基层治理中社会参与性困境的政治文化分析——基于J市治水行动的问卷调查

基层治理中社会参与性困境的政治文化分析
——基于J市治水行动的问卷调查

卿瑜

(中共嘉兴市委党校， 浙江嘉兴314001)

【摘要】当公共治理理论成为指导解决公共问题的基本之道时，如何引导社会参与社会公共事务治理，成为构建国家治理体制的首要问题。尽管地方政府出台了众多的引导性政策，但社会参与性缺失使基层社会治理进入到了一个尴尬境地。究其原因，参与性政治文化的缺失是造成这一困境的重要原因，主要表现为马克思主义国家文化的效能感知障碍，内修型的当代价值不造就参与型的政治文化，服从型的传统文化造成政治冷漠，功利主义突出的民众文化导致政治参与弱化。

【关键词】基层治理；参与性困境；公众；政治文化分析

【收稿日期】2014-08-26

【作者简介】卿瑜(1982—)，女，四川，浙江省嘉兴市委党校公共管理教研室副主任、讲师。

【中图分类号】C915【文献标识码】A

治理理论的核心要义在于公共事务供给的主体多元和方式多样。自党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革总目标以来，如何动员社会(无论是公众还是社会组织)参与社会治理，成为创新社会治理体制，深化经济、政治、文化等各领域改革的重要内容。为实现多元共治，从中央到地方，各级各地政府出台了不少文件①，但我们却遗憾地发现，在政府大力倡导、扎实引导社会参与社会治理的同时，社会的参与率却很低。拿J市今年的重点工作治水来说，笔者从该市治水办了解到，政府为促进公众参与治水做了百般努力，如划分了治水网格，市委主要领导亲自走访督促，社区干部到基层发倡议书等，虽取得了一定实效，但截至2014年6月，尚无一个社会组织介入参与治水，社会公众参与度也很低；而对于该市目前正大力开展的“清三河”行动，仍主要通过基层党员干部直接参与或村、社区聘请保洁员等方式来完成。

老百姓对水环境意见强烈为什么却难以参与治水行动？政府的引导政策为什么难以获得社会公众的回应？在西方国家运转良好的公共治理理论为什么难以在我们的环境中有效运转？笔者通过调研发现，社会参与社会治理出现行动性困境，原因虽然有很多，但参与性文化的缺失是非常重要的一个方面。为此，笔者以J市治水为分析对象，以问卷调查的形式，从政治文化的角度深入分析基层治理中社会参与性困境的成因，试图为“推进社会治理创新”，“实现国家治理能力现代化”提供一种可参考的思路。

1政治文化及其社会治理功能

对于什么是政治文化，其研究的代表性人物阿尔蒙德用这个概念来指称政治体系中支配人们政治行为的诸种主观因素，认为政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情，是政治主体即社会成员对政治现象和政治行为以及政治体系的认知②。白鲁恂提出，政治文化的作用就是使个人的政治行为按一定的方式运行，赋予政治系统以价值取向，并保证政治系统的一致性③。可见，西方学者主要强调政治文化的“心理性”和“主观性”，认为它一般不包括行为模式和政治思想④。在借鉴西方政治文化研究的基础上，国内学者对于什么是政治文化，主要有三种倾向性观点，一种观点把政治文化等同于政治心理，一种观点认为政治文化包括政治理论和政治心理，一种认为政治文化包括政治心理，还包括政治理论和政治制度⑤。由此可见，无论中西，政治心理都是政治文化研究的核心，本文也主要从这个层面讨论政治文化对基层治理中公民行为的影响。

政治文化研究之所以重要，就是因为政治文化在塑造公民的政治心理和影响政治体系的运作方面有很重要的作用。一方面，政治文化通过影响社会成员，包括政府管理者与社会公众的政治心理、政治意识、政治价值、政治道德、政治人格、政治本性等，从而影响其具体政治行为；另一方面，政治文化通过影响政府权力系统而影响基层社会治理。因此，从政治文化的视角来分析公民行为选择，历来是政治学研究的重要视角之一。如，阿尔蒙德从纵向的角度把政治文化分成政治认知、政治态度、政治情感和政治信仰，层层递进，政治信仰是政治文化发展的最高阶段，政治文化发展阶段越高，公民的政治行为主动性越强。从横向来看，阿尔蒙德把政治文化分成蒙昧型政治文化，服从型政治文化以及参与型政治文化。在蒙昧型政治文化下，公民既不向政府表示自己的愿望和要求，也不关心政府的政策和法令，而是与政府保持一定的距离，民众与政府的联系不是太紧密；在服从型政治文化下，公民尊重并执行政府所作的权威性决策，但缺乏参与政治、向政府表达利益要求的意识；而参与型政治文化与现代民主政治相适应，具体表现在公民既能积极参与政治决策，又对合法的权威有充分的尊重，是对前两种政治文化的协调⑥。因此，参与型政治文化更符合现代治理理论中所讲的“公共精神”，只有在社会公众对政治体系有着较为明确的政治认知，形成强烈的政治认同感，并且对自身参与公共生活有着明确的政治预期的情况下，社会的共同价值，即公共精神才得以确立，社会参与的主动性才会产生。从这一点来说，当前我国基层治理中，民众是否具备这样一种公共精神，成为影响公众政治行为的重要因素。

2J市治水行动中的社会参与现状

在社会组织参与性缺失的情况下，笔者主要以问卷调查的形式，随机对J市200个市民进行了治水参与情况的调查。问卷对象主要有两个部分：城市居民和农村居民，各100人。两类问卷的具体情况如下：

表一：社会公众情况统计

问卷调查分两部分进行。一是对农村居民的调查，其年龄以60岁以上的老人为主，收入水平高于J市农村居民的一般水平⑦，以中小学文化水平为多，占78%。这部分人其居住地周围就有较突出的黑河、臭河、垃圾河现象，对水环境治理要求强烈，但民众对于政府治水行动的知晓度较低，为15%，参与意愿也低，认为水环境治理主要应该由政府来抓。

表二：农村居民情况

对城市居民的调查中，调查对象35岁以下的城市居民占22%，35-60岁的占53%，收入以5万以上的为主，高于全市城市居民平均水平⑧，大学及以上文化程度占80%。这部分人其居住地周围往往没有明显的水环境问题，但对J市水环境治理要求强烈，对J市水环境治理情况知晓度低，参与意愿也低，认为治水主要应该由政府来抓。

表三：城市居民情况

按照阿尔蒙德的观点，一个社会公众的受教育水平越高，收入水平越高，其政治动员性越强，政治参与愿望越强。但是从调查情况来看，J市无论是城市居民还是农村居民，无论其收入水平和受教育程度怎么样，无论其是否受水环境问题的直接困扰，民众当前对水环境的总体情况都不满意，有着强烈的改变意愿，但又会出于各种原因，如，参与时间、参与机会等不参加治水行动，认为这主要还是政府的事情，行动上去影响政府决策的非常少。事实上，J市政府今年为推进治水工作，多管齐下，通过引导产业转型升级(如，农村生猪养殖减量提质)，制度建设(如，市、县、镇的三级河长制建设)，基础设施改建(新建污水收集管网)，直接的水环境治理行动(黑河、臭河、垃圾河的“清三河”行动)等全面推进水环境治理工作，但作为社会公众来讲，其参与度是非常低的。笔者从该市治水办了解，目前尚无一个社会组织介入参与治水，社会公众参与度也极低。公众参与主要表现为体制依附性公众的动员性参与。如，社区发动社区干部，机关事业单位发动在职员工。对于该市目前在大力开展的“清三河”行动，仍是社区通过聘请保洁公司、临时性保洁员等方式来完成。

问卷调查显示，政治心理成为制约民众参与性困境的一个主要原因，若按照阿尔蒙德把政治文化分成蒙昧型政治文化、服从型政治文化以及参与型政治文化来看的话，J市民众在治水问题上所表现出来的政治文化为混合型政治文化，但以服从型政治文化为主。如，在问到“你是否参与过水环境治理的任何行动”时，有近40%的民众表示没有。在问到“您是否主动向政府相关部门(如，社区干部、环境保护单位等)反映过J市的水环境问题”时，47%的人表示没有；在问到“如果对J市水环境不满意会怎么办”时，24%的人表示没办法；在被问及“你是否愿意配合政府，参加到治水行动中来”时，87%的人表示愿意。可见，公众尽管对水环境不满意，但也表现出明显的政治冷漠，政治不参与，对政府的相关政策则表现出服从。在被问及“是否参加过本地治水决策”“是否参加过任何形式的治水行动”时，无论是农村居民还是城市居民，“从未参加”的比例都占相对多数，但在被问及“水环境治理主要应该靠谁”时，民众都认为主要应该靠政府。社会公众有一定的参与倾向，但参与度非常有限，政府仍然是社会治理的传统性权威。

3基层治理中制约社会参与的政治文化因素

公众参与度低，参与倾向不明显是当前J市在推进治水工作中面临的一个尴尬困境。按照阿尔蒙德的定义，政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。这种政治主观因素，深刻地塑造了公民的政治心理，影响了政治体系的运作。根据笔者的问卷调查资料，可以把影响公民的政治心理和政治行为选择的政治文化分成四种政治亚文化：

3.1马克思主义国家文化的效能感知障碍

马克思主义作为中国共产党的指导思想，在中国共产党90多年的发展历程中，不断指导着中国革命、建设和改革的事业取得胜利，我们党也用不断发展着的马克思主义来指导中国实践。但是，社会公众如何来理解宏大的马克思主义？马克思主义的文化又是怎样的文化？它的具体表现是什么？对于这些问题，公众都难以在短期内做出明确的判断。再加上，当社会进入转型时期，特别是经济转型、社会转型与政府转型叠加的时候，如何用马克思主义的立场、观点、方法来分析问题、解决问题是我们党面对的一项重要课题。而作为社会公众来讲，在这个特殊的时期，如何来直观了解马克思主义，如何用马克思主义的立场、观点、方法来看待和分析问题，如何理解国家在经济社会发展中出现的一些暂时性困难，都成为影响马克思主义社会传播很重要的因素。这种认知性障碍一旦解决不了，很可能冲击对马克思主义的价值判断和情感认同，进而进一步演化为马克思主义的信仰危机，这种信仰危机一旦产生，政治不认同也就出现了，表现在公共生活领域，就是社会大众对于执政党和政府所推行的政策的低度回应，或者不回应。正如罗伯特·达尔所言，公民一旦认为，自身无论参与与否，都不能影响参与结果的时候，政治冷漠就出现了⑨。我们的调查问卷也显示，当被问及“当前制约您参加治水行动的主要原因有哪些”的时候，17%的人都认为，自己参不参与都无所谓，都不会影响结果。

3.2内修型的当代价值不造就参与型的政治文化

我们党历来重视理论武装与思想建设，实质就是注重通过塑造一种政治文化来影响政治行为。当前，在传播和弘扬马克思主义的同时，我们特别注重用发展着的马克思主义来增强官方意识形态的现实说服力。2014年2月，中央办公厅印发《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》，把“富强、民主、文明、和谐；自由、平等、公正、法治；爱国、敬业、诚信、友善”24个字确定为社会主义核心价值观，人民日报刊文《人民有信仰，国家才有力量》⑩；2012年，J市在广泛征求意见，研究J市历史、人文积淀、现实发展和未来需要的基础上，把“勤善和美”确立为当代J市民众的共同价值观。且不说这些价值观在多大程度上得到了社会公众的认可，是否能内化为公民的政治信仰，就其本身来说，无论是“爱国、敬业、诚信、友善”所倡导的公民个人价值准则，还是J市的地方价值观，所要塑造的都是一种内修型的文化，它更强调公民该如何约束自己的个人行为，而不是如何参与公共事务，影响政府决策，说到底它不是民主型、参与型的政治文化。

3.3服从型的传统文化是造成政治冷漠的主要原因

中国传统政治文化源远流长、影响深远。在传统文化中，人治、性善论、权力本位、全能政府是影响国人政治行为的主要因素。其中，人治论一直占主导地位，民众普遍存在浓厚的崇圣意识，认为圣人大慈大悲，为民作主，无所不知，主张应该由圣人来统治世界，治理国家。圣人，在古代主要就是指皇帝，在当代主要指社会精英，他们都是社会上有能力、有见识、主持正义的人的代表。在“家国同构”的封建体制中，普通民众在家、国两个层面逐渐形成崇尚权威的顺从思想，不愿、不想、也无能力去影响政治；而现代的政治发展也难逃对权威的“路径依赖”。因此，在这种政治心理影响下，社会成员要么会出于一种无奈心态，一味顺从，丧失独立人格与自主意识，要么作为政治参与者的自我取向低，在社会政治活动中处于被动的服从状态。这就是阿尔蒙德所说的典型的臣民型政治文化与服从型政治文化，与西方传统政治文化推崇“天赋人权”“三权分立”，反对君主专制，强调“公民意识”有着根本的区别。

从笔者的调研情况来看，在被问到“您认为在治水行动中谁应该承担更多的责任”时，96%的民众选择了政府机关，排在第一位，选择老百姓自己的是48%，而选择社会组织的占44%。在被问及“如果你对J市的水环境不满意，你将怎么办”时，28%的人表示没有办法。这些都表现出强烈的服从型，甚至臣民型政治文化特征。

3.4功利主义突出的民众文化是政治参与弱化的现实困境

转型时期的中国，社会容易躁动不安，成员格外追逐经济利益，民众的政治心理越来越以自身利益作为判断标准。虽然民众的政治参与与否，越来越表现出私人利益导向，但功利主义的政治文化并不必然导致政治参与，且当私人利益与公共利益重叠的时候，搭便车的心理是非常普遍的。此外，中国人一直奉行“中庸”的处事原则，习惯于将自己作为一个“看客”，几乎所有人都持有一种观望的态度，都在等着看其他人怎么做，自己却不愿意作为一份子去实际参与其中，从而维护自己的利益。在笔者的调研中，当被问及“您所居住的生活小区旁边或道路旁边是否有污水臭水沟产生的恶臭味”时，84%的人选择了“味道很臭和一般有一些”，但在被问到“你是否参与过水环境治理的任何行动”时，35%表示没有；当被问及“您是否参与过本地的水环境治理决策”时，28%的人表示从未参与过；当被问及“如果您对J市的水环境不满意，你将怎么办”时，56%的人表示愿意自己付费，饮用桶装纯净水，28%的人表示没办法；4%的人表示搬离J市；只有40%的表示应该去找政府解决。可见，公民对水环境现状有不满，但是他们认识不到自己在治水中的地位和作用，没有意识到他们可以通过自己的努力来改变这种情况，并以此来维护自己的合法权益，他们要么感慨着、抱怨着并寻求其他途径来改变自己的现状，如移民；要么期望政府或别人来解决这类问题，从而让自身受益，搭便车心理突出，这都严重地影响了其政治参与的热情。

若从国家与社会、传统与现代的角度来区分政治文化类型，根据以上分析，可形成四种不同的政治亚文化，并产生相应政治行为后果，具体见下图：

表四影响公众政治参与的政治亚文化类型

由此可见，影响当前社会公众行为选择的政治文化是一种混合型的政治文化。马克思主义政治文化引导力的弱化，传统文化的制约和民众政治文化的庸俗化三者相互作用，其造成的政治行为结果就是公民对公共生活的不参与或低度参与。因此，在基层治理中，靠一种政治文化来引导形成另一种政治文化从而实现政治动员，是有较大困难的。

政治文化变迁虽有其自身演变的规律，但这并不排除人们可以主观创造有利条件促使其发生变化。实现有效政治动员的因素有很多，如，大众教育水平的提升，国家经济发展，民众生活的改善，政治制度的开放性程度等。在其他条件逐渐具备，参与型政治生态环境逐步建立的过程中，笔者认为，现阶段在基层治理中要缓解政治冷漠，引导公民参与，比较可行的路径是从“利益驱使型参与”逐渐过渡到“文化动员型参与”，即让更多的民众通过参与与自身利益息息相关的公共生活，形成政治参与习惯，逐渐变成政治心理，沉淀为政治文化。而这种演变的逻辑起点是平等开放的制度建设的完善，即，社会公众不仅对地方治理机制有一个比较完整的认知，对自身参与其中有比较明确的收益预期，且认为只有参与公共生活才能更好地”维护个体利益，这时，政治动员也就实现了。在这个过程中，促进社会动员的制度建设显得非常关键。

【注释】

① 如，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出，要创新社会治理体制，激发社会组织活力；浙江省在《关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革再创体制机制新优势》的决定中，把“健全激发社会组织活力”作为浙江全面深化改革的社会建设目标；J市在《中共嘉兴市委关于全面深化改革再创体制机制新优势的实施意见》中要求激发社会组织活力，提高社会组织社会服务能力，并且要求重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组，加大政府向社会组织购买公共服务力度．

② [美]阿尔蒙德．比较政治学．[M]．上海:东方出版社，2007:26．

③ Lucian Pye. Aspects of Political Development[M].Boston: Little Brown,1986，P186．

④ 韩海涛.国内学者关于政治文化研究的综述[J].山东科技大学学报，2003(6)．

⑤ 尹学朋、龙志芳.在变革中寻求和谐与认同——政治文化分析视阈[J].湖北社会科学，2008(4)．

⑥[美]阿尔蒙德．比较政治学．[M]．上海:东方出版社，2007:26．

⑦ 2013年，J市农村居民人均纯收入20556元．

⑧ 2013年，J市城市居民人均纯收入39087元．

⑨ [美]罗伯特·达尔.现代政治分析[M].北京:中国人民出版社，2012．

⑩ 《人民有信仰，国家才有力量[N].人民日报，2014-02-12(1)．

【参考文献】

[1][美〗G·A·阿尔蒙德.比较政治学:体系、过程和政策[M].上海：上海译文出版社，1987.

[2] 李良栋.怎样看待社会主义政治文化的主要范畴[J].人民论坛，2014(1).

[3] 钟丽华，李鹏飞.政治参与和现代政治文化发展[J].长春理工大学学报，2013(10).

[4] 伍俊斌.中国传统政治文化分析[J].社会科学论坛，2011(4).

[5] 韩海涛.国内学者关于政治文化研究的综述[J].山东科技大学学报，2003(6).

(责任编辑王慧倩)