国家治理现代化视域下党的建设制度改革

孔　川



国家治理现代化视域下党的建设制度改革

孔川

（苏州大学沙钢钢铁学院，江苏苏州215123）

摘要：国家治理现代化是新时期中国共产党推进中国特色社会主义社会发展的新思路，是全面深化改革的总目标，体现了党对中国特色社会主义社会发展规律和执政规律的深刻把握。在国家治理现代化的战略框架中，党的建设制度改革发挥着十分重要的作用。国家治理现代化是推进党的建设制度改革的背景依据，党的建设制度改革是实现国家治理现代化的主导核心。

关键词：治理现代化；党的建设；制度改革；背景依据；主导核心

党的十八届三中全会吹响了新时期全面深化改革的号角，拉开了新时期全面深化改革的序幕，提出要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”［1］总目标的提出，反映了党对中国特色社会主义的新认识，体现了党对中国特色社会主义的理论自信、道路自信和制度自信，体现了党对中国特色社会主义社会发展规律和党执政规律的深刻把握。党的建设制度改革是全面深化改革的重要内容，体现了党在全面深化改革中的核心作用。党的建设制度改革本质上是政党治理，是国家治理体系的重要组成部分。在国家治理现代化的理论框架下，以治理的思维推进新形势下党的建设制度改革，要不断强化问题意识，以解决实践中的现实问题为改革导向，以创新实践中的现实举措为改革路径，完善密切联系群众制度，健全民主集中制，健全权力运行的制约和监督体系，深化干部人事制度改革，健全反腐倡廉制度，推动党的建设制度改革。

一、国家治理现代化与党的建设制度改革的辩证关系

国家治理体系是包括政党治理、政府治理、社会治理和基层治理在内的系统化体系，是相互关联、紧密作用的有机统一体。在国家治理体系中，由于政党是国家政权的掌握者和行使者，政党治理就处于治理体系的核心，影响着其他治理主体及其治理能力。党的建设制度改革，本质上是政党治理，是政党提升治理能力、优化治理结构、创新治理形式的内部改革，是政党体制机制运行的进一步调整和整合。党的建设制度改革不同于党的制度建设改革，党的建设制度改革着眼于党的建设，突出强调制度改革，着重从党的建设全局进行体制机制的创新改革。党的建设是指思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设，由此可见，制度建设只是党的建设的其中一部分。党的建设制度改革的内涵和外延远大于党的制度建设改革，突出表现了其全局性、整体性和战略性的特征。

（一）国家治理现代化是推进党的建设制度改革的背景依据

1.国家治理体系是治理能力的前提和基础，治理能力是治理体系的目的和归宿。国家治理现代化包含国家治理体系现代化和治理能力现代化。这两个方面的内容是紧密联系的，都是围绕国家治理的逻辑展开。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政国防外交和治党治国治军等各个方面。”［2］国家治理体系制约着治理能力的发挥。治理体系不合理，治理能力就很难充分发挥，因此，治理体系的合理性程度，决定了治理能力的强弱。反过来，国家治理能力反映了国家治理体系的实际效能，治理能力不强，治理体系肯定存在不合理之处。即是说，治理能力的强弱，决定了治理体系改革的必然性。

2.国家治理现代化的核心精髓是治理，治理是多元性主体之间平等协商、共同参与的政治格局。治理的基本精神，第一，体现为主体的多元性。国家、政党、政府、社会组织、企业主体和公民个体等都是治理的主体，各主体之间是相互包容、相互尊重和相互支持的关系。治理主体的多元性，并没有否定政党及政府的作用，而是更加强调其他主体的权力。但是，主体的多元性，并不意味着主体的平等性。从治理能力的角度讲，由于占有资源的不同及其在国家政权中的不同作用，社会组织、企业和公民等治理主体的治理能力，都无法和政党、政府相提并论。治理主体的多元性，只是为其他主体参与治理提供了一种可能，并不意味着现实治理过程中绝对的民主性。第二，体现为方式的协商性。由于主体构成的多元性，决定了多元的主体在面对社会公共事务或者治理困境的时候，都有各自的立场、观点和利益，都受到各自不同思维方式的影响，采取的是民主协商的办法。多元主体都可以表达各自的看法，体现了民主的良性互动。通过协商性、互动式、讨论性、对话式、交流式的方法，发挥多元主体的积极性和各自优势，共同解决治理难题，实现治理目标，实现公共利益最大化。［3］由于治理能力的不同，协商式的治理方式就存在被动协商、形式协商、表面协商、事后协商等不符合民主精神的情景。依据政党治理在国家治理体系中的地位，党的建设制度改革是国家治理现代化的重要领域，是提高其他领域治理水平和治理能力的关键。党的建设制度改革必须在国家治理现代化的理论框架下进行改革完善，充分体现治理精神，充分反映治理理念，充分尊重其他治理主体，激发社会活力，采用协商民主的办法实现社会正义，增进人民福祉。

（二）党的建设制度改革是实现国家治理现代化的主导核心

1.中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。为此，党的建设制度改革在实现国家治理现代化中发挥着领导核心的主导作用。党的建设制度改革的水平，决定着经济、政治、文化、社会和生态建设领域的治理水平；党的建设制度改革的程度，决定着经济、政治、文化、社会和生态建设领域的治理程度。

2.国家治理体系治理主体的多元性，并没有否认治理主体之间的差异性。作为执政党，党在国家治理体系中处于核心地位，发挥主导作用。治理主体的多元性并不意味着治理主体之间的同等性。党的领导是核心，其他治理主体都是在党的领导下参与治理过程。也就是说，国家治理主体的多元性，并没有否定也不可能否定党的领导，而是在党的领导下参与治理。很多人错误地认为，既然治理主体多元化，那么，治理主体之间就是平等的，主体的平等意味着权力没有差异，其他治理主体要与党具有同等的话语权和决定权。这种错误认识就是片面地理解了多元性，没有看到多元治理主体之间能力的差异，也没有看到党的领导在治理中的核心领导地位。在国家治理现代化的多元主体格局中，由于我们的市场发育还不成熟，市场环境还不完善，市场规范还不健全，市场主体还没有完全独立，社会组织还没有完全自治，公民个体的参与意识还不强烈，多元主体具有明显的发展不平衡性、能力的不均衡性和影响不对称性。由于党所处的执政地位和党所具有的领导水平，党在多元主体的构成中发挥着主导性作用，成为推动其他治理主体发展的重要力量，成为促进国家治理现代化的重要主体。通过党的建设制度改革，提高党科学执政、民主执政和依法执政的水平和能力，完善中国特色社会主义制度，促进中国特色社会主义事业的前进发展，实现国家治理现代化的战略目标。

二、国家治理现代化对党的建设制度改革提出的新要求

推进国家治理现代化，要求我们更新治理的理念，培育治理的多元主体，形成治理的精神和治理的思维，深入改革治理的体制机制，构建治理的制度体系，优化治理的结构层级，提高治理的能力和效能。

（一）国家治理现代化的内在逻辑

1.形成科学化、规范化、完备化和系统化的制度体系。制度建设是构建治理体系的基础和前提。制度化是国家治理现代化的基本要求，没有系统完备的制度体系，治理现代化就无从谈起，治理就无规范可言。国家治理现代化蕴含的制度化，不仅仅是制定各类制度规范，更强调和突出制度的系统化和衔接化，更加强调和突出制度的执行和实施。现阶段，按照国家治理现代化的要求，加强制度建设，要全面梳理现有的各类制度、条例、规范和办法。在此基础上，既要根据时代发展和社会要求制定新的符合实际发展要求的相关制度条例，又要根据形势的变化和要求，及时做好制度规范的立改废工作。为此，应该定期公布已经废除的不合时宜、不符合时代发展的制度规范，定期梳理现有制度规范，做到制度建设的与时俱进，避免制度规范之间存在的冲突和矛盾。

2.体现多元主体的协商共治。现代的国家治理区别于传统的国家管理，本质上在于治理的多元性。治理的权威不是单一的，更不是唯一的。治理不再是政府的单向决定，公众的参与将发挥积极作用。治理不再是政府内部的封闭式决策，政府将在与社会组织、公众的双向互动中进行开放式决策。治理一定是多元治理，治理一定是多元主体的协商共治。［4］没有多元的协商主体，治理实际上是不存在的。国家治理现代化必须充分体现治理主体的多元性和多样性，充分体现治理多元主体的权力和力量，充分体现治理多元主体的意愿和想法。

3.实现高效低廉的制度效能。国家治理现代化非常重要的方面，就是治理的效能。治理的成本是最低的，治理的效果却是最大的，用最小的成本实现最大化的效果，用最小的代价实现最大化的收益。治理的优势在于：汇集多元主体的意志，整合多元主体的智慧，发挥多元主体的力量，在互动中达成社会共识，在社会共识下积极行动。

（二）党的建设制度改革的重点和任务

1.围绕制度的全局性和系统性，加强党的建设制度改革中全方位的制度建设。第一，要注重制度的科学化和规范化，构建体现科学性，符合规律性的制度内容，构建体现严谨性，富有程序性的制度设计。第二，要注重制度的系统化和完备化。各类制度之间要形成制度合力，加强制度的配套和完善，形成制度之间的紧密联系和相互关联。目前，我们开展党内法规的梳理、修改、完善工作，就是围绕党的建设开展的制度改革实践。

2.围绕治理主体的多元性，实现党的建设制度改革中党员干部治理能力的提升和优化。在国家治理现代化的框架中，构建具有现代治理理念和现代治理能力的治理主体是基础性工程。如何选拔任用具有现代治理能力，适应现代治理要求的党员干部，发挥年轻党员干部的年龄优势、知识优势和能力优势，实现治理主体优化；如何更新党员干部的治理理念，使党员干部真正形成治理的新观念和治理的新思维，就成为重要的课题和任务。由此就决定了在坚持党管干部的原则下，改革和创新党的干部人事制度的重要性和必要性。

3.围绕治理权力的廉洁和效率，实现党的建设制度改革中权力运行制约和监督体系的健全。在党所掌握的权力谱系和行使的权力过程中，权力腐败成为权力运行中的毒瘤，扭曲了权力的本质，增加了党的治理成本，降低了党的治理效能，弱化了党的治理能力。权力腐败的背后，都是权力运行制约和监督体系的漏洞。如何健全权力运行的制约和监督体系，通过权力的制约和监督，确保权力的廉洁性和服务性，提升权力治理的效能，把权力关进制度的笼子，使权力在制度的轨道上科学运行，是党的建设制度改革的当务之急。

三、国家治理现代化态势下推进党的建设制度改革的举措

党的建设制度改革具有全局性和系统性，推进党的建设制度改革，要有重点领域的突破和关键环节的创新，从而带动党的建设制度改革的深入开展。在国家治理现代化的思想引领下，面对新形势下党的建设制度改革的新要求和新任务，我们要不断强化问题意识，以解决实践中的现实问题为改革导向，以创新实践中的现实举措为改革路径，完善党内制度体系的整体性建设，提高党的整体治理能力。

（一）完善密切联系群众制度

在党的建设制度改革中，完善党员领导干部联系群众制度，密切党与群众的关系，增强党与群众的感情，提高党对群众的了解程度，提升党服务群众的能力，是马克思主义群众观的应有之义。树立马克思主义群众观是党领导中国特色社会主义事业的必然要求。现阶段，我们对马克思主义群众观的教育不能仅仅停留于理论宣传，也不能仅仅停留于道德口号，要让马克思主义群众观真正落实到党员领导干部的实际工作中，体现在党员领导干部的执政行为中。否则，群众观的教育就能很容易被口头的形式主义和表面的政绩工程所代替，就很容易成为从文件到文件、从口号到口号、从理论到理论的表面文章。

1.建立领导干部基层联系点。开展定点扶贫和定点服务，规定领导干部定期定点下乡走访，走出机关办公室，走进基层群众，走进田间地头，深入基层第一线，深入百姓实际生活，实现点对点的了解和点对点的服务，切实了解基层群众的需求和诉求，切实解决基层群众的困难。领导干部下乡蹲点曾经是党员领导干部与群众直接沟通的有效方式，我们要借鉴和继承这种优良传统。

2.建立调研报告制度。规定领导干部定期开展专题调研，定期撰写调研报告。通过调研报告的形式，及时反映基层难点，及时反馈基层群众对政策的意见和建议，及时提出解决基层民生热点难点问题的对策和建议。毛泽东同志强调没有调查就没有发言权，现阶段没有调查就没有决策权。目前，很多决策之所以脱离实际，公布之后受到舆论的质疑，就是因为决策者对基层情况和群众需求了解不够，把握不准，凭空决策和理论决策的色彩较重。通过撰写调研报告，党员领导干部在决策时就会多一些理性，对专家建议和群众意见就会多一些理解，决策的科学性和民主性就会显著提高。在党的群众路线教育实践活动中，暴露出少部分领导干部不愿意和群众接触，不乐意听取群众意见，听不懂群众想法，看不透群众心思的情况，都是因为这少部分党员领导干部与群众联系太少，接触不够，了解不足，领导干部的群众观仅仅是停留在口头上的形式主义。

总之，完善党员领导干部与群众的直接联系制度，是马克思主义群众观的必然要求，也是新形势下保持党与人民群众密切关系的有效举措，也是我们党始终强调避免脱离群众危险的科学路径。

（二）健全民主集中制

民主集中制是马克思主义政党的根本组织原则。党是按照民主集中制统一起来的整体，民主集中制是民主和集中的互动结合过程，既不能片面强调民主，忽视有效的集中，也不能片面强调集中，忽视基础的民主。

1.完善党内民主制度。党内民主是党的生命。没有党内民主，党就会失去活力，党就会失去党员的支持和信任。党员是党内的主体，党内民主要尊重党员的民主权利，满足党员的知情权、表达权、参与权和监督权，体现党员在党内的主体性地位。党内民主包括党内选举、党内监督和党务公开三个方面。完善党内民主制度，进一步落实党内选举制度，实现体现党内选举人意志的党内选举；制定严格的惩处条例，坚决抵制党内选举拉票、贿选等违纪行为；进一步落实党内监督制度，实行常委会向全委会报告制度和全委会向党代表报告制度，实行党代表常任制，设立党代表工作站；明确纪委在党内监督的主体地位，加强对主要领导干部的监督；进一步落实党务公开制度，明确公开的内容，规范公开的形式，强化公开的监督，“重点推进党组织决策、决议公开和党组织选人用人的干部任用公开，落实党员群众的知情权和参与权，”［5］增强党组织工作的透明度和开放度，增强党员参与党内事务的积极性和主动性。

2.完善批评和自我批评制度。批评和自我批评是党的优良传统，也是增强党内团结，促进党内和谐的关键。在批评和自我批评的优良传统基础上，进一步完善落实成党内的制度，发挥批评和自我批评的修正功能。通过批评和自我批评，发现问题，揭露问题，从而最终解决问题。健全完善民主生活会的制度体系，建立批评和自我批评的具体规范和流程，确保批评和自我批评不走样、不变味；建立批评和自我批评的监督制度，邀请普通党员、基层群众和党外人士列席民主生活会，使群众参与批评和自我批评的过程；实行批评和自我批评的直播制度，利用电视、广播、网络等现代传媒，实现批评和自我批评的同步传播，在更大的范围内实现群众监督。

（三）健全权力运行的制约和监督体系

马克思主义权力观指出，权力来源于人民，人民是权力的所有者。人民是权力的主人，决定了权力的人民性。权力的人民性，决定了权力要为人民服务，决定了权力要保护人民的利益。权力的人民性和服务性，要求领导干部必须树立正确的权力观，正确认识手中掌握的权力，能够以正确的权力认知带动科学的权力作为。由于权力本身的腐蚀性和扩张性，在党的建设制度改革中，就必须健全权力运行的制约和监督体系，防止权力腐败和权力异化。

1.加强权力监督，科学设计权力运行流程。健全权力运行的制约和监督体系，紧紧围绕党委（党组）选人用人的权力环节，重点突出对党管干部权力的约束，科学设计权力运行的流程，形成科学规范、系统完备的权力运行制约和监督体系。第一，规范权力运行流程。在党管干部的原则下，严格规范党的选人用人权力，科学设计权力运行流程，真正做到权力流程畅通，权力环节相通。第二，规范动议环节。严格制定干部调整工作方案要在听取有关方面意见的基础上形成，探索建立动议环节纪实备查制度。第三，规范确定考察对象环节。重点考虑工作需要、干部德才条件、平时表现和人岗相适等情况，不把群众公认度不高及不得列为考察对象的人列为考察对象。第四，规范讨论环节。严格执行决定前充分酝酿，坚持应报告事项未履行报告程序就不上会讨论，杜绝以领导圈阅等形式代替党委（党组）讨论决定，杜绝临时动议任免干部。

2.明确权力问责，严格落实责任追究制。第一，推行限时纠正和监督纠正，建立电子监察平台，实现24小时动态监控、预警和纠错。第二，推行审计纠正和评议纠正，提高基层一线、服务对象在民主测评中的参与面和考核比重，准确反映领导干部在群众中的公认度。第三，强化权力巡视，严格执行会议列席制。把巡视制度与选人用人的权力运行相结合，把巡视督导融入到权力运行中，严格落实巡视组列席旁听区镇和部门党委（党组）讨论决定中层干部任免事项会议，直接现场参与了解干部选拔任用的真实情况，深入到第一现场，直面观察选人用人权力运行的流程，加强对基层单位干部选拔任用工作的监督。

（四）深化干部人事制度改革

干部人事制度改革是党的建设制度改革的重点部署。深化干部人事制度改革，构建科学规范的选人用人机制，建立和完善干部考核评价体系，使各方面的优秀干部不断涌现，形成信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的干部队伍，使其成为中国特色社会主义的合格领导者和建设者。

1.科学设定严格的选人用人程序。选人必须遵循选人流程，流程之间形成环环相扣的选人链，不准跳过或者越过中间环节。第一，坚持从选人的动议到公告，从民主推荐到民主测评，从确定对象到民主考察，从会议票决到任前公示，实施考察对象报告个人有关事项和任前档案审核制度，规范执行干部选拔任用预报制度和全程纪实制度。第二，避免唯票取人和唯分取人的误区。民主推荐和民主测评的结果并不是选人用人的唯一标准，这个结果也不具有最终性。票数和分数能够反映一定问题，但是不能够反映全部问题。有些时候，票数和分数会受到人情关系、利益关系等因素的影响，不能够真实全面地说明问题。需要进一步扩大民主推荐和民主测评范围，正确分析和运用民主推荐和民主测评的结果，强化党委在干部选拔任用中的权重，做到民主推荐和组织推荐相结合，民主测评和组织测评相结合。

2.实施新提拔干部跟踪管理制度。制定领导干部与新提拔干部挂钩联系制度和谈话制度，开展经常性的谈心谈话。制定新提拔干部任前廉洁从政和法律法规知识考试制度，进一步激发廉政勤政优政的意识。实施任职试用期制度，发放新提拔干部廉政勤政优政公开信和联系卡，切实加强对新提拔干部的廉政教育和跟踪管理。

在干部考核评价中，制定分类重点考核与分层差异化考核制度。根据领导干部的工作职责和工作重点，实行分类考核，突出考核的重点，区分考核的内容，科学设定考核的关键点，杜绝考核的同质化。实行差异化考核制度，根据不同工作内容和工作性质，在同一考核内容时合理设置考核权重，在同一考核目标时合理设置考核比例。避免干部考核评价制度注重考核评价的形式，忽视考核评价的内容；避免注重考核评价的手段，忽视考核评价的结果；避免注重考核评价的过程，忽视考核评价的运用。

（五）健全反腐倡廉制度

反腐倡廉建设是党的建设的重要内容，也是加强党的作风常态化建设的关键。反腐倡廉的制度建设，是党的建设制度改革的重要保障，只有健全反腐倡廉建设制度，才能深入推进党的建设制度改革。反对腐败和惩治腐败是倡导廉政的前提。如果不能有效惩治腐败，党风廉政建设就会遇到阻碍，无法推行。倡导廉政是反腐败的目的，我们不是单纯地就腐败而反腐败，而是倡导廉政文化，营造廉政氛围，树立廉政形象，通过廉洁政治推动国家治理现代化。

1.构建警示教育、专题教育、示范教育、典型教育和现场教育“五位一体”的制度体系。第一，通过“五位一体”的综合化系统性教育，增强反腐倡廉教育的效果，发挥反腐倡廉教育的功能。通过警示教育，提高党员干部的警惕；通过专题教育，深化反腐倡廉的认识；通过示范教育，增强干事创业的热情；通过典型教育，强化党员干部的意识；通过现场教育，增强反腐倡廉教育的实效。第二，实行反腐倡廉学分制管理，每项主题教育按照学分进行计算，学分不满需要继续学习；实行反腐倡廉教育关口前移，凡是提拔任用的干部必须接受反腐倡廉教育。凡是不接受教育的，一律不能到新岗位任职；实行反腐倡廉教育积分制管理，提高反腐倡廉教育的严肃性和纪律性，积分达到标准后，才可以到新岗位工作。

2.建立反腐倡廉的电子平台，构建科技反腐制度。把现代科学技术与反腐倡廉建设相结合，运用科技手段助推反腐倡廉。建立电子监察平台，将现代信息技术与廉政风险防控相结合，依托科技手段，对重要领域、重点环节实施全过程网上监控，实现实时监察和实时预警，增强了有效预防腐败的能力和水平。实行大数据反腐，将反腐倡廉工作任务和目标进行量化和细化，通过对大量、动态的数据统计与分析，不间断实时监测数字信息流，成为反腐倡廉建设的杀手锏。

参考文献：

［1］本书编写组.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问［M］.北京:党建读物出版社，2013：2.

［2］习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［N］.人民日报，2014-01-01.

［3］邓聿文.中国改革新观察［M］.北京:新华出版社，2013: 89.

［4］王长江.现代政党执政规律研究［M］.上海:上海人民出版社，2002:363.

［5］方世南.权力文明视角下的腐败治理［J］.国家治理周刊，2015（13）.

责任编辑：马树勋

中图分类号：D262.13

文献标识码：A

文章编号：1671-2994（2016）02-0087-05

收稿日期：2016-02-18

作者简介：孔川（1984-），男，山东曲阜人，苏州大学沙钢钢铁学院学工办主任，讲师，博士。研究方向：马克思主义基本原理。