的保障。从世界各国实践来看，世界上(基本)公共服务均等化践行比较典范的国家，一般都制定了相应的法律法规。[1]在全面贯彻落实“四个全面”战略布局的今天，启动基本公共服务均等化的立法进程，建立健全当代中国基本公共服务均等化法律规范体系已成为时代要求。然而，基本公共服务均等化立法是一个系统工程，如何构建是当前社会关注的核心课题。在此，仅就基本公共服务均等化立法的价值目标、立法模式、立法层级和立法原则四个方面作一初步的探讨。

一、基本公共服务均等化立法的价值目标：公平OR效率

法律的价值，是指在法律与人的关系中，作为客体的法律对一定主体的人产生效应的属性。法律的价值目标，表现为广泛认同的预见和期望的法律价值关系运动的方向和前途，其在人们的法律实践中具有重要的指引和导向作用。[2]18任何法律都反映着一种主体的价值追求,同时，主体的价值追求只有体现在法律中才是有实效的。[3]168-169基本公共服务均等化立法的价值目标应该是一个融合政治、经济、社会发展理想的多层次复合体系，其最基本的价值追求是在社会成员之间分配社会基本需要，以保障社会全体成员的基本生存条件，使每一个人都能够有尊严地生活下去。因此，追求公平是基本公共服务均等化立法的应有之义。然而，公平问题的探讨是无法脱离效率而独立进行的。关于公平与效率的关系问题，不同学者从不同角度做出了不同诠释。学者李丹阳将其归纳为三种：[4]1)替换关系。替换关系论者认为, 公平与效率是两种截然不同的价值标准，二者之间存在着非此即彼的替换关系，如果强调了效率, 就必然会损失一些公平；如果注重公平， 则必然损害一定的效率。以替代关系为前提的应对策略主要有以下三种：效率优先论、公平优先论和效率与公平兼顾论。2)同一关系。同一关系论者认为，公平就是效率、效率就是公平, 二者之间不存在天然的、本质的区别与对立, 它们是可以相互转化的。3)互补关系。互补关系论者承认，公平与效率二者之间存在区别与对立，但不是二者关系中的主流，二者之间共生、共存、共荣的互补关系才是具有最基础性意义的因素, 是社会各项机能得以平衡的重要保障。公平价值及其主导下的制度安排有其优长之处, 能够处理好社会、政治领域的各类争端性议题和关系; 效率价值及其主宰的制度设计, 有利于发挥市场经济的优化配置作用, 有利于提高个体的积极性和全社会的经济绩效。当两者发挥互补作用, 相辅相成时，能够较好地解决社会均衡、可持续发展问题。不过，公平与效率的互补关系并不是天然形成，它需要第三方力量，尤其是政府公共政策恰当协调。

基本公共服务是涉及公民最直接、最迫切的生存权益的公共服务。公平成为基本公共服务均等化立法的最基本价值追求。在计划经济时代，基本公共服务在形式上是公平的，但其所导致的效率损失是显而易见的，而且这种形式上的公平是建立在城乡实质不公平的基础之上的。在改革开放中，对起点公平、规则公平、过程公平和结果公平没有给予应有的关注，从而导致社会贫富差距不断扩大，违背了罗尔斯所提出的“所有的社会价值——自由和机会、收入和财富以及自尊的基础——都应当被平等地分配，除非不平等的分配有利于最不利者”[5]58的正义观。因此，在建立健全基本公共服务均等化法律规范体系时应当通过恰当的制度安排实现基本公共服务的起点公平、规则公平、过程公平和结果公平。然而，“迟到的正义是非正义”，迟到的基本公共服务也就是非公平的。对一个非学龄阶段人提供九年义务教育，对一个已重病死亡的人提供社会医疗救助，都是一种不公平。同时，基本公共服务的提供是需要成本的。而且这个成本是需要由社会来承担的。而社会公共资源是有限的。西欧福利国家基本公共服务较高的公平度，但却正面临着效率损失、投资率下降、高福利诱导下的失业率、公共财政违纪、福利供给过程中的官僚化趋势与浪费等一系列“福利病”问题。[6]355因此，基本公共服务均等化不应该是绝对的，而只能是一种相对的均等，并不是所有居民都享有完全一致的基本公共服务，而是在确保所有人“底线均等”的前提下承认地区、城乡、人群间存在差别。基本公共服务均等化立法应该注意公平与效率的协调发展，确保在基本公共服务公平度提高的同时，社会效率也得到了同步的提高。总之，在基本公共服务均等化过程中，公平与效率是互补的。基本公共服务均等化立法的价值追求应该是通过恰当制度设计促进社会高效率地提供公平的基本公共服务，而公平的基本公共服务又有助于整个社会效率的提高，从而促进基本公共服务均等化公平与效率双重目标的实现。

二、基本公共服务均等化的立法模式：集中立法OR分散立法

在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国的今天，如何构建基本公共服务均等化法律规范体系日益成为众多有识之士讨论和吁求的共同话题。这些话题中反映在基本公共服务均等化立法的方方面面，其中核心问题是基本公共服务均等化的立法模式问题。一种观点认为，基本公共服务均等化立法应该采取集中立法模式，“即以‘均等化’作为价值原则，按照政府提供基本公共服务所必须的财政资金的收支预算、基本公共服务建设的决策、基本公共服务建设的主体选择、基本公共服务设施的管理和使用等流程分别立法，以在每一个环节中保障基本公共服务均等化价值目标的实现，并规定相应的违法责任”。[7]另一种观点认为，基本公共服务均等化立法应该采取分散立法模式，即“按照基本公共服务的不同领域，分别就义务教育、医疗卫生、社会保障、公共安全、环境保护等基本公共服务进行单独立法，有针对性地对这些基本公共服务进行相应规范，在法律规范中强调‘均等化’的价值理念，并制定一系列保障实现‘均等化’的制度措施。”[1]2

虽然集中立法有利于提高基本公共服务均等化立法的“系统性、整体性和协调性，防止或减少法律漏洞，体现立法合力，有效节约立法资源和成本”[8]，然而基本公共服务均等化立法涉及义务教育、公共卫生医疗、住房保障等基本社会保障、公共就业服务、公共基础设施等诸多领域，涉及公共服务供给制度、财政税收制度、公共资源的分配制度、公民的生存和发展权的保障制度等众多内容，将涉及如此众多领域和内容的基本公共服务均等化法律规范体系统一编撰成一个法典是相当困难的，而且很可能会导致基本公共服务均等化的相关标准和措施“以偏概全”，从而陷入操作性差的现实困境。同时，对中国而言，基本公共服务均等化仍然是一个发展中的新课题。实践中，直到2005年十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》才首次提出公共服务均等化的概念，十六届六中全会才将基本公共服务均等化列入我国未来社会发展的政策目标。理论上，只是近几年基本公共服务均等化才得到理论界的广泛关注，成为热点问题。[9]无论是实践积累，还是理论积淀都不够深厚、丰富，都有待提高。“在一个法律文明正处于充满活力的生长阶段时，法典编纂是多么的无益而多余”。[10]另外，集中立法容易造成思想的禁锢，“一部失败的法典，甚于其他任何事物，必将肯认这一僵化不堪、了无生趣的处理法律问题的模式之至高无上。”[1]集中立法常常使人们忽视先前时代的智慧和当前时代的经验，不可避免地把注意力都集中到法律条文的字面上来，忽视当代基本公共服务均等化实践中的制度创新。我国基本公共服务均等化实践是一个不断推进的过程，也是一个正在发展的过程。基本公共服务均等化分散立法能够密切结合基本公共服务均等化实践，结合不同领域、不同区域、不同人群等对基本公共服务均等化的客观需求，作出具体的、分门别类的规定，具有很强的针对性和可操作性，从而提高基本公共服务均等化相关立法的实效。而且，基本公共服务均等化分散立法能够及时根据具体情势变化适时加以修改完善。因此，在相当长的时期内，基本公共服务均等化立法应当实行分散立法模式；基本公共服务均等化集中立法只是未来立法的一种理想。

三、基本公共服务均等化立法层级：中央立法OR地方立法

我国立法体制分为中央立法和地方立法两个立法等级，即享有制定、修改全国范围内生效立法权的为中央立法；享有地方局部范围内生效立法权的为地方立法。[11]82-83基本公共服务均等化立法首先应当是中央立法，理由是：1)实现基本公共服务均等化已成为国家政策目标。2006年，中共十六届六中全会从公共财政体系建设角度提出了“逐步推进基本公共服务均等化”的任务。2007年10月，党的十七大从缩小发展差距和完善公共财政体系角度强调了基本公共服务均等化的重要作用。2010年10月，十七届五中全会从保障和改善民生角度强调必须推进基本公共服务均等化。2012年，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》正式对外公布实施。2012年11月，党的十八大明确提出了基本公共服务均等化总体实现的目标。2013年11月，十八届三中全会再次从保障和改善民生、促进社会公平正义、深化社会体制改革角度强调要推进基本公共服务均等化。[12]可见，基本公共服务均等化已成为党和国家政策目标，而国家政策目标的实现首先需要国家层面法律的制度保障。2)基本公共服务均等化关系千家万户。基本公共服务“作为人类最基本的生存和发展权利，既是维系社会公平和公正的基石，又是实现人的全面发展的基本社会条件”[12]，“是一个社会非由政府提供不能有效满足和充分保障的基本福利水准。”[13]基本公共服务均等化旨在保障全体公民生存和发展基本需求公共服务的“底线均等”，它涉及全国所有符合条件的公民。有关基本公共服务均等化立法必然要在全国范围内实施。这就需要中央立法。3)公共财政是基本公共服务均等化的物质保障。现代社会，政府为全体社会成员提供必要的基本公共服务，是其义不容辞的责任。基本公共服务均等化和公共财政之间有着密切的关系。公共财政是基本公共服务均等化的必要条件，即公共财政是基本公共服务均等化的重要物质保证。这在一定意义上说明，政府要提供公共服务，就必须得有财政投入的支持。公共财政在基本公共服务均等化中承担着在基本公共服务均等化实现中合理分配资金的重要责任，目的是确保社会公共资源在地区间、城乡间以及不同群体间的合理分布；同时，公共财政应当监督资金的合理使用，从而确保资金能够有效地运用到基本公共服务方面。[14]基本公共服务均等化立法首先必须明确中央政府与地方政府以及地方各级政府之间在基本公共服务方面的事权，健全财力与事权相匹配的财政体制，依据各类公共服务具有不同的性质和特点划分各级政府承担的责任，[15]即需要建立健全基本公共财政制度。而依据《立法法》第八条的规定，基本公共财政制度属于法律保留事项，应由全国人大及其常委会制定法律。

基本公共服务均等化立法在强调中央统一立法的前提下，并不否定地方立法的必要性。依据《立法法》第七十三条的规定，地方立法主要有以下三种类型：1)执行性立法。基本公共服务均等化中央立法是要在全国范围内实行的，考虑到我国幅员辽阔，地区之间、不同省份之间、一省中各个不同市县的实际情况都不同，各地差别巨大，因此基本公共服务均等化中央立法有些规定只能是比较抽象、概括的。对此，地方立法可以，也应该根据中央立法作出具体规定，以增强中央立法的实效。2)自主性立法。我国是一个多民族国家，各地经济社会文化发展极度不平衡，各个地区的风俗和生活习惯有很大的差异，对于基本公共服务的需求自然也有很大的不同。对于一些具有区域性的基本公共服务均等化，如回民公墓的设立等，一般来说不需要国家做统一规定，地方立法可以就此进行自主性立法。3)先行性立法。基本公共服务均等化的内容非常广泛，包括就业服务、社会救助、养老保障等基本民生性服务，公共教育、公共卫生、公共文化、等公共事业性服务，公共设施、生态维护、环境保护等公益基础性服务，以及社会治安、生产安全、消费安全、国防安全等公共安全性服务等广泛领域。在这些领域中，只有少数制度属于《立法法》规定的法律保留事项。对于法律保留事项外的广泛领域，如果国家尚未制定法律或者行政法规，则地方立法可以对这些领域的基本公共服务均等化进行先行性立法。

总之，在基本公共服务均等化立法过程中，中央立法是主导，它为基本公共服务均等化提供基本的价值目标、法律框架和制度基础。地方立法是补充，通过地方立法贯彻落实中央立法，以增强中央立法的实效。同时，对于区域性基本公共服务均等化由地方立法规定，并根据全面深化改革和当地的现实需要，由地方立法机关进行适度的先行性立法，以为基本公共服务均等化中央立法提供实践经验。

四、基本公共服务均等化的立法原则

立法原则，是指立法主体据以进行立法活动的重要准绳，是立法指导思想在立法实践中的重要体现，是在整个立法过程中度应该遵循的基本准则。基本公共服务均等化立法无论是中央立法，还是地方立法都应该遵循立法的一般原则，如法制统一原则、民主立法原则、科学立法原则等。但由于基本公共服务均等化涉及领域的特殊性，基本公共服务均等化立法还应该遵循其本身所特有的原则。对于基本公共服务均等化立法的特有原则，不同学者有不同解读，我们认为基本公共服务均等化立法的特有原则至少应该包括以下两个原则1)基本公共服务均等化差序性实现原则。基本公共服务均等化差序性，是指“在实现基本公共服务均等化的过程中，对纳入均等化范畴的公共服务范围、均等的内容和层次等在时间和空间的优先次序方面所体现出来的不平衡结构”[16]，包括基本公共服务均等化区域差序和历时性差序。基本公共服务均等化区域差序，即基本公共服务均等化在空间上体现出来的不平衡结构。我国地域辽阔，在不同的行政区域，其公共资源、经济发展状况、科学技术水平、政府公共服务的管理能力、文明化程度、社会提供基本公共服务的能力与实力等皆不相同，公民对基本公共服务的认知也不相同。 基本公共服务均等化并不是狭义上的绝对均等，而是一种相对的均等。京津冀、沪浙苏、珠三角地区、长三角地区、经济特区等经济圈或城市群与非经济圈之间、及其各经济圈相互之间差序，城镇与乡村之间、少数民族地区与非少数民族地区之间的差序，都是客观存在的，是我们立法时必须认可的客观现实。基本公共服务均等化的历时性差序，即基本公共服务均等化在时间上体现出来的不平衡结构。基本公共服务均等化是建立在一个国、一个地区的经济基础之上的，与其经济发展水平息息相关。当一国或地区处于经济起步阶段时，基本公共服务的范围很窄小，仅集中在基本的日常生活必需物品或服务上；当该国或该地区经济正在向前发展时，基本公共服务的范围就会随之拓宽、基本公共服务的数量增多、质量要求也会提高；当该国或该地区经济日趋稳定时，基本公共服务的范围和标准也会日趋稳定。基本公共服务均等化动态变化，也是一种客观存在，需要立法者以前瞻性眼光予以关注。基本公共服务均等化立法遵循差序性实现原则要求我们至少应该做到：[9]143-144第一，在纳入均等考虑的公共服务范围方面，遵循从“窄”逐渐到“宽”的原则，优先关注基础教育、基本公共卫生和最低社会保障等民众较为敏感且有利于促进机会均等的基本公共服务领域，然后再逐渐扩展至环境保护、公共安全、基础设施、一般公共服务等更为广阔的领域；第二，在均等化的实现标准和程度方面，遵循从“低”到“高”、逐步推进的原则，优先实现底线均等，以初期的公共服务数量均等推动质量均等的实现，在保证基本公共服务在所有群体中的广覆盖率和可及性基础上，逐步提高均等化的水平和程度；第三，在实现均等化的环节方面，在注重对社会弱势群体伦理关照的前提下，优先致力于有利于经济和社会机会公平享有的制度建设，以此促进经济增长和结果均等双重目标的实现；第四，在均等化的空间方面，考虑到不同地区经济社会的非同质性和不平衡性特点，可以同时选择自上而下和自下而上的两条不同路径推动基本公共服务均等化。一方面，中央在综合考虑国家总体经济实力以及各地公共服务发展现状的基础上，颁布义务教育、公共卫生、基本医疗、就业服务、社会福利等基本服务的全国最低标准，并重点通过财力和政策支持保障落后地区达标；另一方面，允许和鼓励各地区或区域结合本地具体状况，开展区域或地区内的基本公共服务均等化工作，不同地区可以根据本地社会经济发展状况选择不同层次的公共服务均等范围和水平，从而建立不同区域社会成员在实现均等化要求和层次上适度不同的空间秩序。2)基本公共服务均等化政府供给与管理原则 。基本公共服务均等化供给有多种不同方式，一般包括市场供给、政府供给和社会组织供给。从经济学角度讲，自由竞争的市场可以带来社会资源的最优配置。然而，市场对资源的最优配置需要满足非常严格的条件，而现实社会中并不总是能够满足这些条件，从而导致在许多领域客观存在市场对资源最优配置的失灵。在提供基本公共服务方面，由于基本公共服务的非竞争性和非排他性，如果基本公共服务完全由市场供给，消费者“搭便车”现象不可避免。也就是说，在没有政府干预的情况下，市场自行运行并不能为公众提供满足其需要的基本公共服务。同时，市场供给虽然有利于提高基本公共服务的效率、质量等，但市场主体逐利性的天然立场和特征，决定了其必将追逐利润上的最大化而忽视公共服务提供上的公平与正义。从法学角度来讲，“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现”*《联合国人权宣言》第二十二条。。公民享受教育、健康和最低生活保障等权利体现公民作为“人”最基本的生存价值，而这种价值的实现需要通过政府提供基本公共服务均等化来保障。“不论一个人生活在一个国家的那个地区，只要是该国家的公民，都有权利享受政府提供的最低标准的基本公共服务”。[17]同时，基本公共服务政府供给已成为实施基本公共服务均等化国家的共同选择。[9]146公共服务是政府的重要职能之一，政府被公认为基本公共服务的天然提供主体，虽然基本公共服务均等化政府供给并不意味着所有的基本公共服务都由政府直接提供。从世界范围的实践经验看，尽管世界各国都在积极推行公共服务供给体制、制度和机制创新，基本公共服务正走向市场化、社会化、多元化。但基本公共服务正走向市场化、社会化、多元化并不意味着政府可以转移或放弃基本公共服务的提供责任，无论是政府购买社会基本公共服务，还是政府直接生产该基本公共服务，政府都被认为应对基本公共服务的提供承担终局担保责任。这种担保责任主要表现为对社会和市场提供基本公共服务的行为过程及其结果的监督管理上。在强调基本公共服务均等化政府供给与管理，并不排除，而且恰恰相反需要高度重视基本公共服务均等化的公众参与。因为基本公共服务均等化关乎到全体公民平等的享有最直接、最基本的生存权益，所以公民对此享有平等的参与权，以表达自己的诉求和意志。同时，作为基本公共服务的具体消费者，公民最了解基本公共服务均等化的内容和其它重要情况，不仅可以参与基本公共服务均等化的立法，还可以监督基本公共服务均等化的具体实施，对改进基本公共服务的整体状况产生巨大作用。基本公共服务均等化不是政府部门间的自娱自乐的活动，只有社会充分的参与才能更彰显其正面价值，才能实现基本公共服务均等化的目标和宗旨。

参 考 文 献：

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责任编辑：林衍

Reflections on the Legislation of Basic Public Service Equalization

Zhu Zui-xin,Rao Si-si

(School of Law, Guangdong University of Foreign Studies, Guangzhou 510410, China)

Abstract：The establishment and perfection of the legal regulation system of basic public service equalization is the demand of era in realizing the Four-pronged Comprehensive Strategy. The legislation of basic public service equalization is a systematic project which values the harmonious development of fairness and efficiency. In terms of legislative mode, decentralized legislation will be adopted within a long period of time and concentrated legislation will be the ideal mode in the future. In terms of legislative hierarchy, central legislation will be the major type supplemented by local legislation which allows the local government to conduct autonomous legislation on regional basic public service equalization and to conduct moderate beforehand legislation upon the request of the overall reform and local reality. Meanwhile, the legislation of basic public service equalization shall follow the principles of chronological order and government providence and management.

Key words：basic public service equalization; legislative value; legislative mode; legislative hierarchy; legislative principle

收稿日期：2015-12-10 基金项目：广东省委宣传部课题“制定促进基本公共服务均等化法规规章研究”；广东省高等学校高层次人才项目“府际合作治理的行政法问题研究——以广东省为例”([2013]246-122)

作者简介：朱最新(1968-)，男，江西安福人，广东外语外贸大学法学院教授，广东省地方立法研究评估与咨询服务基地常务副主任，从事行政法学、地方立法行政法学研究；饶思思(1993-)，女，江西吉安人,广东外语外贸大学2014级法律硕士(法学)研究生。

中图分类号：DF01

文献标识码：A

文章编号：1009-3745(2016)01-0005-06