志愿服务激励立法的域外经验与本土思考

林敏喜，胡文丰

(1.浙江工业大学 艺术学院，浙江 杭州 310023；2.浙江工业大学 法学院,浙江 杭州 310023)



志愿服务激励立法的域外经验与本土思考

林敏喜1，胡文丰2

(1.浙江工业大学 艺术学院，浙江 杭州 310023；2.浙江工业大学 法学院,浙江 杭州 310023)

摘要：志愿服务立法是我国社会治理领域立法的一个重要项目，当前国家层面的立法工作正在推进当中。激励措施作为志愿服务立法的重要部分，对于激发志愿者和志愿服务组织的积极性，推动志愿服务事业发展的作用显著。当下志愿服务立法中，激励制度缺乏体系化和针对性，通过借鉴域外的相关经验，分析国内的现状与问题，引入物质和精神双重激励的机制，对我国志愿服务激励法律规范的设置提出见解，以促进志愿服务事业的进一步发展。

关键词：志愿服务；激励；立法；域外经验

近年来,我国志愿服务事业蓬勃兴起,志愿者队伍不断发展壮大,志愿精神日益深入人心,在社会治理创新、精神文明建设中发挥了重要作用。但总的来看,我国志愿服务尚处于起步阶段,体制机制不够完善,保障激励不够有力,需要通过完善立法予以规范和促进。志愿服务立法中激励制度是重要内容,合理的激励机制,可以有效地激发志愿者和志愿服务组织的积极性,推动志愿服务事业的发展。当前,地方志愿服务立法在多个省市已有探索实践,然而各地立法差异较大,执法水平悬殊。全国性的志愿服务法规正在构建当中,新出台的《慈善法》“第九章促进措施”对部分激励促进措施予以规定,国务院法制办正在公开征求意见的《志愿服务条例》专设了章节阐述促进措施。学界对此也有所研究和构设,学者丁元竹系统地论述了志愿服务的活动类型与管理机制,认为志愿活动培育了公民的参与精神,学者倪正茂[1]以激励法学的理论对法律激励的原则、分类、作用进行了梳理归纳,学者莫于川和田思源[2-3]则提出加快志愿服务立法、保障志愿者权益等观点。这些对志愿服务激励制度的构建都有一定的借鉴意义,但总体而言志愿服务激励的体系化研究较少,也缺乏对制度构建的针对性思考。本文试图借鉴域外发达国家(地区)志愿服务激励立法的经验,审视我国的问题现状,尝试提出有益的见解,希望以此为志愿服务激励制度的制定提供有益参考。

一、域外志愿服务法中的激励制度

法律制度发挥激励功能的主要措施包括激励因素和激励方式两个方面[4]。从志愿服务法的历史来看,发达国家(地区)通过制定专门的规范性法律文件,或在相关志愿服务法律法规中设立促进激励章节和条款,来构建志愿服务激励制度。本文从激励方式入手,结合各国(地区)立法的不同激励因素,将激励措施区分为物质、精神两个方式。

(一)物质激励

从激励法学角度来看,各国(地区)较为普遍的志愿服务物质激励措施为成本——收益配置激励,具体可分为增加收益型激励和减少成本型激励[5]。增加收益型激励主要为设立专项资金、增加财政投入和经费补助。减少成本型激励措施则是进行税收等费用减免。

1.增加收益型激励

(1)资助志愿服务项目。美国政府通过立法授权,设立社会福利项目并予以专项资金资助,其历史可以追溯到1961年,肯尼迪总统创建志愿者和平队,培训志愿者并将其派往外国提供服务。至1966年,志愿和平队已共有1.5万人,在近48个国家提供服务,由美国政府资助并形成传统,继而推动了美国相关志愿服务法的制定[6]。1973年,美国国会制定《志愿服务法》(Domestic Volunteer Service Act of 1973),开启了志愿服务项目立法先河。可见,美国通过法律规定志愿服务项目的具体内容和程序,并通过激励保障其合理运行。

(2)设立志愿服务管理机构。通过立法授权设定特定的管理机构,组织和管理志愿服务活动,开展培训和研究工作,为志愿活动提供场地和信息支持是支持志愿服务事业的普遍做法。美国通过《国家与社区服务信任法》(1993),设立了国家志愿服务联邦管理机构(简称CNCS),统管所有的联邦志愿服务项目,执行着政府关于志愿服务方面的公共职能[7]。根据1853年《慈善法》(The Charities Act 1853)的规定,英国设立慈善委员会统筹管理各非营利志愿服务组织,促进其有序发展。香港社会义务工作发展局则是在香港福利署资助下成立的,专门负责发展志愿服务的独立性机构[8]。加拿大具有特色的志愿中心体系对设立志愿服务机构提供一些有益的借鉴,超过两百个大型的志愿者服务中心分布在全国各大城市,旨在为志愿者提供管理训练和机会咨询,提升志愿意识和促进志愿服务力量,并表扬与嘉奖给志愿者[2]。纵览各国(地区),较为典型的设置是志愿服务管理机构和志愿服务中心两类,由政府资助设立,具有一定的自主管理权。

(3)提供经费补助。志愿服务活动是否应当获得报酬一直是个有争议的问题,但是对志愿服务活动作出适当的补偿,并给予一定的奖励在立法和实践中已经形成共识。在美国从事志愿服务活动可以得到一定物质回报,并以特殊的形式出现。例如《国家与社区服务信任法》为增加志愿服务机会,设立了志愿服务奖学金。获得国家教育志愿服务教育基金资助的志愿者,项目还将会为志愿者提供服务期间的住房、交通、医疗等必要的补助。参加为期为一年的“为美国服务”的志愿者,期满后可以得到两个学期的奖学金,且在选择联邦职业时可免除考试。香港2001年推出的“制服团体计划”通过政府资助,为青少年安排多样的专业化志愿技能培训和服务机会。组织可运用不超过10%的拨款,为清贫学生队员提供膳食费、服装费、交通费、领袖培训费等资助[9]。

2.减少成本型激励——税收优惠措施

国外针对志愿服务组织实施不同的税收优惠制度,体现了国家财政对志愿服务活动的支持。

(1)志愿者法人税制。日本政府考虑非营利法人的公益性特性,在法人税征收上采取“原则上非课税”的准则,即非营利组织的捐赠收入可免征公司所得税。依据《法人税法》和《特定非营利活动促进法》,给予不同的公益法人不同的税收优惠待遇。特定非营利活动法人既可以作为《法人税法》中的公益法人组织,享受相关税收优惠,又属于《消费税法》和《地价税法》中的特定法人主体,除13项营利活动产生的收入需要缴纳公司所得税之外,其他课税方式与公益法人相同。从2001年起,满足一定条件的NPO法人可以提出申请,经过国税厅长官批准,在税制上得到相当于特定公益增进法人的待遇,享有三种优待税制：包括公益活动获得的收入免税,营利活动税率由30%减轻为22%,并允许收益事业收入的20%可视同捐赠转入非收益事业收入不予课税[10]。

(2)综合税收优惠制度。在英国,公益性组织根据“是否以慈善为唯一目的”判断组织性质,在审查符合“慈善目的”的情况下税务部门会给予其免税资质。2006 年该国《慈善法》增加了1993 年中关于“免税组织”规定的慈善目的的内容,扩大了免税组织的范围。企业捐赠在两个税种上享受优惠,即所得税和增值税。前者又可划分为非贸易收入免税和贸易收入减税。后者主要有两种：一是对特定商品实行零税率,如销售捐赠物品、出版图书等；二是5%的优惠税率,例如,由于慈善公益目的而使用的燃料或电力等则享受优惠免税。

(二)精神激励

精神激励呈多元发展趋势,就目前各国(地区)的激励形式来看,可以归纳为资格、荣誉方面的激励和权利、义务分配方面的激励。具体的精神激励措施包括设立规范化的志愿服务表彰机制,给予就业升学等方面优惠政策,提供专业的志愿服务培训,拓展志愿者的个人综合素质等方式,让志愿者在志愿服务过程中得到自我认可和价值提升。

1.荣誉待遇激励

(1)特殊荣誉激励。给予特殊荣誉具体包括授予荣誉称号、通令嘉奖、发给奖状、荣誉证书、奖章等。在奖章奖项设置方面,美国已形成覆盖全面的志愿者表彰体系。包括以总统名义设立的志愿服务奖项,通过民间机构评选,由联邦政府给予荣誉,在美国志愿服务界具有极高影响力。奖项根据志愿服务小时数分为金、银、铜三级奖章和证书,最高奖项是终身成就奖(Presidentps Call to Service Award) 授给累计提供了4000 小时服务的志愿者。表彰评选方式方面,我国台湾地区制定了《志愿服务奖励法》,明确了奖励对象、申请操作、审批事项等内容。每年奖励一次,均以公开形式进行。同时各个部门陆续推出了对应的奖励办法,领域不同,对应的奖励办法和要求的服务时数也各不相同,通过区分不同志愿服务类型最大程度地激励志愿者参与活动。

(2)特殊待遇激励。为了实现法律的激励目的,部分主体会得到国家的恩惠,受到法律的照顾,获得特殊的“待遇”,比如参与志愿服务在升学、就业、养老等方面享有政策优惠。一方面,特殊待遇型的精神激励包括通过特殊的生活、身份待遇进行激励。例如在家庭养老方面,美国人埃德加·卡恩提出并创设了“时间银行”,模仿银行的储蓄制度,鼓励志愿者把参与公益服务的时间存进“时间银行”,当自己遭遇困难时可以从中支取“被服务时间”。美国在此基础上建立的“time dollar”制度,以低龄老人服务高龄老人的形式,为家庭养老开启了一种新模式[11]。另一方面,通过特殊的晋升、级别待遇进行激励。教育升学方面,日本将学生参与志愿活动情况纳入学校招生的重要指标之中。就业应聘方面,许多国家把志愿义工活动视作一项重要评价标准。英国的企业、政府机构或者学校在招聘员工时,都有要求应聘者提供相关的志愿服务经历。新加坡的企业也给予参与过国家志愿服务项目的应聘者更多的优待。

2.权益能力激励

(1)赋予参与志愿服务的义务。赋予公民参与志愿服务义务属于法律激励中负激励中的一种,具有一定的强制性。例如法国政府通过立法赋予公民参加志愿服务的义务,其《国民服务法》中便规定了法国青年需要参加的不同类型的国民服务计划,1991年通过的“Le Conge de Representation(Law of 7 August 1991-Representation Days off for Volunteers)”法令,则对企业单位做出了义务性规定,要求一年中要有9天,雇主必须让其职工请公假去参加志愿组织会议和活动。日本的大部分学校要求学生在社区医院或其他机构从事志愿服务,并须满足一定的服务时间要求。

(2)赋予志愿服务培训的权利。赋予志愿服务培训的权利是授权性激励的一种,具有涉及的条款较多,历时长,容易让人忽视的特点,一旦通过立法,影响深远[1]。开展专业的志愿服务需要志愿者具备一定的技能和服务素养。各国均赋予了志愿者获得志愿服务培训的权利。权利内容主要从两个方面展开：一是培训课程设置方面,我国台湾地区将志愿者的岗前培训分为基础知识培训和特殊技能培训。基础知识培训涉及志愿者的内涵、伦理、法规等常规课程；特殊技能培训内容则由各志愿者业务主管机关确定,体现在各个机关出台的志愿服务法规中。人才培养方面,加拿大《志愿工作法》通过制定“志愿者发展”计划,形成一个“志愿者发展周期”,以寻找、吸引志愿者并且使他们长期有效服务于组织。

以上是各国(地区)志愿服务激励立法的概况,虽不尽相同,但均涵盖了物质和精神相结合的双重激励模式。

二、我国志愿服务激励立法的现状、问题

与西方国家相比,我国的志愿服务起步较晚,发展历程短,至今未形成一套完整成熟的志愿者激励机制来促进志愿服务事业的发展,结合当前的立法现状总结问题如下:

首先,国家层面志愿服务领域立法缺失,地方立法效力不足。目前,我国尚未制定全国性的统一的志愿服务法律,国务院法制办的《志愿服务条例》尚在征求意见阶段。地方立法方面,据不完全统计,我国已有17个省(自治区、直辖市)、19个城市制定了志愿服务地方性法规,规定了政府在支持、鼓励、引导、促进志愿服务方面的责任和作用。但当前志愿服务地方立法的地域特点不鲜明, 不少条款内容大同小异,立法过于分散, 有“重复”立法、浪费立法资源之嫌, 因此有必要统合现有立法[3]。

其次,我国志愿服务的管理机构不够明确,激励责任难以落实。比如,浙江、海南等地设立各级志愿服务委员会负责志愿服务工作开展,广东和上海由志愿者协会(联合会)负责指导、协调,山西、重庆等地由民政部负责管理,黑龙江、江西则由共青团指导志愿服务工作,江苏、湖南、四川则笼统的表述为志愿服务工作协调(指导)机构。各地的志愿服务机构及其领导协调组织各不相同,具体的激励职责也不同。值得注意的是,北京、陕西、汕头率先出台了志愿服务促进条例,集中规定了“促进”条款,明确了具体激励措施的责任主体,在志愿服务激励立法方面开启先河。

再次,对于志愿服务的资金支持不足,通过立法授权保障物质激励的情况少见。目前,各地志愿服务立法中有如下条款：政府鼓励志愿服务并为其发展创造条件、将志愿服务纳入社会发展规划中、政府财政支持、鼓励社会捐赠并给予税收优惠等,具体条文可操作性不强。全国性的《红十字会法》虽然规定了“人民政府对红十字会给予支持和资助”,该类组织系官方慈善公益组织,以事业单位性质设立,政府并为其提供资金支持,其本质和财政保障项目资金不同,法律激励的普遍性得不到体现。同时,我国鲜有对志愿者给予基本的津贴或薪金资助,仅在《援外青年志愿者选派和管理暂行办法》中规定“援外青年志愿者利用国家对外援助资金”,其立法较为独立,激励领域过为狭窄。税收优惠制度方面,《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》从企业和基金会组织两方面规定志愿服务组织和捐助企业“享受减税、免税的优惠待遇”,在实践中发现,由于双重管理阻碍注册,大部分志愿者组织不能成为一个独立法人机构,其严苛条件导致许多组织无法符合优惠资格条件。另外,企业也因为公益、救济性捐赠的扣税手续办理复杂的情况,阻碍了其捐助的积极性。

最后,精神激励机制不够完善。《中国注册志愿者管理办法》规定了授予志愿者荣誉称号等内容,参与对象局限于青年志愿者,奖励的覆盖面小,忽视了志愿者的外在需求动机和内在多元化需求,激励形式单一,评选条件较为苛刻。在地方性立法条款中主要涉及: 表彰和奖励优秀志愿者组织和志愿者；鼓励有关单位在招收公务员、招工、招生时, 优先录用、录取优秀志愿者等激励措施,但较为宽泛,具体落实有困难。此外尚未有法律法规对志愿服务给予明确的待遇和资格型激励,在升学、养老等福利方面予以优惠。

三、我国志愿服务激励立法的审思、重构

基于以上的分析,本文尝试在全国性统一志愿服务法的前提下,从物质激励和精神激励两方面入手,引入管理学与经济学中的“激励机制”理论,以志愿者和志愿组织为激励主体对象,分析志愿服务激励制度存在的问题,探讨如何通过立法构建来实现我国志愿服务的激励目标。激励机制是指“在组织系统中,激励主体通过激励因素与激励对象之间相互作用的方式,在组织中用于调动其成员积极性的所有制度的总和”[12],是一个双向交流、相互促进的过程。法律的首要目的是通过提供一种激励机制,诱导当事人采取从社会角度看最优的行动[13]。激励主体通过了解激励对象的激励需求,选择增加收益型激励、减少成本型激励、资格、待遇、荣誉、权利义务激励等适当的方式,以实现激励目标。

(一)物质激励的重构

1.激励目标

通过立法授权,确立财政专项拨款制度,资助志愿服务项目,为志愿者提供经费补助。并设立志愿服务机构和中心,推动志愿服务工作的开展。同时,整合各项立法确立志愿服务税收优惠制度,通过利用一定的财政手段,减小志愿服务组织的经费压力,为其提供物质保障。

2.激励措施

(1)增加收益型激励。首先,财政拨款保障经费,资助志愿服务项目。一方面,为志愿服务活动的开展提供必要的工作经费的保证,是政府激励的重要内容。通过制定年度计划,整合志愿服务资源,将志愿服务事业纳入国民经济和社会发展规划,为志愿服务事业发展提供资金支持, 引导、促进志愿服务事业发展。另一方面,借鉴西方发达国家的立法经验,学习美国的促进措施：在全国性志愿服务统一立法的基础上,以附属立法模式,将长期可推广的志愿服务项目从引导性政策上升为以志愿服务项目为主题的志愿服务法。财政保障志愿服务项目的推广和持续运营,使其成为具有一定影响力和体现国家意志的志愿服务品牌。其次,设立全国和地方各级志愿服务机构,管理协调志愿服务活动。在志愿者服务的法律法规中,设立中央和地方多级管理模式。设立全国志愿服务工作委员会作为中央的志愿管理机构,由民政部、共青团、精神文明办等组织机构出让部分原有权能,统筹其工作范围,整合工作职能,由政府负担支出,负责落实国家的服务政策,推动相关项目的落实；地方各级的志愿服务工作委员会和志愿服务中心负责引导协调各地区的志愿服务工作、招募培训志愿者、开展志愿服务理论研究,提供各类信息和物资支持。然后,为志愿者发放津贴、薪金和项目奖项金。津贴补助方面,可以借鉴中国青年志愿者协会关于志愿者津贴的管理办法,招募单位一般向志愿者提供基本生活费、交通费、人身意外伤害保险、大病医疗保险等费用。政府资助的全国性志愿服务项目也可以利用部分资金设立奖学金制度,吸引更多优秀的志愿者加入服务队伍。

(2)减少成本型激励。完善现有的税收优惠措施,可借鉴日本和美国的经验,根据组织宗旨或开展活动的性质认定公益组织的免税资格。享受免税资格的民间公益组织,其宗旨须以公益性事业为目的；其接受的政策性收入、各类捐赠物须用于组织自身的运营及其活动。一方面,通过取消双重管理体制,简化注册登记来帮助更多的志愿服务组织获得税收优惠的资格条件,分配税前全额扣除优惠资格时一视同仁,公平地鼓励志愿组织发展,完善志愿服务组织依法享有税收优惠的内容,详细规定志愿服务组织享有的税收优惠的比例,科学调整税前扣除。另一方面,税收优惠政策需要体现一定的差异性,以保证组织实体的合法地位和平等享有政策优惠的权利。适当提高公益捐赠的所得税税前扣除的比例,使捐赠个人享受到更多优惠。同时,税务部门应该公布详细的税前扣除、退税程序,统一捐赠税收票据实行全面推广便民纳税服务,为纳税人申报纳税和办理各种涉税事宜提供方便。

(二)精神激励的重构

1.激励目标

通过内在自我价值提升和外在需求满足,科学合理地设置激励方式。通过开展一系列的基础性和精英化志愿服务培训,让志愿者学习相关的理论和技能,并通过合理的考评机制实现目标激励。通过完善志愿表彰制度并大力宣传先进事迹,弘扬志愿服务文化。通过在国家层面立法规定就业、升学、服兵役等方面的福利优惠,调动的志愿服务热情。

2.激励措施

(1)荣誉激励。表彰活动开展方面,针对每个领域设计对应的评选条件和奖励办法,通过区分不同志愿服务的辛劳程度,设计与其匹配的奖励办法和服务时数,最大程度地激励志愿者参与活动。落实弘扬志愿服务精神的立法主旨,开展一系列的表彰评选活动,形成覆盖全面的志愿者表彰体系。保留全国百名优秀志愿者和十大优秀志愿服务组织评选活动,拓展评选的途径,丰富推选方式,由民间的志愿服务组织推举产生候选人和组织,由志愿服务管理机构主办,政府颁布荣誉,逐步提升其在志愿服务领域的影响力。奖章奖项设置方面,按照《中国青年志愿者注册管理办法(试行)》相关规定,记录志愿服务小时数,为其设置金、银、铜三级奖章和证书,以公开形式颁授星级志愿者或给予纪念形式的激励。表彰评选方式方面,可在《中国青年志愿者行动评选表彰工作条例》(试行)的基础上,扩大适用主体,参照我国台湾地区的《志愿服务奖励法》,详细区分奖励的对象,明确奖励申请操作、审批事项等内容。

(2)待遇激励。为优秀志愿者给予多样化待遇激励,包括缴纳较少比例的社会保障资金,优惠乘公交,优先办理公共图书馆的借阅证,免费参观国家公园、风景名胜区、博物馆等场所等。就业应聘方面,鼓励企业把参与志愿服务活动视作是对于应聘者的重要评价标准。国家机关、企业事业单位在录用公务员、招聘人员时,在同等条件下优先录用、聘用优秀志愿者。社区养老方面,推广在我国上海、北京、南京等地的时间银行实行经验。在各大社区,针对不同年龄阶段的老年人进行长期的推广活动。推广其有偿激励的模式,满足老龄化城市对于家庭养老的需求。

(3)权益能力激励。赋予义务方面,在《志愿服务条例》和《教育法》中均增加：“学生有参与志愿服务义务”的内容,并规定具体措施从不同阶段予以落实。小学教育阶段,以意识启蒙和精神宣传为主,鼓励和培养学生的助人精神。中学阶段,将学生参与志愿活动情况列为学校招生的重要指标。大学阶段,需为志愿服务设置学分课程,组织学生在社区、医院或其他机构从事志愿服务,并必须满足一定的服务时间要求。赋予权利方面,落实志愿者培训立法,提供志愿服务培训。注重志愿服务理念、知识和有关技能等方面的培训,提高社区志愿者的个人综合素质。借鉴香港地区经验,依托志愿服务管理机构,设计一套全面的培训课程,提供有效的专业化志愿服务培训。学习台湾地区的经验,引导志愿组织将培训分为基础性知识培训和特殊知识型培训。借鉴加拿大“志愿者发展计划”,将短期的技能学习和长期的素质培育结合起来,使志愿培训具有延续性。

综上所述,法律要实现其激励目标必然要以明确的法律文本为载体并通过具体的激励模式来实现[14]。同样的,志愿服务激励目标的达成需要在明确法律文本的基础上,构建合理的激励机制。通过反思我国志愿服务激励立法现状,发现其存在的问题,选择物质激励和精神激励相结合的双重机制,为各层面志愿服务立法的制订提供支持,为我国志愿服务事业的实践提供有序的法治环境。

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(责任编辑：王惠芳)

Overseas experience and local reflection of the volunteer service incentive legislation

LIN Minxi1，HU Wenfeng2

(1.College of Arts, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China；2.College of Law， Zhejiang University of Technology， Hangzhou 310023， China)

Abstract：Volunteer service legislation is an important project in the field of social governance legislation. As an essential part of volunteer service legislation, incentive measures can not only stimulate the enthusiasm of volunteers and volunteer service organizations, but also improve the development of volunteer service course. The current system of volunteer service legislation lacks systematization and pertinence. In this paper, by learning from relevant overseas experience, we analyze the domestic status quo and problems, introduce both material and spiritual incentive mechanism, and offer insights on the learning of incentive legal measures so as to provide support for the volunteer service legislation.

Keywords:volunteer service; incentive; legislation; overseas experience

收稿日期：2016-05-26

作者简介：林敏喜(1979—),男,浙江临海人,助理研究员,硕士,从事大学生思想政治教育研究；胡文丰(1995—),女,浙江瑞安人,从事社会法研究。

中图分类号：D293

文献标志码：A

文章编号：1006-4303(2016)02-0197-06