推进协商民主与提升人大工作实效

孙爽

（中共北京市委党校政治学教研部，北京　西城　100044）

推进协商民主与提升人大工作实效

孙爽

（中共北京市委党校政治学教研部，北京西城100044）

目前，人民代表大会制度实际运作过程与其功能定位存在一定的“偏离”，在实践中不能很好地体现人民的意志。而协商民主，则可以在人大权力行使过程中，以直接民主形式更好地提升人大工作实效，理应制度化地嵌入人大工作中。在人大工作中制度化推进协商民主，要防止随意化、形式化和泛化。同时，要在以下5个方面着力：一是积极开展立法协商，确保法律符合民意。二是推进监督事项公开，深化人大监督实效。三是建立任免干部公示制度，提升人事任免的主动性。四是引导公民参与决策，坐实重大事项决定权。五是发挥人大代表的主体作用，保障人大协商卓有成效。

协商民主；人民代表大会；工作机制；政治体制改革

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，真正体现了人民当家作主的原则。目前，在各级人民代表大会的具体实践中，还存在着一些与人民代表大会制度的功能定位不相符的“偏离”现象，造成了人民代表大会不能很好地体现人民的意志。其突出体现在人代会会议程序“空转”和人大代表身份“悬空”的“两空”状态：人民代表大会会议形式大于内容，会议过程中六项报告的起草过程行政主导型强、会期日程设置科学性和会议过程中代表们互动、公开参与度不够；人大代表联系选民中出现“不知道代表谁的代表和不知道被谁代表的选民”现象等。人民代表大会的现存困境，不仅在实践中影响了人民代表大会制度功能的发挥，而且容易形成公众对人民代表大会作为国家权力机关地位“虚置”的错误认知。

党的十八届三中全会强调，要“推动人民代表大会制度与时俱进。坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。”［1］中共中央在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中指出：“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。各级人大要依法行使职权，同时在重大决策之前根据需要进行充分协商，更好汇聚民智、听取民意，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。”［2］因此，新形势下如何在人大工作中推进协商民主机制建设，是人民代表大会进一步发展面临的重要问题。

一、协商民主是人民代表大会制度的题中应有之义

（一）协商民主是中国权力机关建制的历史溯源

中国协商民主的萌芽，起源于新民主主义革命时期，尤其是抗日战争时期以“三三制”为代表的实践探索。1941年，在“三三制”民主政权的建立和建设过程中，中国共产党同其他党派团体和进步人士团结合作，以协商民主的工作方法，推动了统一战线的形成。这种将协商民主与选举民主结合起来的方法，是协商民主的最初雏形。

1948年，在中共中央发表“五一口号”和筹备新政协期间，协商民主的思想开始形成。这一时期，以毛泽东为核心的中共中央明确指出，应使具有不同阶级基础的政治和社会组织，通过对话和协商，“尽可能求得全体一致”。由此，协商民主从非制度化迈向了组织化、制度化，揭开了民主制度建设新的一页。

1949年，在北平召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式形成，协商民主也开始在全国范围内实施。

1949年到1954年，在人民代表大会制度没有确立之前，中国人民政治协商会议代行了中国最高国家权力机关的职能，而《共同纲领》也发挥了代宪法的作用。［3］随着各方面历史条件的逐步改善，1954年，以第一届全国人民代表大会召开为标志，初步建构起来的人大制度与人大系统，确定了选举民主的原则，但是，实际上保留了大量的协商民主原则、制度与运作机制。尤其是建国之初，在各种制度建设条件尚不成熟的情况下，人大选举并没有一蹴而就地实行完全的选举民主制度，而是“尽可能采取群众所熟悉的和便利的方式去进行选举，只要能选出代表自己并能忠实地向政府反映自己的意见和要求的代表就行。”［4］

1954年之后，为了尊重这一具有中国特色的协商民主制度，中国共产党继续保留了人民政协的机构设置与制度实践形式，从事实上肯定了协商民主在中国政治发展中的实际地位。

（二）人民代表大会制度是协商民主实践的重要载体

人民代表大会制度不仅体现了选举和票决的价值，同样也深深打上了协商的烙印，尤其在立法、监督、重大事项决定、人事任免等相关工作和人大代表选举方面体现得更为明显。

1.立法协商。基于立法在平衡、调整、规范各种利益关系方面的突出作用，立法协商是人大工作中运用协商民主最为重要的内容。新中国成立以来，人大及其常委会对于立法工作中的协商环节日益重视。尤其是近两年，更是把“立法协商”这个概念提到了前所未有的高度。实践中，中央与地方对立法协商的探索亦是日益高涨。在国家层面，2014年3月，全国政协首次就“安全生产法修正”问题与各界进行座谈交流，实现了国家层面立法协商“零”的突破；［5］在地方层面，各省市人民政协组织开展立法协商座谈会的做法也是方兴未艾，并向常态化迈进。例如，截止到目前，已形成了以广东为代表的“人大主导”模式和以南京、福州为代表的“政协主导”模式。

2.在人大监督工作中开展协商民主。人大监督工作，必须做到“名副其实”。然而，在实践中，这种监督权的行使常常较为被动，“有名无实”的情况还较为常见。在关系改革、发展、稳定全局和涉及群众切身利益的监督事项中，必须充分调动人民群众的积极性，使其参与到人大监督工作中来。具体到地方人大实践中，要切实落实《监督法》关于“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开”的规定，主动建立健全监督公开制度，保证人大监督工作始终置于人民群众的监督之下。

3.在重大事项决定中开展协商民主。“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。”［6］目前，人大工作开展协商民主的重要形式之一，就是允许公民旁听人大及其常委会审议重大问题的会议，或就重大事项决定举行公民听证会。当“把政府和民众之间的利益关系或者矛盾争论放到人大平台上讨论、协商，由政府官员、人大代表或者人大常委会的组成成员各抒己见并形成最后意见交由人大常委会审议并监督政府办理”时，［7］这个人民听证过程本身即蕴含了极高的民主价值，可以充分保障人民群众在重大事项决定过程中的知情权、参与权、表达权和监督权。

4.在人事任免中开展协商民主。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定：“实行党政领导干部任职前公示制度。”［8］人大任命国家机关工作人员，必须坚持党管干部与依法行使人事任免权相统一的原则。在任免过程中，要综合运用媒体公示等多种方式，完善任前公告、公示制度。只有不断扩大群众参与和监督的范围，才能树立、强化地方国家权力机关的权威，才能增强被任命人员的法律意识、人民意识、民主意识和公仆意识。

5.在人大代表选举中开展协商民主。如何提出和确定代表候选人是在人大代表选举中开展协商民主的关键所在。《选举法》第三十一条规定：“由选民直接选举人民代表大会代表的，代表候选人由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，将代表候选人名单及代表候选人的基本情况在选举日的十五日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单。”同时，第三十三条还规定：“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。”这些规定，都包含着协商民主的制度设计。

（三）协商民主与选举民主的关系

协商民主与选举民主是两种相异的民主形态或者民主运作机制。选举民主以选举、投票为实现方式，协商民主以协商、对话为实现方式。“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”［9］中国人口庞大的基本国情，既需要选举民主来实现民众的有效政治参与，也需要协商民主来辅助选举民主整合民意。

选举民主，特别是“一人一票”的竞选性选举有明显的优点，其公开性、竞争性体现了民主的基本精神和普遍要求。但选举民主也有其局限性。选举过程中的“少数票”问题，可能会影响到选民的选举热情，降低其参选率；同时，公民不能在选举后继续参与决策，是选举民主面临的一大问题。正是为了解决该问题，弥补选举民主之不足，部分西方学者开始研究参与式民主、协商民主。在我国，协商民主先于选举民主而出现，是在自己长期实践经验的基础上产生的，同时，其也面临着自身需要解决的问题。例如，只在小圈子内协商；先决策、后协商；想协商就协商，不想协商就不协商等。［10］

由此可见，协商民主与选举民主各有利弊，但是，两者可以互为补充、相得益彰，从而全方位推动中国特色民主事业的发展。实践证明，在选举民主中增加民主协商环节，可以避免投票造成的矛盾；在协商民主中增加投票环节，可以了解和考察协商的共识程度。在人大制度与运作机制中，本身就有许多可以被看作是中国特色的协商民主原型，下一步要做的工作是将其激活、规范运作、试点推进、制度扩散，将协商因素更多地纳入人大工作机制中来。

二、人大工作中制度化推进协商民主需注意的几个问题

党的十八届三中全会《决定》提出，要“推进协商民主广泛多层制度化发展”。如何将协商民主制度化嵌入人大工作机制中，是下一步改革的重点。就改革的方向而言，首先要谨防协商民主随意化、形式化和泛化三个问题。

（一）防止随意化

当前，由于协商民主存在制度化不足的问题，“想协商就协商，不想协商就不协商”、“想与谁协商就与谁协商、不想与谁协商就不与谁协商”、“有时间就多协商，没时间就少协商”的现象，在某种程度上存在普遍性，随意化倾向明显。为了解决此问题，应通过制度化、程序化的设计，使协商民主在实践中真正运作起来。第一，要建立健全协商民主的实体性制度和程序性制度，对协商的内容、程序做出明确规定，对如何提出议题、选择对象、组织活动、处理意见、反馈结果做出细化规定。第二，应根据人大的工作实际，对立法协商、人大常委会行使监督职权等情况，向社会公开等制度进行细化规定，对如何组织召开听证会、公民如何参与旁听等制度进行细化设计。只有坚持“能具体就具体，能明确就明确”的原则，协商民主的制度建设才真的具有可执行性、可操作性。

（二）防止形式化

当前，协商民主工作在某些方面还存在着形式化、表面化的问题，在推进力度与深度、互动、审议和协商方面都存在着不够深入和充分的情况，严重影响了协商民主的效果。推进协商民主，必须加强相关制度设计和机制建设，从而使协商民主这一“深度参与的民主”能真正“深下去”，增强协商民主的实效性。例如，对事关群众切身利益且争议比较大的问题，人大及其常委会会议应提供“辩论”平台，并建立健全公众意见采纳及反馈机制。以2006年劳动合同法草案公开征求意见为例，全国人大常委会法制工作委员会就利用“中国人大网”中的“法律草案征求意见”专题，将社会各界意见进行汇总，及时做出回应，取得了良好的效果。目前，该机制已被固定下来，成为“中国人大网”常年开设的专题。因为只有对征求意见这一最普通的民主形式予以制度化保障，才能使民主不浮于表面、不流于形式，切实保护和调动公民参与的主动性、积极性和创造性。

（三）防止泛化

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，但这并不代表可以对协商民主作简单化的理解，更不代表可以将协商民主当作一个筐，无论何种工作统统往里装，这样会在实质上模糊对协商民主的深度认识。协商民主虽好，但它有成本。第一，实施成本。推进协商民主需要一定的人、财、物来支撑。第二，行政成本。有些行政事项需要即刻决议，而如果凡事都陷入事无巨细的讨论、争论，不适当地运用协商民主，则会降低行政效率。第三，“负面效应”成本。如果将协商民主“捧”的很高，而在实践中却大打折扣，则会损伤人民代表大会制度的严肃性和政府的公信力。因此，推进人大工作中协商民主制度化发展，必须把握好协商民主的时机和速度，一步一个脚印扎实推进，在实践的基础上逐步构建起一整套更完备、更稳定、更管用的协商民主制度体系。［11］

三、积极开展人大协商，切实提升工作实效的着力点

党的十八届三中全会《决定》提出，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关的协商渠道。”该指导性文件为人大引入协商制度、充分发挥人大功能提供了依据。

（一）积极开展立法协商，确保法律符合民意

我国的《立法法》第三十四条规定：列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会等多种形式。同时，2005年，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，也明确规定协商的内容包括“宪法和重要法律的修改建议”。这些法律法规的颁布和指导意见的出台，为立法协商提供了法律和政策依据。但就实践操作层面而言，目前还存在着立法协商意识不强、立法协商渠道不畅、立法协商程序性机制阙如等问题。［12］现阶段，加强立法协商，应重点强化两方面：

1.人大常委会工作机构和有关专委会要着重研究解决如何提前介入各部门法律法规草案的起草阶段，以解决人大立法主导权在现实中弱于部门立法的问题。目前，大多数立法项目是由政府先行提出立法意向，待人大表决通过之后，再由人大常委会纳入立法计划。虽然人大前期也开展调研，但往往主动性不够，最终的立法计划往往是各方意见的“拼盘”。［13］为了使立法更加贴近民意，人大应积极主动提前介入立法过程，先行对草案文本先行讨论，并对后续如何公布法律法规草案、召开座谈会、论证会、听证会等进行规范，支持和引导公众有序参与立法，并尽可能吸收其合理成分，使通过的法律法规能够更加充分地反映广大人民群众的利益诉求。

2.全国人大要对重要法规草案进一步做好公开征求意见工作，不断扩大公众的参与范围。第一，协商民主的优势之一，即在于可以充分表达各利益群体的利益诉求。在法规草案的制定过程中，对于分歧较大、争议比较集中的条款，可通过协商民主，寻求平衡各种利益关系的终极方案。第二，要鼓励群众尽可能多地参与立法，使其对政府部门起草或参与起草中可能渗入的部门利益进行制约，促使最终通过的法规是可以最大限度反映不同利益群体利益和意志的共识性法规。［14］

（二）推进监督事项公开，深化人大监督实效

长期以来，人大及其常委会的授权与其监督存在失衡状态，监督权的弱化，在其职责履行中时常出现。虽然人大的监督权是法定的、最高的，但是，代议制议会性质，决定了其“一体两面”性：即监督权的被动性和直接联系群众的“群众性”特征。这种特性，使它一方面有别于纪委、监察部门、检察院的直接、主动监督。另一方面，广泛而实在的群众基础，也为它在实践中主动启动民众呼声较高的个案监督或者整体监督创造了便利。

为了更好地推动人大监督工作中的协商民主，应在人大及其常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告、开展执法检查、预算监督等工作时，发挥“二传手”的作用，将政府相关工作和落实人大决定、决议等情况向社会公布，在广泛征求公众意见的基础上进行认真评价并再次公开。［15］实践中，可借鉴浙江温岭“参与式预算”的经验，从会前恳谈、会中审查、会后监督三个层面建立程序化的工作机制，打开协商民主的突破口：第一，会前恳谈。可在人代会前，组织召开面对面恳谈会，邀请人大代表和社会公众对预算草案进行详细认真的沟通交流。第二，会中审查。人代会期间，可采取分代表团审查和集中审查相结合的方式，首先审查预算报告，然后由人大代表联名提出预算修正案，安排充足的时间辩论，最后交由全体人大代表投票表决通过。第三，会后监督。人代会后，要求政府对部门预算及“三公”经费全部公开，人大对其实施严格的会后监督。

（三）建立任免干部公示制度，提升人事任免的主动性

在人事任免权上，虽然在实践中人大显得较为“形式化”，但是，人大本可以更积极有为地参与到人事任免过程中去，以人大的监督权为基础，将人事任免权细化为更具操作性的协商权力。

推进人大工作中人事任免权的协商民主，可尝试建立任免干部公示制度。也即在党管干部原则下，逐步扩大公民参与人大选举、任命、监督国家工作人员的程度，具体可分为公示前、公示中和公示后三个阶段。第一，人大常委会任免干部前，应建立公示前工作制度，包括通过媒体进行公示，建立专门接受公民意见的机构或专线等，确保公民意见进入公示期后可以畅通无阻。第二，拟任免干部在提请人大常委会会议审议前，应建立由人大常委会的有关工作机构将拟任免干部的基本情况、任免理由等以一定形式向社会公示的制度，并通过相应渠道，收集各方群众意见。第三，公示期满后，任免结果应视群众意见分三种情况而定：对群众较为公认、无异议的，按法定程序提交人大常委会审议；对群众意见分歧较大的，要暂时搁置、再行审议；对群众反映强烈的，需退回提请议案并查明相关问题。如确涉及违法违纪的，需移交纪检监察部门处理。

（四）引导公民参与决策，坐实重大事项决定权

对于重大事项决定权而言，人大显得较为被动，“有名无实”的情况比较常见。究其原因，现有的党管干部体制与行政主导机制，使人大在实际运作中更多地起到了合法化、程序化的作用，难以主动启动相应的权力实践。事实上，人大重大事项决定权理应受到重视：一方面，这是宪法赋予人大的权力，其充分体现了人民当家作主的原则。另一方面，从政治策略上讲，把复杂、敏感、争议较大的问题交由人大审议，通过法定机构凝聚共识，减少阻力，这比政府出面强迫命令好得多、也高明得多。［16］

在重大事项决定过程中，要增加人大审议、讨论工作的透明度，并从制度安排上加以保障。例如，人大及其常委会应当制度化规定在每年年初提出重大事项的讨论议题，在此之前，有关工作机构还应当公开征集议题，广泛听取社会各界的意见；人大及其常委会在作出重要决定之前，还可探索实行事前公告制度，让群众了解重大事项的内容，并能够通过相关渠道反映意见；常委会会议要逐步推行公民旁听制度，或通过网络视频进行现场直播。

（五）发挥人大代表的主体作用，保障人大协商卓有成效

1.完善人大代表选举制度。目前，我国人大代表制度最大的问题是人大代表谁也不代表，选民找不到代表，代表也没有自己真正的选民。究其原因，第一，人大代表候选人的推荐渠道单一。第二，代表候选人与选民之间缺乏交流与互动。现阶段，完善人大代表选举中的协商民主，重点是要完善代表候选人与确定最终候选人名单过程中的协商制度。具体而言，一要增强正式候选人遴选程序的公开性和透明度。二要建立候选人与选民见面制度和竞选机制。

2.建立人大代表任职期间联系选民的制度。我国人大代表在任职期间与选民的交流与互动较少，“人大代表在任职期间联系选民制度”的落实，将把代表法中的原则性规定变成具体要求，选民的监督落到实处。目前，一些制度形式已经出现或者起到一定的作用，如人大主任接待日、人大代表联络区、人大信息网、人大信箱、人大旁听制度、听证制度、代表述职、评议制度等等。只有加强对人大代表的管理、考核与监督，才能使人大代表真正代表人民的心声。

3.完善人大会议的议事程序和规则，更好地发挥人大代表的主体作用。目前，人大会议普遍存在着会期短、议程设置不尽科学等问题，这就使得许多代表在会议上得不到发表意见和建议的机会，更甚谈“辩论”或向“一府两院”进行询问。为了集思广益，保证决策的科学与正确，人代会应适当延长会期，使人大真正成为表达民意的重要通道。［17］

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］.新华网，2013-11-15.

［2］中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见［EB/OL］.新华网，2015-02-09.

［3］浦兴祖.“协商民主”若干问题初探［J］.工会理论研究，2007（04）.

［4］陈兆旺.将人大制度建设成协商民主实践平台：必要性及途径［J］.理论与改革，2014（04）.

［5］汪红，梅双.全国政协首次组织立法协商［N］.法制晚报，2014－03－21．

［6］赵紫阳.沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告［EB/OL］.新华网，新华资料，.

［7］汪玮.双轨协商：县级人大监督权改革研究——基于乐清“人民听证”实践探索的理论分析［J］.浙江社会科学，2015（03）.

［8］党政领导干部选拔任用工作条例［EB/OL］.新华网，新华资料，.

［9］全国政协办公厅，中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编（中）［M］.北京：中央文献出版社，中国文史出版社，2009：506.

［10］李君如.协商民主在中国——中国特色协商民主的理论思考［J］.中共天津市委党校学报，2014（04）.

［11］阮重晖，方永红等.关于人大工作中协商民主的思考［J］.人大研究，2014（12）.

［12］王学俭，杨昌华.中国特色社会主义协商民主法治化研究［J］.社会主义研究，2015（02）.

［13］姚金艳，吕普生.人大主导型立法体制：我国立法模式的转型方向及其构建路径［J］.中共福建省委党校学报，2015（02）.

［14］翟峰.人大制度中社会领域协商民主的发展与完善［J］.中央社会主义学院学报，2014（04）.

［15］翟峰.地方人大如何发挥依法监督作用［J］.中国人大，2007（增刊）.

［16］朱光磊，侯波.中国政治：基本面拓宽空间体制面做实改革［J］.理论视野，2013（01）.

［17］张慎霞.人民代表大会制度的完善对策思考［J］.人民论坛，2013（04）.

责任编辑：许如江

D621

A

1671-2994（2016）04-0155-05

2016-04-11

孙爽（1985-），女，河南新乡人，中共北京市委党校政治学教研部讲师；南开大学“中国政府与政策联合研究中心”兼职研究员。研究方向：中国政府与政治。

*本文系中共北京市委党校学科建设项目《人民团体参与社会主义协商民主的路径研究》（2016XKJ007）的阶段性成果。