英国与欧盟的食品安全监管的简论及对我国的启示

朱琴

摘 要：随着国内出现越来越多的食品安全事故，制定食品安全法令，开展食品安全监管，在我国也相应的提上了日程，我国关于食品安全的学术研究也越来越多。故本文旨在借鉴国外，以英国、欧盟为切入点，了解国外食品安全立法与监管政策演变历程，在分析我国关于食品安全监管及其立法的学术研究状况的基础之上，对国内外食品安全立法模式进行更深层次的了解认识、研究探讨，为我国制定食品安全法令，开展食品安全监管，提供更多的理论基础。

关键词：食品安全；立法模式；监管政策；英美

自古以来 “民以食为天”，食品安全是关系国计民生的大问题。但是因为经济水平的发展不同，各个国家以及每个国家的不同发展阶段对“食品安全”的定义均不相同。19世纪末20世纪初联合国世界卫生安全组织首次给食品安全下了定义，在《加强国家级食品安全计划指南》中，定义食品安全为：“对食品按其原定用途进行制作或食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保”[1]。

一、英国食品安全监管及立法简论

在开展食品安全监管方面，英国因为工业革命成为第一个资本主义国家，也是最早面临食品安全监管的国家，食品安全问题在19世纪初的英国最初表现为食品掺假问题。英国在1875年开始施行的《食品与药品销售法》中明确规定了食品掺假的问题，禁止食品掺假首次被列入了成文法，这是食品安全监管进入法律视野的第一步。然而值得注意的是食品安全的监管发起问题来自于化学家和医生，1820 年，化学家弗雷德里克·阿库姆用科学的手段从专业的角度写了《论食品搀假和厨房毒物》来为社会大众介绍食品搀假问题。1850 年《柳叶刀》甚至专门组建“卫生分析委员会”，调查研究英国的食品安全问题并将这些调查研究整理出书即《食品及其搀假：1851-1854 年“柳叶刀”卫生分析委员会的报告 》。

在制定食品安全法令方面，因为广大社会群体对食品安全的关注和民间对于食品安全掺假研究分析日益深入全面，英国政府开始将食品安全监管问题纳入其政府职能之一，并开始考虑用法律手段来解决食品安全监管问题。制定和实施食品安全法令是英国食品安全监管体系的制度基础，先后颁布成文法如《地方当局反食品和饮料搀假议会法 》、《 禁止食品、饮料与药品搀假法 》、《食品与药品销售法》。

二、欧盟食品安全监管及立法简论

上世纪60年代到90年代以来，食品安全问题引起了全球的关注，不断发生的食品危机引发了消费者对食品安全和政府社会管理职能的质疑，为了维护社会稳定，减少社会资金和人力资源的损失，1960年，欧盟开始关注关于食品安全的安全监管和立法1990年之后立法林立，因为大量的立法活动，导致欧盟内部关于食品安全的法律体系较为混且低效。21世纪初，为了解决内部市场混乱，进一步实现欧盟市场全球化的进程，提升其经济主体地位，欧盟致力于简化在食品安全领域的立法结构，致力于构建更为严谨、食品安全监管体系和法律结构。

欧盟关于食品安全监管的法律体系以《欧盟食品与饲料卫生法》和《一般食品安全法》为主要提纲，对欧盟食品安全进行了较为全面的涵盖，随着这两部龙头法律的实施，高效统一的欧盟食品安全框架体系初步建立。在这样的法律体系中，还专门设立了对整个法律体系有效运转提供科学建议与技术支持的机构即欧洲食品安全管理局。科学、法规和监控贯穿欧盟整个立法体系和和设计理念“科学是法规制定的基础，法规是监控的依据，监控措施是法规实施的保证和途径，监控过程中发现的问题反馈至科学组织以解决出现的问题，三者相互支持，相互作用，构建起稳固的法律机制，但欧盟旨在构建“统一、高效和动态的食品政策”[2]

关于安全监管欧盟未来的立法方向可以预见主要在于一方面继续进一步简化现有的食品安全立法；另一方面在于将现有的欧盟内部的食品安全立法体系适用范围扩大到与欧盟交易的第三国范围。从整个立法体系而言原有的欧盟立法体系在于实现“从农场到餐桌”的食品安全监管，接下来欧盟可以能进一步扩大到在农场之前，食品在农场生产中的规划；在餐桌之后，食品安全的后续信息流通情况。

三、对我国的启示

近年来我国频发食品安全问题，引起了社会与政府对食品安全的热切关注，我国也开始了在食品安全监管方面的立法步伐。我国于2006年4月29日通过了《中华人民共和国农产品质量安全法》。《流通领域食品安全管理办法》自2007年5月1日起施行。2008年4月20日公布了定位为整个食品安全法体系基本法的《食品安全法》（草案）“该法共98条，设十章：总则、食品安全风险的监测和评估、食品安全标准、食品的检验、食品生产经营、食品进出口、食品安全事故预防和处置、监督管理、法律责任和附则。”[3]至此我国的食品安全监管体系初步建立。

在立法上，相比于英国与欧盟已经较为完善高效的食品安全监管体系，我国的食品安全监管体系仍存在很多不足与缺陷，主要表现为监管不统一，如监管部门多头并进，监管力量分散混乱，监管阶段不衔接等；法律制度不完善，如食品召回制度，风险评估制度、食品安全风险评估专家委员会制度等设定过于粗略；食品安全预防原则缺失。

通过借鉴英国与欧盟食品安全监管的立法经验，我国可以从以下三个方面加以改进：

第一，统一监管，我国《食品安全法》《草案》规定：“第五条规定：县级以上食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门依据本法和国务院规定的职责，对食品生产经营活动实施监督管理。食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品安全事故的调查和处理，以及有关食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，由国务院授权的部门负责”。[4]上述规定表明我国的食品安全监管没有统一的监管部门，我们可以向欧盟学习，设立统一的监管部门。

第二，增加具体的法律制度操作细则。我国如食品召回制度、风险评估制度、奖惩制度、群体诉讼制度等因设立过原则化，在实际操作中难度较大。因此通过司法解释或者实施条例来细化我国的法律制度是有效实现食品安全监管途径之一。如在食品召回制度中，食品召回途径，食品召回标准，食品召回信息发布渠道等都需要明确的法律规定才能在实践中有效操作。

第三，确立食品安全预防原则，从源头上对食品安全进行监管，在立法体系中增加对肥料、饲料、农药的管理使用相关的法律体系；在与第三国合作过程中可以通过谈判、签订合约控制进口尽管现阶段预防原则的。防患于未然，才是实现食品安全监管最有效的手段。

（作者单位：西南科技大学）

参考文献：

[1] 《加强国家级食品安全计划指南》.世界卫生安全组织.1996 年

[2] 李辉.WTO转基因农产品贸易争端与欧盟转基因产品管制立法评析[J].环球法律评论，2007，（2）：56.

[3] 专家呼吁加快食品安全立法.[N].南方都市报，2007-03-15.

[4] 《食品安全法》（草案）.