进境非食用动物产品检验检疫法律法规评估

王素华，万嘉群，肖 飞，吴淑英

（1.温州出入境检验检疫局，浙江温州　325027；2.杭州出入境检验检疫局，浙江杭州　310012；3.嘉兴出入境检验检疫局，浙江嘉兴　314001； 4.浙江出入境检验检疫局，浙江杭州　310016）



进境非食用动物产品检验检疫法律法规评估

王素华1，万嘉群2，肖 飞3，吴淑英4

（1.温州出入境检验检疫局，浙江温州325027；2.杭州出入境检验检疫局，浙江杭州310012；3.嘉兴出入境检验检疫局，浙江嘉兴314001； 4.浙江出入境检验检疫局，浙江杭州310016）

本文介绍了我国动植物检疫法制化历程的三个不同历史阶段及各阶段立法情况，对法律法规的功效进行了评估。评估认为我国进境非食用动物产品法制化建设起步较早，具备较为完善的法律法规体系；今后工作应重点在疫病监测、新检疫技术研发、检疫处理和风险预警等方面加强法规建设。

进境；非食用动物产品；动物检疫；法律法规；评估；建议

中华人民共和国成立后，进出境动植物检疫工作得到国家的高度重视，迅速进入了较快发展阶段，一大批涉及进出境动植物检疫工作的行政法规、部门规章、标准等相继出台［1］。这些法规标准出台的宗旨之一是保护国家农林牧渔业生产安全，防止外来危险性有害生物传入，不再单纯是民国时期的主要为符合输入国要求而制定，同时也实现了我国进出境动植物检疫工作有法可依，依法办事，使我国的进出境动植物检疫走上法制轨道［2］。

动植物检疫法制化历程包含三个不同历史发展阶段：第一阶段，从我国成立至进出境动植物检疫法及其实施条例颁布；第二阶段，从进出境动植物检疫法及其实施条例的颁布至出入境检验检疫局成立；第三阶段，从出入境检验检疫局成立至今。三个不同的阶段，都包含涉及进境非食用动物产品检验检疫法律法规的出台。

1　第一阶段（1949—1992年）

1.1相关法律法规情况

1949—1964年，有关进出境动植物的检疫检验工作由中央对外贸易部门管理。1950年，对外贸易部出台了第一部动物检疫规章《输出入动物及其产品检疫办法（草案）》。该办法规定应施检疫或消毒的动物、动物产品种类，输入动物的检疫证书要求，患有或疑似传染病的动物的隔离诊断要求，以及输入动物产品的消毒要求等内容。该办法规范了输出入动物及动物产品的范围、出证、隔离及检疫处理等工作。

1965年农业部接管进出境动植物检疫工作之后，立即着手制定对外动植物检疫规章、办法。1982年，中华人民共和国动植物检疫总所成立，1982年6月4日，国务院颁布《中华人民共和国进出口动植物检疫条例》（以下简称《条例》）。《条例》计8章34条，分为总则、进口检疫、出口检疫、旅客携带检疫、国际邮包检疫、国境检疫、惩处、附则等部分，对动植物的检疫范围、检疫方法和程序、检疫处理、惩处等都作了明确规定，成为我国进出境动植物检疫史上第一部比较完善的检疫法规。

1.2功效评估

《条例》第一次以国家行政法规的形式规定了进出口动植物检疫的宗旨、意义、范围、程序、方法、检疫处理及惩处，对推动动植物检疫工作的发展，保护农林渔业生产发挥了积极作用。《条例》第二条规定了受检范围内的动物产品包括：生的皮张、毛类、肉类、脏器、油脂、血液、蛋类、精液、骨、蹄、角等。《条例》规定：进口上述动物产品时，应事先征得农林渔业部同意，且需要在贸易合同中订明国家规定的检疫要求或两国政府达成的检疫条款，并订明必须附有输出国政府授权机关出具的检疫证书。随着改革开放的进一步深化和农业生产、对外贸易以及旅游业的迅速发展，进出境动植物、动植物产品的数量和种类大幅度增加，《条例》已经不能适应当时出现的新形势，需要由保护农林渔业生产，维护对外贸易信誉，向既保护农业，又促进外贸发展转变。

2　第二阶段（1992—1998年）

2.1相关法律法规出台情况

1991年10月30日，《中华人民共和国进出境动植物检疫法》（以下简称《动植物检疫法》）经第七届全国常务委员会第二十二次会议通过，中华人民共和国主席令第53号公布，自1992年4月1日起施行［3］。国家动植物检疫总所为更好地贯彻实施该法，制定了针对进口动物产品的规范性文件《进境动物产品检疫管理办法》。

2.2功效评估

《动植物检疫法》是我国颁布的第一部进出口动植物检疫法律，是我国进出口动植物检疫史上一个重要的里程碑。它的颁布和实施扩大了我国动植物检疫工作在国际上的影响，标志着我国动植物检疫事业进入了一个新的发展时期［4］。1996年12月，国务院颁布《进出境动植物检疫法实施条例》，进一步细化了进出境动植物检疫法中的原则规定［5］。

1995年，世界贸易组织制定《卫生与植物卫生措施实施协议》（以下简称《SPS协议》）。《SPS协议》规定各成员国有权采取为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的卫生与植物卫生措施。与之相比较，我国《动植物检疫法》未规定在某些情况下我国可以采取必要的措施限制国际贸易［6］。《SPS协议》在附件中对风险评估作了相关解释，我国《动植物检疫法》未确立一个良好的风险评估机制［7］。

1992年4月25日颁布的《进境动物产品检疫管理办法》（以下简称《办法》）是我国第一部专门针对进境动物产品的规章，对规范进境动物产品检疫工作具有重大意义。该办法共有19条，涵盖了进境动物产品的检疫、防疫消毒处理、进境动物产品加工存放企业注册登记、检疫审批、报检、检疫处理、检疫证书、运输工具等，对存放、加工进境动物产品的单位，提出了具体的卫生防疫要求和无害化处理要求。《办法》第一次全面地对进境动物产品各个工作环节做了规定，使进境动物产品的检疫工作上了一个新台阶。尤其是在90年代后期进口动物产品的企业数量不断增加的形势下，其为规范企业管理，加强动物卫生防疫，防止国外疫情传入作出了突出贡献。但是该管理办法内容简单，对动物产品风险管理、检疫准入和境外生产环节等未做要求，无法适应当时国内外日益严峻的疫情形势。

3　第三阶段（1998—2015年）

3.1相关法律法规出台情况

1998年3月，原国家进出口商品检验局、农业部动植物检疫局、卫生部卫生检疫局合并组建国家出入境检验检疫局，主管全国出入境商品检验、动植物检疫和卫生检疫的行政执法工作。国家出入境检验检疫局及其下属进出境动植物检疫部门是进境动物产品的检疫执法主体［8］。

为进一步做好进境动物产品的检验检疫工作，国家出入境检验检疫局和国家质检总局先后出台了《进境动植物检疫审批管理办法》（国家质检总局2002年第25号令）、《进境动物和动物产品风险分析管理规定》（国家质检总局2002年第40号令）、《进出境非食用动物产品检验检疫监督管理办法》（国家质检总局2014年第159号令）等规章。

期间，为加强对进境皮毛等非食用动物产品的检验检疫和监督管理，质检总局先后下发了《关于进境动植物检疫审批有关问题的通知》（国质检动函〔2002〕559号）、《关于进一步加强进境皮毛检验检疫工作的通知》（国质检动函〔2006〕156号）、《关于加强进境动物皮张和毛类检验检疫监督管理的通知》（国质检动〔2011〕196号）、《中华人民共和国进境动物检疫疫病名录》（农业部、国家质检总局联合公告第2013号）、《进境非食用动物产品风险级别及检验检疫监管措施》（质检总局2015年第41号公告）、《质检总局关于施行＜进出境非食用动物产品检验检疫监督管理办法＞的通知》（国质检动〔2015〕127号）等一系列工作文件。

3.2功效评估

国家质检总局成立后，为规范进境动物产品的检验检疫，颁布了一系列关于进境动物产品检疫审批、风险分析、监督管理等工作的管理办法。这些管理办法的出台，加上2015年第41号公告，组建了一整套完整的关于进境皮毛等非食用动物产品的法律法规体系，对风险分析、检疫准入、境外生产加工企业注册登记、进境后指定加工等内容进行明确规定。

《进境动植物检疫审批管理办法》规定了需要检疫审批的进境动物产品和种类，进境的原毛原皮、生的骨、蹄、角等非食用动物产品必须检疫审批，确保进境非食用动物产品来自相关动物疫病的非疫区，符合我国有关动植物检疫法律法规和部门规章的规定，符合我国与输出国家或地区签订的双边检疫协定。该办法有效防止了动物疫情的传入和发生。

《进境动物和动物产品风险分析管理规定》参照世界贸易组织（WTO）关于《SPS协议》的有关规定，对进境动物、动物产品、动物遗传物质、动物源性饲料、生物制品和动物病理材料的风险分析做出了明确要求，明确了当境外发生重大疫情和有毒有害物质污染事件时，国家质检总局应当根据我国进出境动植物检疫法律法规，并参照国际标准、准则和建议，采取应急措施，禁止从发生国家或者地区输入相关动物、动物产品等。其风险管理措施包括：产地选择，产品选择，生产、加工、存放、运输方法及条件控制，生产、加工、存放企业的注册登记，目的地或者使用地限制，实验室检验和禁止进境等。该管理规定使我国进境非食用动物产品的风险评估与国际接轨，建立了良好的风险评估机制和风险管理措施，是对《进出境动植物检疫法》及其实施条例的有效补充［9］。

《进出境非食用动物产品检验检疫监督管理办法》（以下简称《管理办法》）是第一个专门针对进出境非食用动物产品的总局令，共87条。《管理办法》明确了国家质检总局对进出境非食用动物产品实施风险管理，在风险分析的基础上，实施产品风险分级、企业分类、检疫准入、风险预警及其他风险管理措施。《管理办法》中关于进境非食用动物产品部分最大的亮点是规定了境外生产加工企业的注册登记的程序。虽然1996年国务院颁布实施的《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》第十七条已经提出“国家对向我国输出动植物产品的国外生产、加工、存放单位，实行注册登记制度”，但是直至2015年《管理办法》出台，才具体规定了非食用动物产品境外生产加工企业的注册登记要求，即向我国输出非食用动物产品的境外生产加工企业应当符合输出国家或者地区法律法规和标准的相关要求，并达到我国有关法律法规和强制性标准的要求。实施注册登记管理的非食用动物产品境外生产加工企业，经输出国家或者地区主管部门审查合格后向国家质检总局推荐。国家质检总局收到推荐材料并经书面审查合格后，必要时经与输出国家或者地区主管部门协商，派出专家到输出国家或者地区对其监管体系进行评估或者回顾性审查，对申请注册登记的境外生产加工企业进行检查。符合要求国家或者地区的境外生产加工企业，经检查合格的予以注册登记。

《进出境非食用动物产品检验检疫监督管理办法》的配套文件《进境非食用动物产品风险级别及检验检疫监管措施》（质检总局2015年第41号公告）第一次明确了不同进境非食用动物产品的风险级别，规定了不同风险级别的非食用动物产品进境检验检疫监管方式和境外检验检疫监管措施。

《中华人民共和国进境动物检疫疫病名录》（农业部、国家质检总局联合公告第2013号）由农业部和国家质检总局共同发布，共发布了15种一类、147种二类和44种其他类的进境动物传染病和寄生虫病，为进境非实用动物产品的风险评估提供了理论指导。

我国非食用动物产品进口量大，2015年度共进口10.1万批次，298.66万吨，货值104.64亿美元。进境非食用动物产品主要有动物原皮、蓝湿皮、羊毛、羽毛羽绒、油脂、骨蹄角、水产品、蚕产品、蜂产品和动物标本等。近年来，进口非食用动物产品检验检疫不合格的项目主要是品质不合格，携带禁止进境物或检出检疫性的植物杂草、种子、昆虫等，鲜见检出动物疫病。这说明由于有上述的一套完整的法律法规体系，有效控制了进境非食用动物产品的疫情风险，保证了进境非食用动物产品检疫工作质量。

4　总体评价和建议

4.1进境动物产品法制化建设起步较早

1950年对外贸易部出台的《输出入动物及其产品检疫办法（草案）》、1982年6月4日国务院颁布的《中华人民共和国进出口动植物检疫条例》、1992年4月1日起实施的《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、1997年1月1日起实施的《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》，分别在不同的历史阶段规定了应施检疫或消毒的动物、动物产品种类；规范了输出入动物及动物产品范围、出证、隔离及检疫处理；规定了包括非食用动物产品在内的进境动物产品应实施检疫审批，境外生产、加工企业应注册登记等。进境非食用动物产品的检验检疫由于有完备的法律基础，有效地防止了动物传染病、寄生虫病随非食用动物产品传入［10］。

4.2各管理办法是对法律条款的有效补充

1992年4月25日颁布的《进境动物产品检疫管理办法》、2002年7月1日颁布的《进境动植物检疫审批管理办法》、2002年12月31日颁布的《进境动物和动物产品风险分析管理规定》和2014年11月13日颁布的《进出境非食用动物产品检验检疫监督管理办法》是对《动植检检疫法》及其实施条例中进境动物产品相关条款的补充。这些管理办法细化和明确了进境非食用动物产品的检疫审批、风险评估、检疫准入、国外生产加工企业注册登记、口岸查验、检验检疫、检疫处理和监督管理等一系列工作，使进口非食用动物产品的检验检疫监管工作更加科学和规范，法规体系更加完整，为确保进口非食用动物产品安全、保护国门生物安全做出了积极的贡献。

4.3新形势下，进境非食用动物产品检验检疫面临挑战

由于国内外动物疫情复杂，一、二类动物传染参考文献：

病和寄生虫病在世界范围内呈蔓延趋势，因此进境非食用动物产品的检验检疫仍面临严峻挑战［11］。今后应重点在疫病监测、新检疫技术研发、检疫处理和风险预警等方面加强法规建设，以确保进境非食用动物产品安全。

［1］国家质检总局法规司.中华人民共和国出入境检验检疫法规汇编［M］.北京：中华人民共和国标准出版社，2004.

［2］黄冠胜.中国特色进出境动植物检验检疫［M］.北京：中华人民共和国标准出版社，2013.

［3］第七届全国人大常委会.中华人民共和国进出境动植物检疫法［A］.北京：全国人大常委会，1991.

［4］傅春乐，房俊第.论进出境动植物检疫法及其实施［J］.青岛海洋大学学报，1998（2）：68-72.

［5］中华人民共和国国务院.中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例［A］.北京：国务院，1996.

［6］李卫军. SPS协议与动物检验检疫［J］.中国动物检疫，2001，18（8）：2-3.

［7］陈立虎，李晓琼.从SPS看中国动植物检疫法的完善［J］.世界贸易组织动态与研究，2005（5）：34-38.

［8］杨虎，王登临，兀征.进口动物产品检疫监管刍议［J］.中国动物检疫，2015，32（10）：42-43.

［9］张呈伟.对《动植物检疫法》进行修订的法理思考［J］.植物检疫，2007（3）：46-49.

［10］夏红民等.图说动植物检疫［M］.北京：新世界出版社，2002.

［11］吴绍强，林祥梅.非传统安全视角下的口岸动物检疫形势分析与对策［J］.中国动物检疫，2015，32（9）：22-25.

（责任编辑：白雅娟）

Evaluation of Laws and Regulations on the Inspection and Quarantine of the Entry of Non-food Animal Products

Wang Suhua1，Wan Jiaqun2，Xiao Fei3，Wu Shuying4
（1. Wenzhou Entry-exit Inspection and Quarantine Bureau，Wenzhou，Zhejiang 325027；2. Hangzhou Entry-exit Inspection and Quarantine Bureau，Hangzhou，Zhejiang 310012；3. Jiaxing Entry-exit Inspection and Quarantine Bureau，Jiaxing，Zhejiang 314001；4. Zhejiang Entry-exit Inspection and Quarantine Bureau，Hangzhou，Zhejiang 310016）

This article introduced the three different historic stages in bringing animal and plant inspection and quarantine into legal system，as well as the legalization process at each stage，and assessed effects of the above mentioned laws and regulations. Results showed that the building of legal system for non-food animal products started relatively early in China，and a comprehensive law and regulation system for this kind of products was available in our country. This suggests priorities for future legalization construction shall be given to the following fi elds including disease surveillance and monitoring，R&D for new disease testing techniques，the practice of inspection and quarantine and early warning of risks，etc.

entry；non-food animal products；animal inspection and quarantine；laws and regulations；assessments；suggestions

S851.33

C

1005-944X（2016）09-0070-05

10.3969/j.issn.1005-944X.2016.09.022

国家质检总局科技项目（2015IK300）；浙江出入境检验检疫局重点科技项目（201 4-ZKZ-013）